Finansal düzenlemelerin temelinde piyasa başarısızlıklarının engellenmesi ve kaynakların etkin dağılımının sağlanması amaçları yer almaktadır. Ayrıca, düzenlemenin gerekli olduğuna karar vermek için müdahalenin oluşturacağı toplam faydanın katlanılması gereken toplumsal maliyetten daha fazla olması gereklidir. Bazı durumlarda finans piyasalarında yapılan bir düzenlemenin banka bilançolarında oluşturacağı ekonomik yük, sağlanması beklenen sosyal faydadan daha fazla olabilir. Bu durumda, tercih yapılması gerektiğinde yukarıda bahsedilen teoriler çerçevesinde kanun koyucu tarafından çıkar
önceliğinin belirlenmesi gerekir. Düzenlemelerde devlete ve çıkar gruplarına aşırı düzenlemeden dolayı ilave yük getirilme olasılığının yanı sıra eksik düzenlemeler sonunca kamunun katlanması gereken maliyetler ortaya çıkabilmektedir. Bahsedilen bu tür düzenleme hatalarının maliyetlerinin yanı sıra düzenlemelerin sebep olacağı eksik rekabet ortamı, yabancı sermayenin başka ülkelere kayması gibi sorunlar ortaya çıkabilmektedir.
1.5.1 Düzenleme Maliyeti
Düzenleme maliyetleri genel olarak iki grupta incelenmektedir. Bunlardan biri düzenlemenin yani politikanın oluşturulması sırasında oluşan maliyet, diğeri ise düzenleme sonrası ortaya çıkan maliyettir.
Düzenlemeler hazırlanmadan önce oluşacak ekonomik ve sosyal maliyetinin uygulamaya geçilmeden önce iyi öngörülmüş olması maliyetlerin azaltılabilmesi için önemlidir. Düzenlemelerin gerekliliğinin kararında en önemli kriterlerden biri maliyet unsurları olup bu nedenle gerçeğe yakın öngörülmüş olması gerekmektedir. Düzenlemenin oluşturulması sürecinde oluşan kamu maliyetleri bu kapsamda değerlendirilmektedir.
Düzenlemeler oluşturulduktan sonra ise bu politikaların neden olduğu üç grup maliyet bulunmaktadır. Bunlar; düzenlemenin neden olduğu direkt maliyet, düzenlemeye uyum maliyeti ve idari maliyet olarak sınıflandırılmaktadır (Canpolat, 2010: 54-55). Direkt maliyet bir düzenlemenin doğrudan devlete oluşturduğu maliyettir. Nitekim, devlet teşvik primleri kapsamında hibe arazilerinin verilmesi, vergi oranlarında indirim yapılması doğrudan devlete maliyet olarak yansıyan düzenlemeler kapsamındadır. İkinci grup, düzenlemenin kapsamında yer alan kişi ve kuruluşların katlanması gereken uyum maliyetleridir. Basel II standartları gereğince sermaye yeterliliği ve likidite yeterliliğine ilişkin bankaların uyum sürecinde oluşan maliyetler bu kapsamda değerlendirilmektedir. Zorunlu karşılık, toplam karşılık oranlarında hakkında düzenlemelerde yapılan değişikliklere uyum sağlanması ve bilançoların düzenlenmesi bankalar için bir maliyet unsurudur. Üçüncü grup maliyetler ise, düzenleme değişikliğine uyum sağlamak için katlanılan idari maliyetlerdir. Düzenlemeye uyum sürecinde gerekli olan yönetim yapısı, raporlama, iş akışı değişikliği, denetim gibi maliyet unsurlarını kapsamaktadır. Uluslararası Muhasebe Standartlarına uygun bilanço hazırlanması, iç denetim ekiplerinin kurulması, asgari yeterlilik rasyoları için raporlama bölümlerinin kurulması idari nitelikteki maliyetler kapsamındadır. Ayrıca, uyum maliyetlerinin artış göstermesi, bankaların teknolojik alt yapı ve yeni ürün çeşidi geliştirmekte olduğu kaynaklara ayrılacak fonların azalmasına neden olabilmektedir.
Yukarıda bahsedilen sorunların çözülebilmesi için düzenleme maliyetlerinin azaltılmasına ve düzenlemelerin iyileştirilmesine yönelik analiz yöntemleri geliştirilmektedir. AB gibi komisyon kararları her ne kadar tavsiye niteliği taşıyor olsa da üye ülkelerin uyması beklenmektedir. Bu açıdan büyük bir etki alanına sahip bu kararların oluşturabileceği maliyetlerin yükü oldukça fazladır. Bu nedenlerden dolayı, düzenlemelerin etkilerini ölçebilmek ve düzenleme kararının verilebilmesini kolaylaştırmak için DEA (Düzenleyici Etki Analizi) 2005 yılında Avrupa Birliği Komisyonu tarafından tebliğ şeklinde yenilenerek yayınlanmıştır. OECD tarafından da düzenleyici etki analizi el kitabı bulunmakta olup üye ülkelere düzenlemelerin oluşturacağı sorunların çözümü için yol gösterici olmaktadır4.
1.5.2 Eksik Rekabet Ortamının Oluşması
Piyasa başarısızlıklarını engellemek amaçlı yapılan düzenlemelerin, serbest piyasa işleyişine olumlu etkilerinin yanında rekabet ortamının sağlanmasında bir takım sorunlara neden olabilmektedir. Serbest piyasa koşullarının en önemli unsurlarından olan etkin rekabet ortamı ihtiyati tedbir amaçlı rekabetçi piyasaya yapılan müdahalelerden etkilenmektedir. Yapılan düzenlemeler piyasanın rekabet unsurlarından olan firma sayısı, fiyatlama, kaynakların kullanım alanlarını doğrudan etkilemektedir. Piyasalara giriş ve çıkışların izine bağlı olması, sahiplik yapısıyla ilgili düzenlemeler piyasada faaliyet gösteren firmaların sayılarını etkilemektedir (Ahrend vd., 2009: 18). Piyasada faaliyet gösteren firmaların ticari ya da yatırım bankası olarak kurulmasının izin gerektiriyor olması da banka sayısını belirleyen rekabeti kısıtlayan tedbirlerden biridir (Matutes ve Vives, 2000: 2).
Finansal kriz ortamlarında sistematik riskin engellenmesine yönelik mali yapısı bozulmuş bankalara yapılan finansal destekler rekabet ortamını bozucu etkiye neden olmakta ve piyasadan çıkışlarını sınırlandırmaktadır. Piyasada çıkışlarının sınırlandırılmış olması rekabeti piyasada faaliyet gösteren bankaların aleyhine bozmaktadır.
Sigorta mevduatı ile ilgili düzenlemeler, negatif dışsallıktan kaynaklanan piyasa başarısızlığında bankalara hücum edilmesinin engellenmesi amacındadır ve piyasaya duyulan güvenin devamlılığının sağlanmasına yöneliktir (Barth vd., 2009: 38). Bu tür bir piyasa başarısızlığının engellenmesine yönelik bu düzenlenme beraberinde başka sorunlara neden olabilmektedir. Mevduat garantisi tasarruf sahiplerinin bankaların yakından takip edilmesi
4 Düzenleyici Etki Analizi yayınlanan rehber kapsamında uygulamada ülkeler arasında farklılık gösterebilmektedir. Adelle vd. (2015) tarafından yayınlanan anket sonuçlarına göre; Dünya Bankası tarafından sınıflandırılan gelişen ve gelişmekte olan ülkelerin birçoğunda DEA’nın uygulanmadığı, uygulamaya geçilen ülkelerde ise Meksika hariç etkin bir organizasyonel yapılanmanın mevcut olmadığı görülmüştür. Buna karşın OECD ülkelerinin 33 tanesinin ve AB ülkelerinin tamamında DEA uygulamalarının etkin olduğu vurgulanmaktadır (Adelle vd., 2015: 94).
gereksinimini azaltabilmektedir. Bankalar arasında seçim yapılmasında kaliteli hizmet veren ile hizmet kalitesi düşük daha riskli mali yapıya sahip bankalar arasındaki rekabet seviyesini bozucu etkiye neden olabilmektedir. Bu tip problemlerin giderilmesinde mali yapıların güçlenmesine yönelik sermaye yeterliliği gibi düzenlemeler getirilmekte olsa da mevduat sigortası uygulaması ülkeler arasında farklılık göstermektedir5.
1.5.3 Yabancı Yatırımların Başka Ülkelere Kayma Riski
Piyasa başarısızlığının engellenerek kamu menfaatini korumak amacıyla devletin piyasalara müdahale etmesinin neden olacağı diğer bir sorun ise, yabancı sermayenin ülke dışına çıkma ya da ülkeyi yatırım için tercih etmeme riskidir. Bir ülkede, ilgili piyasada aşırı düzenlemeler olması, piyasa girişin zorlaştırılması ve mevcut düzenlemelere uyum sağlamak için katlanılması gereken maliyetler yabancı sermaye için caydırıcı olabilmektedir. Bu durum karşısında düzenleme arbitrajı olarak düzenlemeler bakımından daha esnek bir ülkeyi yatırım için tercih edilebilmekte ve o ülkedeki yerel bankalara göre kârlılığını daha fazla oranda arttırma imkânına sahip olabilmektedir (Claessens ve Horen, 2012: 1285).
Düzenlemelerin ürün ve hizmet çeşitliliği ve miktarı ile ilgili kısıtlamalar ve sınırlamalar getirmesi piyasalardaki kârlılığı etkilemektedir (Demirgüç-Kunt, Huizinga, 2000; Goddard vd, 2004). Bankalar sıkı devlet gözetiminin imkân vermediği getirisi yüksek riskli işlemleri, bu alanda esnekliğe sahip ülkelere iştirak, bağlı ortaklık ya da şube açarak taşımakta ve düzenleme arbitrajından fayda sağlayabilmektedir. Diğer taraftan ise uluslararası bankacılık faaliyetlerinin denetimini güçleştiren bu durum bankaların durumun takip edilmesinde sıkıntılar yaşanmasına neden olabilmektedir.
Yabancı sermaye sahipleri için yatırım yapılacak ülkedeki dikkat edilen hususlar; ülkede faaliyet gösteren yabancı firmaların yoğunluğu, piyasaya dâhil olacak yeni bankaları taşıyabilecek ölçekte ekonomiye sahip olması, bankacılık piyasasında finansal olmayan kurumların varlığı, piyasaya giriş çıkış izinleri, rekabet ve sahiplik yapısına ilişkin düzenlemelerdir (Buch, 2000: 3). Bankaların faaliyet gösterdiği piyasalara ilişkin rekabet kurallarının olması ve bu kuralların uygulanmasında denetim sistemlerindeki farklılıklar yabancı sermayenin ülke tercihinde belirleyici olabilmektedir. Piyasalarını daha az düzenleyen, piyasaya giriş-çıkış engellerini kaldıran, bürokratik süreçleri kolaylaştıran, vergi politikalarında avantajlar sağlayabilen ülkeler daha cazip hale gelebilmektedir.
5 Yüksek gelirli ve üst orta gelirli ülkelerin birçoğunda 1990’lı yılların sonunda kısmi mevduat sigortası sistemi uygulanırken Japonya’da mevduatın tümü sigorta kapsamında iken Çin, Rusya, G. Afrika gibi ülkelerde mevduat sigortası bulunmamaktadır (Barth vd., 2009: 83-84).
Dünya Bankasının 1996-2004 yıllarını kapsayan çalışmasında (2008); ülkelerin bankacılık piyasasına yabancı sermaye girişlerinin, yeni bir banka kurmaktan ziyade yerli bankayı satın alma ya da birleşme yoluyla piyasaya girdikleri sonucuna ulaşılmıştır. Bu konuda birleşme, devir alma ve satın alma hususlarında ülkelerin uyguladıkları düzenlemeler ve bürokratik süreçler ön plana çıkmaktadır. Ayrıca, özellikle finansal krizler sırasında piyasa değerini kaybeden, likidite sıkıntısı yaşayan, sermaye yetersizliği nedeniyle sorun yaşayan bankalar yabancı sermayenin piyasa girişini cazip hale getirmektedir. Ülkelerin bu konuda yabancı sermayeye yönelik özel teşvikler sağlayarak ekonomiyi canlandırmak ve yabancı sermaye için tercih sebebi olmaya yönelik düzenlemeler yapabilmektedir.
Finansal düzenlemeler, ülke kaynaklarının etkin dağılımının sağlanarak piyasa başarısızlıklarının azaltılması ve finansal sistemin istikrarını sağlayarak mevduat sahiplerinin haklarının korunması ve toplumun refah düzeyinin arttırılması amacındadır. Optimal yapıya yakın bir düzenleme yapılarak finansal sistemdeki tüm tarafların menfaatlerinin dengelenebiliyor olması istenen bir durumdur. Buna karşın, düzenlemelerin beraberinde getirdiği bazı sorun ve maliyetler ortaya çıkabilmektedir. Bu sorunların çözülmesinde devletin politika anlayışı ve benimsediği yaklaşım önemlidir.