Günümüzde Sınır Güvenliğine Yönelik Çalışmalar: Entegre Sınır Yönetimi ve Avrupa Birliği Uygulamaları Yönetimi ve Avrupa Birliği Uygulamaları

Günümüzdeki “Sınır” kavramı, Westphalian konsepti olan egemenlik ile yakından bağlantılıdır. Sınırlar, Avrupa da ulus devletin yükselişi ile coğrafik anlamların ötesinde bir değer kazanmıştır. Sınırlar, modern ulus devletini şekillendirmiş ve 19. ve 20. yüzyıllarda Avrupa sömürge imparatorlukları tarafından etkin olarak kullanılmıştır (Anderson ve Borth, 2001: 15’den aktaran Köktaş ve Yılmaz,2010:2).

Soğuk Savaşın sona ermesi üzerine sınır kavramına çok farklı anlamlar yüklenmeye başlanmıştır. Bunun en büyük sebeplerinde bir tanesi güvenlik anlamındadır. Soğuk Savaş yıllarında beklenilen tehdit sınırdan gelebilecek bir savaş iken, Soğuk Savaş sonrasında tehditlerin boyutu değişmiştir. Soğuk Savaş sonrasında tüm dünyayı kaplayan küreselleşme süreci insanlığın ürettiği malların, bireyin kendisinin, bilginin, teknolojinin, enerjinin ve fikirlerin özgürce dolaşmasına zemin yaratmıştır. Bu özgürlük beraberinde sorunları da getirmiştir. Çatışmalardan kaynaklı kitlesel göçler, terörizm ve organize suç bunların başlıcalarıdır.

Özellikle 11 Eylül saldırılarından sonra, yükselen terör tehdidi, sınır yönetiminin önemini arttırmıştır (Hélène, 2006’dan aktaran Köktaş ve Yılmaz,2010:3 ). Vatandaşlarının refahını ekonomik faaliyetler sonucu edindiği güç üzerine inşa eden devletler için bu bağlamda ticaretin güvenli bir şekilde devamlılığı ayrı bir önem kazanmıştır. Bu güvenliğin sağlanmasında yukarıdaki tehditleri bertaraf etmek ön plana çıkmaktadır. Bu ikisinin seçilen kombinasyonu, yani güvenlikle - ticaretin hassas birlikteliğini temsil eden formül “entegre sınır yönetimi” olarak ifade edilir (Köktaş ve Yılmaz,2010:3).

Entegre Sınır Yönetimi Sistemi (ESYS), dünyanın pek çok yerinde uygulanan;

ortak bir anlayışla, temelde ekonomik faaliyetlerin etkin bir şekilde yürütülmesi için gerekli kolaylığı sağlarken, yeni sınır güvenliği anlayışına uygun güvenlik gereklerini de yerine getirmeyi amaçlayan bir sistemdir (Hobbing, 2005’den aktaran Köktaş ve Yılmaz,2010:4).

ESYS Kuzey Amerika’da Amerika Birleşik Devletleri - Kanada ve Amerika Birleşik Devletleri - Meksika sınırlarında, Avrupa’da ise Avrupa Birliği sınırlarında uygulanmaktadır.

Soğuk Savaş sonrasında özgürleşerek Avrupa Birliğine katılmak isteyen Doğu Avrupa devletlerinin ekonomilerini yeniden yapılandırabilmek için Avrupa Birliği;

PHARE (1989), TACIS (1991) (Eski Sovyet Cumhuriyetleri ile Moğolistan) ve CARDS (2000) (Arnavutluk, Bosna Hersek, Hırvatistan, Yugoslavya ve Makedonya) programlarını uygulamaya koymuştur. Özellikle PHARE ve TACIS programlarında etkin sınır yapıları oluşturulmasına önem verilmiştir (Hobbing, 2005’den aktaran Köktaş ve Yılmaz,2010:6).

Bu kapsamda Avrupa Birliği Entegre Sınır Yönetimi Sistemi üç temel unsuru içermektedir (EU Commission, 2002a’dan aktaran Köktaş ve Yılmaz,2010:6), bunlar;

- Birbirleriyle bağlantılı ticaret, taşımacılık, güvensizlik, kaçakçılık ve sınır bölgelerinin kendi sorunları ile kapsamlı bir mücadele,

- Birçok kurum ve kuruluşun ayrı ayrı ve çoğu zaman birbirinin amacına aykırı şekilde çalışmaları yerine ortak sorunlar üzerinde işbirliği yapmaları için sıkı gereklilikler;

- Komşu ülkelerin ortak sınırların yönetiminde işbirliği yapmalarının destek-lenmesidir.

Bunları yaparken de üye devletlerden etkin bir işbirliği içerisinde olmaları istenmiştir.

Gümrüklerdeki uygulamalar açısından ise 2003 yılında AB Komisyonu; “Gümrük ve Ticaret için Basit ve Kâğıtsız Bir Ortam” ve “Dış Sınırların Entegre Yönetiminde Gümrüklerin Rolü” başlıklı iki Tebliğinde (EU Commission, 2003a,2003b) ana hatları ile;

- Dış sınırların tek tip korunması,

- Legal ve illegal ticareti yapılan malların kontrolünde gümrüklerin temel sorumluluk sahibi olarak, sınır sorumluluğunun tüm ilgili kurumlar tarafından

34

- Dış sınırların güvenliğinden sorumlu çok disiplinli bir kuruluşun ihdas edilmesi,

- Tüm kurumlar arasında bilgi aktarımı için etkin ve hızlı sistemlerin kurulması, - Beklenmedik risklerle mücadele etmek üzere acil müdahale timlerinin

kurulmasını istemiştir.

Sistemin ilk tohumları Fransa, Almanya, Hollanda, Belçika ve Lüksemburg tarafından 14 Haziran 1985 tarihinde imzalanan Schengen Anlaşması ile atılmıştır. Bu Anlaşmanın uygulanmasına ilişkin sözleşme de (EU Council, 2000) (Schengen-Uygulama- Sözleşmesi) 19 Haziran 1990’da onaylanmış ve 26 Mart 1995’ten itibaren İspanya ve Portekiz’i de kapsayacak şekilde yürürlüğe girmiştir (Bozkurt ve diğerleri, 2008:328).

Sözleşmenin esas amacı dâhili sınırların belirsizleştirerek mal, hizmet ve vatandaşların rahat dolaşımlarının sağlanmasıdır (Köktaş, 2000’den aktaran Köktaş ve Yılmaz, 2010:8). Sözleşme belirli sınır geçiş noktalarındaki tüm kontrolleri kapsamaktadır.

Bu kontrollerde ana unsur ise taraf devletlerin çıkarlarının ortak bir anlayışla korunmasıdır.

Yapının büyüklüğü sebebiyle uygulamada sıkıntılar yaşansa da zaman içerisinde uygulamaya sokulan yeni yaptırımlarla bu sıkıntılar aşılmaya çalışılmıştır. Nitekim bu kapsamda Schengen İcra Komitesi tarafından bir Dış Sınır Kontrolleri için Ortak El Kitabı hazırlanmıştır. Dört ciltten oluşan ve 2002 yılına kadar gizli olan bu el kitabının başlıkları;

uygulamaya dönük talimatlar ve seyahat belgeleri ve vize örnekleri içeren; dış sınırların kontrolü (EU Council, 2002a), Schengen Bilgi Sistemi ve SIRENE Ofisi (EU Council, 2002b), vize (EU Council, 2002c), ve polis işbirliğidir (EU Council, 2002d).

Sistem kağıt üzerinde son derece başarılı gözükse de özellikle suçla mücadele konusunda sınırlarda getirdiği serbestlikler sebebiyle başarısız bulunmuştur. Bunun üzerine 1997 tarihli Amsterdam Antlaşması ile Tampere (1999) ve Laeken (2001) Zirveleri (EU Council, 2001) ile sistem geliştirilmeye çalışılmıştır.

Avrupa Konseyinin 15-16 Ekim 1999’da yaptığı Tampere Zirvesinin Sonuç Bildirisinin 3. paragrafında “AB’nin yasadışı göçü durdurmak ve bunu gerçekleştiren uluslararası suç örgütleri ile mücadele etmek için dış sınırların tutarlı bir biçimde kontrolü

ihtiyacını dikkate alması gerektiği” vurgulanmıştır. Öte yandan, Konsey, Sonuç Bildirisinin 25. paragrafında “gelecekte Birliğin dış sınırlarının uzman eğitimi almış profesyonellerce etkili biçimde kontrolünün önemine” vurgu yapmıştır. Bu Zirveden bir süre sonra gerçekleşen 11 Eylül saldırıları sonrasında yapılan Laeken Zirvesinin (14-15 Aralık 2001) Sonuç Bildirisinde ise “Birliğin dış sınırlarının daha iyi yönetimi terör, yasa-dışı göç ve insan kaçakçılığıyla mücadeleye yardımcı olacaktır” vurgusu yapılmıştır (EU Council, 2001).

Tampere Zirvesinin sonuç bildirisi ile Laeken Zirvesinin sonuç bildirisinin arasındaki en büyük fark teröre yapılan atıftır. 1999’da Avrupa Birliği’nin en büyük sorunu yasa dışı göç ve organize suçla mücadele iken sıralamada ilk yeri 2001’de terörle mücadele almıştır.

Konsey Entegre Sınır Yönetimi Stratejisi, Sonuç Bildirisi’nde AB vatandaşlarının ortak bir yapı ve kadere ait olma duygularını artırmayı amaçlamıştır (Köktaş ve Yılmaz, 2010: 12). Bunlarla beraber terör, yasadışı göç ve insan ticareti ile mücadelede taahhüt edilen eylemlerde sürekliliği hedeflemiştir. Avrupa Birliği de artık sınırların toplulukları bir ulus haline getiren, bireylere birer kimlik kazandıran bir yapı olduğunu kabullenerek güvenlik anlamında attığı adımlara bireyler üzerinde Avrupalı olma bilincini aşılama yönündeki çalışmaları da eklemlemiştir.

2004 yılında ise AB’nin genişlemesi sonucu birliğe yeni katılan ülkelerden batıya gelen göçlerle beraber ortaya çıkan organize suçlar ve dış sınırların güvenliğinin bu devletler tarafından sağlanması AB içerisinde ciddi bir sıkıntı olmaya başlamıştır(Hassner, 2002: 38-50’den aktaran Köktaş ve Yılmaz, 2010: 12). Mayıs 2002 tarihli “AB üye devletlerinin dış sınırlarının entegre yönetimine doğru” başlıklı Komisyon Tebliğinde beş öneri üzerinde durulmuştur (EU Commission, 2002b). Bunlar;

- Ortak mevzuat hazırlanması,

- Ortak operasyonel eşgüdüm ve işbirliği mekanizması kurulması, - Ortak entegre risk analizi yapılması,

- Ortak personel ve ekipman temini,

36

İlk maddede yer alan ortak mevzuat için başlanılan çalışmalarda ilk başlarda hedef, kullanılan “ El Kitabı” nın hukuksal bir zemine oturtulması, Schengen katalogundan en iyi uygulamaların tanıtılması ve eklemlenmesi ile sınır görevlilerine kullanışlı bir kılavuz hazırlamak iken son aşamada kişilerin sınır geçişlerini düzenleyen ortak bir Topluluk Sınır Kodu önerisine dönüşmüştür (Hobbing, 2005’den aktaran Köktaş ve Yılmaz, 2010: 13).

Sonuçta öneri, 15 Mart 2006 tarihinde Avrupa Parlamentosu ve Konseyce kabul edilen 562/2006 sayılı Tüzükle Schengen Sınırlar Kodu olarak hayata geçirilmiştir (EU Council, 2006).

Konseyin isteği doğrultusunda, 2005 yılında Komisyon; Lahey Programı doğrultusunda bir eylem planı hazırlamıştır. Planda 2005 yılı sonrasında daha güvenli bir Birlik oluşturmak için yapılması gerekenler sıralanmıştır.

Bu kapsamda 2005-2010 yılları arasındaki on öncelik şu maddeler altında belirlenmiştir (EU Council, 2004a);

- Temel haklar ve vatandaşlık, - Terörizmle mücadele, - Göç yönetimi,

- İç ve dış sınırlar ve vize, - Ortak bir iltica alanı,

- Entegrasyon: Göçün toplum ve ekonomiye olumlu etkileri, - Bilgi paylaşımında gizlilik ve güvenlik,

- Organize suçlarla mücadele, - Medeni hukuk ve ceza hukuku,

- Sorumluluğun paylaşılması ve dayanışma

Tüm bunların sınırlarda profesyonel bir anlayışla çalışacak sivil bir otoriteyle yapılmasının benimsenmesinin üzerine Avrupa Sınır Örgütü (Frontex), 26 Ekim 2004 tarihinde kabul edilen 2007/2004 sayılı Konsey Tüzüğü ile kurulmuş ve 3 Ekim 2005 tarihinde Varşova’da faaliyetlerine başlamıştır (EU Council, 2004b). Frontex’in amaçlarını ise (Frontex, Mission and Task, http://frontex.europa.eu/about-frontex/mission-and-tasks/);

- Avrupa Birliğinin dış sınırlarında denizde, havada ve karada üye devletlerin personeli ve eçhizelerini kullanarak ortak operasyonlar düzenlemek,

- Personele eğitim vermek, - Risk analizi yapmak,

- Sınır kontrol otoriteleri ihtiyaçları için dünyadaki teknolojik gelişmeler doğrultusunda araştırmalar yapmak,

- Kaynak ve bilgi deposu oluşturmak,

- Ortak geri dönüş operasyonlarında üye devletlere gerekli desteği vermek,

- Hazırladığı risk analizleri ile durumsal farkındalık yaratmak olarak sıralayabiliriz.

Frontex, her biri farklı ülkelerde olmak üzere faaliyetlerini farklı merkezlerden yürütmektedir. Bunlar Almanya’daki kara sınırları, Yunanistan ve İspanya’daki deniz sınırları, İtalya’daki havaalanları, Finlandiya’daki risk analizi, Avusturya’daki eğitim ve İngiltere’deki kontrol ve gözleme teknolojileri merkezleridir.

Avrupa Birliği ESY modeli kapsamında gelinen son aşamada 2 Aralık 2009 tarihinde Konsey tarafından kabul edilen ve “özgürlük, güvenlik ve adalet alanı”na ilişkin AB’nin 2010-2014 yılları arasındaki hedeflerini gösteren Stockholm Programıdır (EU Council, 2009).

İKİNCİ BÖLÜM

2. ULUSLARARASI İLİŞKİLER TEORİLERİ VE SINIR GÜVENLİĞİNE