Esta seção apresenta as definições técnicas e conceituais de custos utilizadas pelo modelo. O modelo contempla a análise dos custos de uma rede de ensino que podem ser definidos como (a) explícitos; (b) fixos, variáveis e semi-variáveis; (c) padrões; (d) diretos; (e) sociais; e (f) correntes. Outrossim, adota a noção de custo-aluno-qualidade.
A noção de custos explícitos ou monetários é o conceito utilizado pela contabilidade e evita as subjetividades que as estimativas que os custos de oportunidade incorrem. Apesar de
ser uma noção econômica implícita à alocação de fatores de produção por entes privados ou públicos, acredita-se que a referência do “melhor uso alternativo” dos recursos da educação não é pertinente num modelo que visa estimar o montante de recursos necessários à garantia do cumprimento de um direito que não tem sido assegurado devido, entre outros fatores, ao sub-investimento no setor (DOURADO, 2010; BRASIL, 2009b; 2009c).
As noções de custos fixos, variáveis e semi-variáveis são contempladas pelo modelo, apesar de a maioria dos custos em educação serem considerados fixos. As noções de variáveis e semi-variáveis serão úteis, especialmente, na definição de critérios de parâmetros de qualidade, no que se refere à compreensão da relação entre quantidade e qualidade de cada insumo educacional, como, por exemplo, na proporção de aluno por turma. Neste aspecto, em se tratando de condições de qualidade, o salário do professor não é sempre um custo fixo, mas um custo semi-variável, pois, sabe-se que, a partir de certo número de alunos por turma, é necessário abrir mais uma turma (e alocar mais professores), a fim de não comprometer a qualidade do ensino.
O modelo também adota a noção de custos padrões. Esta é uma importante característica, pois os valores padrões, de acordo com Silva et al. (2007), Bacic e Carpintéro em INEP (2002) e Brooke e Afonseca (1991), são valores estabelecidos a priori baseados em critérios técnicos ou evidencias e representam parâmetros de alocação de recursos para o gestor atingir objetivos planejados em consonância com os custos previstos. Neste ponto, verifica-se a importância dos valores e da noção de responsabilidade social que norteia as decisões dos gestores e policymakers na definição dos objetivos e metas da educação para o povo durante o processo de planejamento educacional (veja na figura 2.1, de acordo com Hofer e Schendel (1986), as etapas do planejamento em que a noção de responsabilidade social e valores são mais determinantes). Assim, a aplicação do SIMCAQ a casos reais neste trabalho (capítulo 5), diferente dos estudos citados no capítulo anterior, não vai a campo
levantar os “custos praticados” pelas escolas, uma vez que os insumos alocados por grande parte das escolas públicas brasileiras atualmente, muitas vezes, não são referências para metas de qualidade propostas nos planos (dados da tabela 1.1 evidenciam isso). Por isso, o modelo procura estimar os custos e investimentos que “deveriam” ser realizados pelas redes de ensino a partir de parâmetros de qualidade pré-estabelecidos.
Com relação à noção de custos diretos e indiretos, o modelo foi delineado para estimar e detalhar apenas os primeiros, ou seja, os custos das unidades escolares. Apesar de constituir uma limitação, tal escolha deve-se ao pressuposto de que os custos para instalação e manutenção das escolas são os custos essenciais para a realização da atividade-fim de uma rede de ensino. Os custos indiretos alocados aos órgãos e departamentos das secretarias da educação para a realização das atividades políticas e administrativas (atividades-meio) são estimados apenas de forma agregada (não detalhada) como uma proporção dos custos diretos.
A noção de custos sociais adotada no modelo define que serão considerados apenas os custos dos sistemas públicos de ensino financiados com recursos da sociedade por meio dos tributos arrecadados pelo Estado.
O modelo contempla os custos correntes ou, na definição de Xavier (1987; 1988), aqueles que envolvem os custos de funcionamento das escolas (salários, materiais de consumo, tarifas de serviços públicos etc.) e as despesas de capital da rede. Esta escolha deve- se ao objetivo de analisar o impacto financeiro de um plano.
O quadro 4.1 apresenta um plano de contas que resume a estrutura básica de custos e despesas. No que se refere às despesas de capital, ao invés de utilizar a noção de custo de capital, que não é útil para informar quanto o Estado deve alocar do orçamento anual para a aquisição de bens de capital, o modelo propõe a estimação das despesas de capitais anuais a serem realizadas durante a vigência de um plano educacional com vistas à adequação da infraestrutura da rede de ensino conforme as metas estabelecidas, mesmo considerando que as
despesas de capital gerarão benefícios para períodos futuros, além do período do plano, dependendo do tipo de insumo e seu tempo de depreciação e obsolescência. Assim, com vistas à estimativa do desembolso que efetivamente deve haver durante um período específico, o modelo prevê o cálculo dos custos correntes e as despesas de capital a cada ano do plano educacional agregado nas categorias do plano de contas.
Por fim, o modelo toma o aluno matriculado como objeto de custo ou unidade de medida da “produção” do sistema de ensino. Dessa forma, estima o custo médio por aluno, ou seja, o custo-aluno. Mas vai além ao adotar a noção de custo-aluno-qualidade, conforme apresentada em Carreira e Pinto (2007). Este conceito é adotado no modelo para contextualizá-lo na discussão sobre a política do financiamento da educação sob a perspectiva da garantia da oferta de ensino em condições de qualidade em todas as escolas. Além disso, esta noção traz em seu bojo os conceitos de qualidade, igualdade e equidade imprescindíveis ao enfrentamento dos desafios atuais da educação brasileira, conforme discutido nas subseções 2.4.1 e 2.4.2.
Quadro 4.1 – Plano de contas do modelo conceitual (continua)
I. CUSTOS CORRENTES
Contas Descrição
1 Salário Salários e benefícios dos trabalhadores
1.1 Docentes Professores em exercício em sala de aula (inclusive auxiliares da educação infantil) 1.2 Profissionais de direção, coordenação e apoio ao ensino Diretor da escola, coordenadores pedagógicos, bibliotecários, psicólogos, assistentes sociais, etc. 1.3 Profissionais administrativos Funcionários da secretaria
1.4 Profissionais de atividades operacionais e de manutenção Funcionários da manutenção, limpeza e segurança da escola
1.5 Profissionais da merenda Funcionários exclusivos da alimentação escolar
2 Serviços Serviços para funcionamento das escolas
2.1 Aluguel do prédio Despesas com locação de prédios locados
2.2 Energia elétrica Tarifa de consumo de energia elétrica
2.3 Água e esgoto Tarifa de fornecimento de água e coleta de esgoto
2.4 Telefone Tarifa dos serviços de telefonia
2.5 Acesso à internet Tarifa do serviços de acesso à internet
2.6 Outros serviços Despesas com contratação de serviços diversos, esporádicos ou permanentes, tais como correios,transporte para atividade externa, segurança patrimonial, etc.
3 Material de consumo Materiais consumidos pelas atividades da unidade escolar
3.1 Material didático Material de uso em atividades de ensino tais como giz, papel, tinta, cola, tinta de para copiadoras, inclusive distribuídos aos alunos como lápis, cadernos e outros.
3.2 Material de secretaria Materiais de escritório para consumo exclusivo nas atividades administrativas 3.3 Material de operação e manutenção Material de limpeza, higiene e similares
4 Manutenção Custos com manutenção de prédios, equipamentos e materiais permanentes
4.1 Manutenção geral do prédio escolar
Gastos para manter as instalações em funcionamento; Pequenas reposições no prédio tais como troca de lâmpadas, reposição de vidros; Reparação de pequena monta na infraestrutura da escola tais como manutenção elétrica, hidráulica, etc.
4.2 Reformas do prédio escolar Obras de restauração e reposição em decorrência do tempo de uso da infraestrutura tais como troca de telhados; troca de pisos; reforma nas instalações e dependências
4.3 Manutenção de bens duráveis
Conservação de móveis, equipamentos, etc. em bom estado e em condições de uso durante a vida útil estimada, tais como conserto de computadores, copiadores, projetores, restauração de livros do acervo da biblioteca, etc.
5 Alimentação escolar Custos correntes com fornecimento de merenda escolar
5.1 Alimentos Gêneros alimentícios e despesas para manutenção de horta escolar
Quadro 4.1 – Plano de contas do modelo conceitual
Contas Descrição
6 Outras despesas Custos correntes com fornecimento de merenda escolar
6.1 Encargos sociais Despesas com impostos e contribuições incidentes sobre a folha de pagamento 6.2 Administração central da rede Despesas com a manutenção dos órgãos administrativos da rede tais como a sede da secretaria, superintendências, conselhos,
subsecretarias, etc.
6.3 Formação e treinamento de pessoal Despesas com a formação continuada / treinamento dos profissionais (docentes e não docentes) da rede
6.4 Projetos pedagógicos Despesas com a realização de projetos pedagógicos nas escolas
II. DESPESAS DE CAPITAL
7 Construções Construções de unidades ou dependências específicas
7.1 Prédio escolar Construção de unidades escolares completas
7.2 Salas de aula Ampliação do número de salas de aula
7.3 Biblioteca / sala de leitura Construção de biblioteca e salas de leituras
7.4 Laboratório de informática Construção de laboratório de informática
7.5 Laboratório de ciências Construção de laboratório de ciências
7.6 Quadra de esporte Construção de quadra coberta
7.7 Construção e adequação de outras dependências Construção de sala dos professores, sala da direção, cozinha, parque infantil, berçário, banheiros, adequação de dependências para o uso de portadores de necessidades especiais, etc.
7.8 Adequação do prédio escolar para fornecimento de serviços básicos Adequação do prédio escolar para fornecimento de energia elétrica, abastecimento de água, coleta de esgoto e instalação dos serviços de internet.
8 Equipamentos / material permanente Aquisição de bens duráveis
8.1 Biblioteca Móveis, acervo de obras, equipamentos, etc.
8.2 Laboratório de ciências Móveis e equipamentos didáticos, etc.
8.3 Laboratório de informática Móveis, computadores, periféricos de informática em geral, etc.
8.4 Educação Física Bolas, redes, materiais esportivos duráveis, etc.
8.5 Sala de aula Móveis para alunos e professores, ventiladores, etc.
8.6 Equipamentos para áudio, vídeo e foto Retroprojetor, projetores, TV, DVD, Vídeos cassetes, filmes, equipamento de som, etc.
8.7 Secretaria Móveis, computadores, impressora, equipamentos de escritório, etc.
8.8 Cozinha Móveis, fogão, refrigeradores, botijão de gás, utensílios, etc.
8.9 Atividades da educação infantil Brinquedos, triciclos, colchonetes, cadeiras de alimentação, etc. 8.10 Berçário Berços, colchões, poltrona para amamentar, lixeiras, colchonetes, etc.
8.11 Sala dos professores Mesas, cadeiras, computador, etc.