İç Finansal Liberalizasyon Dönemi (1980–1988)

İthal-ikamesi stratejisi ağırlıklı olarak ithal hammaddelere dayanıyordu. Bu nedenle, Türkiye’nin ticaret hadleri 1973-1974 dönemindeki ilk petrol krizinden sonra kötüleşmiştir. Bu kötüleşme, ödemeler dengesi üzerinde büyük bir yük yaratmış, bu ilave yük kısa vadeli borçlanmalarla telafi edilmeye çalışılmıştır. 1977’den sonra, ithalatın gereken zamanda ve oranda gerçekleşmemesi üzerine işgücü piyasasında da sorunlar baş göstermiş ve arz yönünde önemli sorunlar ortaya çıkmıştır. Talep yönünden bakıldığında ise genişlemeci maliye politikası korunmuştur. Toplam talep ve arz arasındaki dengesizlikler zaten artmakta olan enflasyonu olumsuz yönde etkilemiştir. Krizi aşmak için alınan tedbirlerin yetersizliği ve 1979’daki ikinci petrol krizi krizin boyutlarını daha da artırmıştır. Düşük yurtiçi tasarruf ve ağır aksak ilerleyen yatırım ortamında çözümlenememiş olan 1977-1979 ödemeler dengesi krizine çare olması amacıyla Türkiye’de ticarette liberalleşme süreci başlatılmıştır (TCMB, 2002:5). Ekonomik bunalımın yoğunlaşması ve 1977-78 yıllarında alınan önlemlerin yetersiz kalması üzerine hükümet 24 Ocak 1980’den başlayarak yeni bir ekonomi politikası ortaya koydu. Önceleri geçici bir kararlılık önlemleri dizisi yada özgün deyimiyle “istikrar tedbirleri” sanılan bu politika düzenlemesi giderek kalıcı bir nitelik kazandı (Kepenek ve Yentürk, 2005:199). 24 Ocak 1980’de başlatılan yapısal uyum ve istikrar politikaları İMF, Dünya Bankası ve OECD kaynaklı büyük kredi

olanaklarıyla desteklendi. 24 Ocak kararlarıyla oluşturulan istikrar programının temelinde klasik İMF kaynaklı istikrar politikalarıyla uyumlu olarak dengesizliğin ve enflasyonun asıl kaynağının yurt içi artık talep olduğu teşhisi yattığından stabilizasyon önlemlerinin büyük bir bölümü öncelikle kamu harcamaları ve iç talebin kısılmasına yöneltildi (Çeçen, Doğruel ve Doğruel, 1996:111–112). 24 Ocak kararlarının temel amacı bir yandan ulusal ekonominin birikim ve kaynakların dağılım mekanizmalarında pazar fiyatlarının belirleyici unsur oluşturması, diğer yandan da mal ve hizmet ihracatını artırmaya yönelik yoğun bir devlet desteği ile sürdürülen dışa açılması stratejisi hayata geçirilmek istenmesidir. Bu genel strateji altında imalat sanayinin ihracat pazarlarına yönelmesi öncelik kazanmış ve bu amaca uygun olarak yoğun bir teşvik sistemi uygulamaya konulurken, bir yandan da döviz kuru aşınmaya bırakılmıştır (Yeldan, 2004:39). Ekonomi politikasında 1980 dönüşümünün en önemli ve belirleyici öğelerinden biri fiyatlama sürecinin piyasa koşullarına bırakılmasıdır. Bunalım yıllarında, özellikle 1978’den sonra bir çok sınai ürünü piyasada geçerli fiyat ve karaborsa fiyatı olmak üzere ikili bir fiyat yapısına sahipti. 1980’den önce var olan Fiyat Kontrol Komitesi özellikle KİT’lerin ürettiği mallar için bir fiyat belirliyor, bu belirlenen fiyat piyasa koşullarında oluşmadığı için bu durum resmi fiyat ve karaborsa fiyatı olmak üzere ikili fiyat yapısına yol açıyordu. Bu ikili fiyat yapısı mal stoku ve ticaretini olağanüstü karlı kılıyor, daha doğrusu bir rant oluşturuyordu (Kepenek ve Yentürk, 2005:200-2001). 1980 sonrasında bu durumu ortadan kaldırmak için Fiyat Kontrol Komitesi kaldırılmış, KİT’lerin temel mal ve hizmet dışındaki ürün fiyatlarının da serbestçe belirlenmesi yoluna gidilmiştir. Ayrıca tarım ürünleri destekleme kapsamının daraltılması ve bu ürünlerin fiyatlarının piyasa koşullarında belirlenmesi öngörülmüştür (Uysal, 1999:205).

24 Ocak kararlarıyla düzenlenen ve Türkiye’nin yeni ekonomik birikim modeli olan ihracata dayalı kalkınma modelinin benimsenmesi ticari serbestiyle beraber finansal liberalizasyonu da beraberinde getirmiştir. Finansal liberalizasyona aşamalı geçiş yönünde uygulanan politika demetiyle öncelikle iç finansal liberalizasyon politikaları hayata geçirilmeye başlanmıştır. Bu bağlamda iç finansal liberalizasyona ilk adım 1980 Temmuzunda vadeli mevduat ve kredi faizlerinin

serbest bırakılmasıyla atıldı (Boratav, 2004:151). Böylelikle finansal baskı döneminin negatif reel faiz oranı uygulaması yerini pozitif reel faize bıraktı. 1 Temmuz 1980’den itibaren gerek mevduat gerekse kredi faizlerinde benimsenen serbestlik ilkesi uygulamada faizlerin hızla tırmanması sonucunu doğurdu. Faiz oranları çok kısa sürede üçe dörde katlandı (Sönmez, 1992:29). Faiz oranlarının serbest bırakılmasındaki amaç atıl fonların bankacılık sistemine akarak ödünç verilebilir fon arzını artırmasıydı. Fakat faizlerin serbest bırakılması banka-banker rekabetini açığa çıkardı. Kısa vadeyle para toplayıp uzun vadeli plasmanlara paraları aktaran bankerler zor durumda kaldı. Bu kez riski çok yüksek alanlara para aktarmaya giriştiler (Tokgöz, 1999:176). Bununla beraber o dönemdeki bankacılık sektörünün oligopolistik yapısı bankaların bir araya gelerek aralarında faiz yarışına girmeyeceklerine dair “centilmenlik anlaşması”nı imzalamalarına yol açtı. Fakat kısa sürede imzaladıkları centilmenlik anlaşmasını ihlal eden bankalar faizleri artırmaya başladılar. Faiz yarışı bazı bankaların, firmaların batmasına, “bankerler faciası” diye bilinen çöküşlere yol açtıktan sonra 1983 başında yeniden ele alındı. Bu tarihten itibaren faiz oranlarını Merkez Bankası kontrolünde büyük bankaların belirlemesi kararlaştırıldı. 1985’te çıkarılan Bankalar Kanunu’nda da mevduat ve kredi faizlerinin Bakanlar Kurulunca saptanması ilkesi yeniden belirlendi (Sönmez, 1992:28). Merkez Bankası’nın Haziran 1987’de yayımladığı bir tebliğle bankalara belli bir üst sınıra kadar faiz oranlarını kendileri belirlemeleri için izin verilmiştir. Nihayet 12 Ekim 1988’de tüm mevduat faiz oranları serbest bırakılmıştır (TCMB, 2002:13).

İç finansal liberalizasyon açısından faiz oranlarıyla ilgili düzenlemenin ardından döviz kuruna ilişkin düzenlemeler geldi. 1980 öncesinde uygulanan sabit döviz kuru rejiminde Türk lirasının değeri hükümet tarafından değişen ekonomik koşullara göre belirleniyor ve ayarlanıyordu. Ne var ki, ayarlamalarda meydana gelen gecikmeler Türk lirasının bazı dönemlerde belirgin şekilde ve aşırı ölçüde değerlenmesine neden olmaktaydı. Bu nedenle Ocak 1980’de uygulamaya konulan istikrar programıyla daha gerçekçi ve esnek bir döviz kuru politikası yürütülmeye başlanmıştır. Böylece Türk lirasının diğer para birimleri karşısındaki değeri önemli oranda düşürülmüş ve kara borsanın varlığını da engelleyen tek bir geçerli kur

oluşmuştur. Mayıs 1981 itibariyle Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası günlük kur ayarlamalarına başlamıştır (TCMB, 2002:11).

Bu arada 1980’lerin başında ortaya çıkan Banker Krizi devletin sermaye piyasalarını denetlemesi gereğini ortaya koymuştur. 28.07.1981 tarihinde 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu oluşturulmuştur. Bu kanunda yer alan görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak üzere kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Sermaye Piyasası Kurulu 26.04.1982 tarihinde kurulmuştur. Bu tarihten itibaren bankalar ve finans piyasalarında hizmet veren bütün kuruluşlar Sermaye Piyasası Kanununa ve Sermaye Piyasası Kurulunun (SPK) denetimine tabi olmuşlardır.

İç finansal liberalizasyon çerçevesinde atılan bir diğer önemli adım kambiyo rejiminin liberalize edilmesidir. 1982 yılında ticari bankaların döviz bulundurmasına izin verilmesiyle başlayan kambiyo rejimi liberalizasyon süreci Temmuz 1984 yılından alınan 30 sayılı kararla tamamlanmıştır. 30 sayılı Kararnameyle serbestçe belirlenen bir kur rejiminin oluşturulmasına yönelik olarak getirilen düzenlemeler şu şekilde sıralanabilir (TCMB, 2002:11):

• Türk lirası cinsinden banknot, metal para ve diğer ödeme araçlarının ithal edilmesi üzerindeki kısıtlamalar kaldırılmış, ihracı ise Hükümet iznine tâbi tutulmuştur.

• Türkiye’de ikamet edenlerin yabancı para birimi bulundurmaları, döviz hesabı açtırmaları ve dövizle ödeme yapmalarına izin verilmiştir.

• Merkez Bankası, külçe altın ithal ve ihraç etmek üzere yetkilendirilmiştir. Diğer bankaların da yurtiçi pazarda külçe altın satmalarına izin verilmiştir.

• Bankaların Türkiye’de ikamet edenlerden döviz mevduatı kabul etmelerine, yurt dışında döviz bulundurmalarına ve döviz cinsinden işlem yapmalarına izin verilmiştir.

• Her türlü menkul kıymetin ithal ve ihracına izin verilmiştir. Türkiye’de döviz cinsinden ihraç edilen menkul kıymetlerin Türkiye dışında ikamet edenlere satışına izin verilmiştir.

• Yabancıların dövizi bozdurmaları ve tüm transferleri bir banka aracılığıyla yapmaları koşuluyla gayrimenkul almalarına ve ayni haklar elde etmelerine izin verilmiştir.

• Yabancıların döviz cinsinden gerekli sermayeyi getirerek yatırım yapmalarına, ticari faaliyette bulunmalarına, hisse satın almalarına, ortaklık kurmalarına, şubeler, temsilcilikler ve acenteler açmalarına izin verilmiştir.

• Bankaların Merkez Bankası tarafından açıklanan döviz kurunun etrafında oluşturulan dar bir aralık içinde kendi işlemlerinde kullanacakları kurları belirlemelerine izin verilmiştir.

• Son olarak, 29 Haziran 1985 tarihi itibariyle bankaların ticari, ticari olmayan ve bankalar arası işlemleri için kendi kurlarını belirlemelerine izin verilmiştir.

İç finansal liberalizasyon çerçevesinde bankacılık sistemi için de düzenlemeler yapılmıştır. 1983’te, 1982 krizi sırasında bankaların karşılaştıkları likidite sorunlarının yeniden ortaya çıkmasını önlemek, piyasaların güvenli ve düzenli işleyişini temin etmek için Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu kurulmuştur. Ancak sigorta sisteminin kapsama alanı sınırlı kalmıştır. İlk 25 milyon TL’nin yüzde 100’ü, ikinci 25 milyon TL’nin yüzde 60’ı ve 50 milyon TL’nin üzerindeki mevduatlar kapsama alınmamıştır. Yasa, hükümetin bankaları devralmalarına, gerektiğinde yeni sermaye koymalarına ve bankaların verimsiz varlıklarını satın almalarına izin vermemiştir. Hükümet yasaya göre bankaların yönetimlerini değiştirme ve likiditelerini iyileştirmeleri için önlemler alma yetkilerine sahip olmuştur (Kandemir, 2006:145). Diğer taraftan mali aracılığın (financial intermediation) maliyetini azaltmak amacıyla mevduat faizi gelirinden elde edilen stopaj vergileri 1983 ve 1984 yıllarında düşürülmüştür (Binay, Kunter, 1998:5). 1985 yılında yenilenen Bankalar Kanunu’nun amaçlarından biri olan Türk bankalarının uluslararası piyasalarda rekabet gücünü artırmak amacıyla aynı yıl Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı 6 No’lu tebliği ile “Sermaye Tabanı/Risk Ağırlıklı Varlıklar, Gayri Nakdi Kredi ve Yükümlülükler” standart rasyosu yayınlanmıştır. Yayınlanan bu tebliğ bankalar için minimum sermaye taban zorunluluğu getirerek, sermaye

yeterlilik oranını uluslararası normlara uygun olarak hesaplanması uygulamasını başlatmıştır. Bankaların sermaye yeterliliği, aktiflerin niteliği, karlılık ve likidite açısından dikkatli ve düzenli bir denetime tabi tutulması amacıyla 1986 yılından itibaren üç, altı, dokuz aylık ve bir yıllık olarak hazırlanan bilânçolarını Merkez Bankasına göndermeleri zorunlu duruma getirilmiştir. Ayrıca 1987 yılından itibaren bankaların bilânçolarının her yıl dış denetime tabi tutulması uygulaması başlatılmıştır (Turgut, 2006:176).

1985 yılına kadar hükümetler finansal açıklarını kapatmak için Merkez Bankası kaynaklarını yoğun biçimde kullanmışlardır. Bu da para politikasının maliye politikasına bağlı olması sonucunu doğurmuştur. Mayıs 1985’te hükümet kamu finansmanı için ilk kez devlet tahvili ve hazine bonosu (DİBS) ihraç etmiş, borç finansmanının da Merkez Bankası Bilançosu üzerindeki olumsuz etkisi bir anlamda hafiflemiştir. Ayrıca ihalelerde belirlenen faiz oranları gösterge faiz oranlarından biri olarak kabul edilmeye başlamıştır. İhalelerin getirileri faiz oranlarının geleceği hakkında piyasalara fikir vermeye başlamıştır (Toprak, 2006:54)

1986 yılında Merkez Bankası, Bankalararası Para Piyasasını (interbank) kurmuştur. Bu sayede bankaların kısa vadeli likidite ihtiyaçlarının karşılanması ve fon fazlalarının sistem içinde değerlendirme imkânı oluşmuştur. Buna mukabil yine aynı yıl SPK’nın izniyle İstanbul Menkul Kıymetler Borsası (İMKB) kurulmuştur. Bu gelişmelerden sonra Şubat 1987’de Merkez Bankası DİBS’leri kullanarak Açık Piyasa İşlemleri (APİ) gerçekleştirmeye başlamıştır. Böylelikle para politikasının yürütülmesinde köklü değişiklikler uygulamaya geçirilmiştir.

1988 Ekim’inde Merkez Bankası tarafından döviz için interbank piyasası kurulmuştur. Bu piyasada bankalar, özel finans kurumları ve diğer yetkili kurumlar katılımcı olarak bulunmaktadır. Merkez Bankası 1989 yılında altın piyasasını oluşturmuştur. Bankalar, özel finans kurumları ve diğer yetkili kurumlar bu piyasada alım ve satım yapmaktadır (Turgut, 2006:177).

Finansal liberalizasyon süreci için önemli olan bu düzenlemeler Türkiye’nin dünya finans piyasalarına eklemlenmesi açısından önemli olmakla beraber 1989 yılına kadar finansal piyasalara tam entegrasyon sağlanmış değildir. Kuşkusuz bu düzenlemelerle beraber yerleşik ve yerleşik olmayanlardan kaynaklanan sermaye hareketliliğinde artış olmaya başlamışsa da sermaye akımlarındaki asıl sıçrama dış finansal liberalizasyonun sağlanmasından sonra yaşanmıştır.