Düzenleyici ve Denetleyici Kamu Kurumları Tarafından Uyuşmazlıkların

a. Düzenleyici ve Denetleyici Kamu Kurumları ve Bu Kurumların İşlevleri

Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumları sermaye piyasası, radyo ve televizyon yayıncılığı gibi kamusal yaşamın hassas alanlarında düzenleme ve denetleme görevini yerine getiren, devlet adına icrai karar alma yetkisine sahip ve geniş ölçüde özerkliğe sahip olan kamu tüzel kişilerini ifade etmektedir275

.

İdare organı içinde özerk bir yapıda yer alan bu kuruluşlar temel hak ve özgürlüklerle ekonomik faaliyetlerin duyarlı olduğu konularda, araştırma, önerme, düzenleme, denetim ve gözetim görevini yerine getirirler276

.

5018 sayılı Kanunun tanımlar başlıklı 3. maddesinin c bendine göre Düzenleyici ve Denetleyici Kamu Kurumları kanuna ekli bulunan 3 sıra numaralı cetvelde bulunan kurumları ifade etmektedir. Bu cetvelde bulunan Düzenleyici ve Denetleyici Kamu Kurumları yani ülkemizde bulunan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise şunlardır: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu.

Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumlarının en temel özellikleri bu kurumların idari açıdan çok geniş özerkliğe sahip kurumlar olup aynı zamanda ilgili bulundukları sektörde regülasyon yani faaliyete ilişkin kuralları belirleme, kurallara riayetin sağlanarak denetiminin yapılması ve sektörde yönlendirme yetkisine sahip olmalarıdır277

.

275 _{YILDIRIM, R. İdare Hukuku Sözlüğü, s. 142 – 143.} 276

GİRİTLİ / BİLGEN / AKGÜNER, a.g.e. s. 466.

Genel olarak düzenleyici ve denetleyici kamu kurumlarının özelliklerinde biri de kanunla öngörülen durumlar itibari ile düzenleme ve denetleme yetkisine sahip oldukları sektörde ortaya çıkan uyuşmazlıkları çözme yetkilerinin bulunmasıdır278

. Düzenleyici ve denetleyici kurumların faaliyette bulundukları alanın teknik ve karmaşık bir yapıya sahip olması özelliği ve yargı yoluna giderek uyuşmazlıkları çözme yolunun uzun zaman alması gibi sebeplerle bu kurullara faaliyet gösterdikleri alanda uyuşmazlıkları çözme işlevi tanınarak uyuşmazlıkların yargısal olmayan biçimde giderilmesine örnek teşkil edecek bir hale büründürülmüşlerdir279

.

Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumları faaliyette bulundukları alanda yargı organlarının çalışma usullerine benzer usullerle görev yapsalar da bu kuruluşlar birer yargı organı değil idari birer organ olup kararları idari karar mahiyetindedir280

. Bu sebeple bu kurumların almış oldukları uyuşmazlık çözme kararları da tıpkı diğer kararlarında olduğu gibi yargı kararı değil idari karar oluşturacaklardır. Bu kurumlar almış oldukları kararlarla kendi alanları itibari ile ortaya çıkan uyuşmazlıkları yargı organları önüne götürülmeksizin yargı dışı bir çözüm yolu ile çözmektedir.

Düzenleyici ve denetleyici kurumların uyuşmazlıkların çözülmesi konusundaki yetkileri kurumun düzenleme ve denetleme yetkisi olduğu alandaki kişiler arasında çıkan uyuşmazlıklar itibari ile söz konusu olmaktadır. Her ne kadar alanları itibari ile çıkan uyuşmazlık idari uyuşmazlık olarak nitelendirilemeyecek mahiyette olsalar da idari açıdan alınan kararların taraflar açısından tatmin edici olması durumunda uyuşmazlığın yargı organları önüne gitmesi önlenmiş, dolayısı ile yargının iş yükünün artmasının önüne geçilmiş olacaktır.

278 _{GÖZÜBÜYÜK / TAN, a.g.e. C. II, s. 11; DÖNMEZ Eftal, “Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler”,}

ABD, Y. 2003, S. 2, 2003, s. 74; SOBACI Zahid, “Türk İdari Teşkilatındaki “Adalar” Bağımsız İdari

Otoriteler”, AÜHFD, C. 55, S. 2, 2006, s. 170; GİRİTLİ / BİLGEN / AKGÜNER, a.g.e. s. 470.

279 _{TAN Turgut, Ekonomik Kamu Hukuku Dersleri, Ankara Turhan Kitabevi, 2010, s. 219; TAN,}

İdare Hukuku, s. 607; TAN Turgut, “Bağımsız İdari Otoriteler veya Düzenleyici Kurullar”, AİD, C.

35, S. 2, Haziran 2002, s. 31.

Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumlarının uyuşmazlık çözme işlevleri pek çoğunun kuruluş kanununda yer aldığı görülmektedir281

. Her ne kadar uyuşmazlığa taraf bulunmasalar da bu kamu kurumlarının faaliyet alanı içerisindeki uyuşmazlıkları çözme yetkisi bulunmaktadır. Bu durumlardan bir kaçı şu şekilde tespit edebilebilir;

 Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun282

5. maddesine göre mevcut sözleşmelere ilişkin olarak, Kanun hükümleri uyarınca rekabetçi piyasaya geçişi kolaylaştıracak hususlarda, taraflarca değerlendirilmek üzere değişiklik önerilerinde bulunmak ve mevcut sözleşmelerin ihtilafların halline ilişkin hükümlerini ihlal etmemek kaydıyla, bu sözleşmelere ilişkin herhangi bir resmi ihtilaf halli sürecinin başlatılmasından önce, ihtilafların halli için arabuluculuk yapmak Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun görevindedir

 Sermaye Piyasası Kanununa göre kurulun üçüncü kişilerle olan alacak, hak ve borçları hakkında her türlü işleme, gerektiğinde sulhe, ibraya ve tahkime karar vermek Sermaye Piyasası Kurulu karar organına aittir (Sermaye Piyasası Kanununun 122/1-d maddesi).

 Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu uyuşmazlık hali söz konusu olduğunda işletmeciler arasında uzlaştırma görevine sahiptir. Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumlarının uyuşmazlık çözme işlevleri esasen idarenin taraf olduğu ve idari bir uyuşmazlık olarak nitelendirilebilecek bir çözüm yolu değildir. Ancak idari bir kuruluşun, bir düzenleyici ve denetleyici kamu kurumunun faaliyet gösterdiği alan itibari ile ortaya çıkan uyuşmazlıklarda yargı yoluna başvurmadan evvel uyuşmazlıkların birimin kendi bünyesi içerisinde idari yoldan giderilmesinin sağlanması dolayısı ile yargının iş yükünün azaltılmasına ya da en

281

TAN, İdare Hukuku, s. 607.

282 _{4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunu (2001),}

RGT 3.3.2001, RGS 24335 M. (Kanunun adı Enerji Piyasası Kanunu iken 2013 tarihli 6446 sayılı kanunun 30. maddesi ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun olarak değiştirilmiştir.)

azından yeni uyuşmazlıkların yargı organlarının önüne getirilmemesi açısından önemli düzenlemelerdir.

Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumlarının uyuşmazlık çözme faaliyetlerinden önemine binaen ve doğrudan idarenin taraf olduğu bir uyuşmazlığın düzeneleyici ve denetleyici kamu kurumunca giderilmesi söz konusu olduğundan Kamu İhale Kurumunun uyuşmazlık çözme sistemi örnek olarak gösterilecektir.

b. Kamu İhale Kurumunun Uyuşmazlık Çözme İşlevi

İdarenin taraf olduğu uyuşmazlıkların yargı yoluna başvurulmaksızın çözülmesine olanak tanıyan düzenlemelerden biri kamu ihalelerinin yapılmalarından önceki süreçte ihale aşamasında meydana gelen ya da geldiği iddia edilen uyuşmazlıkların ihaleyi düzenleyen idareye ya da Kamu İhale Kurumuna yapılacak başvuru yolu ile giderilmesine imkân tanıyan düzenlemelerdir. Bu düzenlemeler Kamu İhale Kanununun283

54 ve devamı maddelerinde düzenlenmiş bulunan şikâyet ve itirazen şikâyet başvurularıdır.

Kamu İhale Kanununun 54. maddesine göre kamu ihale sözleşmelerinin akdedilmelerinden önce ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler, Kanunda belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilirler. Öngörülen düzenlemeler sebebi ile şikâyet başvurularının ihale sürecini yönlendiren idareye yapılması gerekirken, itirazen şikâyet başvurularının Kamu İhale Kurumuna yapılması gerekmektedir.

Şikâyet ve itirazen şikâyet başvuruları, dava açılmadan önce tüketilmesi zorunlu idari başvuru yollarıdır. Yani idarenin ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler dava açmadan evvel bu başvuru yollarını tüketmek zorundadırlar. Şikâyet başvurusunun

yapılmasından idarenin şikâyet konusu üzerindeki kararından memnun olmayan ilgilinin dava açmadan önce itirazen şikâyet yolunu tüketmesi gerekmektedir.

Dava açmadan önce yapılacak başvuru üzerine ihaleyi yapan idare veya Kurum tarafından ihale süreci bir incelemeye tabi tutulacak ve yapılacak değerlendirme sonucu gerekçeli olarak açıklanacaktır.

Kurum tarafından yapılacak değerlendirme sonunda,

 İhale sürecinin devam etmesine engel oluşturacak ve düzeltici işlemle giderilemeyecek hukuka aykırılığın tespit edilmesi halinde ihalenin iptaline,

 İdare tarafından düzeltme yapılması yoluyla giderilebilecek ve ihale sürecinin kesintiye uğratılmasına gerek bulunmayan durumlarda, düzeltici işlem belirlenmesine,

 Başvurunun süre, usul ve şekil kurallarına uygun olmaması, usulüne uygun olarak sözleşme imzalanmış olması veya şikâyete konu işlemlerde hukuka aykırılığın tespit edilememesi veya itirazen şikâyet başvurusuna konu hususun Kurumun görev alanında bulunmaması hallerinde başvurunun reddine, karar verilecektir.

Kamu İhale Kanununda öngörülen düzenlemelerle ihale sürecinde doğan bir hukuka aykırılık sebebi ile uyuşmazlığın bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler tarafından başvuru yapılması yolu ile yargı yoluna başvurulmazdan evvel çözümlenebilmesine imkân tanınabilecektir. Kamu ihalesi sürecindeki bir uyuşmazlığın bu şekilde giderilmesi ile uyuşmazlık yargı yoluna başvurulmadan evvel giderilebilecektir.

659 sayılı KHK kapsamında yapılabilecek sulh başvuruları idarenin bir faaliyeti sebebi ile hak ihlaline uğranması durumunda somut bir zarara uğradığını iddia edenler tarafından, söz konusu zararın giderilmesi için yapılacak başvuruları ifade etmektedir. Kamu İhale Kurumuna yapılacak başvurular ise ihale işleminin iptalinin, işlemdeki

hukuka aykırılığı giderilmesinin sağlanması amacıyla yapılacak başvurulardır. Bu açıdan Kuruma yapılacak başvurular sulh başvurusundan ziyade vesayet makamlarına yapılan başvurularla benzerlik taşımaktadır.

“İdari vesayet makamlarına yapılan başvurular; yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen kamu tüzel kişilerinin kararları aleyhine, yasaların öngörmesi koşuluyla, yine yasaların öngördüğü makamlar ya da kişilere yapılan başvurulardır.”284

Doğurduğu sonuçlar itibari ile hiyerarşik başvuru yoluna kıyasla daha sınırlı olan ve daha sınırlı olarak uygulanan idari vesayet makamlarına yapılan başvurular ancak kanunlarla açık bir şekilde öngörülmeleri durumunda hukuki sonuç doğururlar285

. Kamu İhale Kurumuna, kamu ihale sözleşmelerinin aktedilmesinden önceki aşama olan ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler tarafından başvuru yapılabilecektir. Bu başvuru açık bir şekilde kanunda öngörülen bir başvurudur ve açık bir şekilde nasıl sonuç doğuracağı kanun tarafından öngörülmüştür. Yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen bir idari birimin üstlendiği ihale süreci hakkında bir hukuka aykırılık iddiası sebebi ile Kuruma yapılan başvurular açık bir şekilde kanunda yer alan ve yine açık bir şekilde nasıl sonuç doğuracağı kanun tarafından öngörülen bir başvuru türüdür. Bu sebeple 659 Sayılı Kararnamede yer alan sulh başvurusundan ziyade idari vesayet makamlarına yapılan başvurularla benzerdir.