2.4. YÜRÜTME, CUMHURBAŞKANI VE CUMHURBAŞKANLIĞ
2.4.5. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Yürütmenin Yasama ve Yargı İlişkiler
Bu çalışmanın konusu olan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, 6771 sayılı Kanun ile Anayasada yapılan değişiklikler sonucu düzenlenen Cumhurbaşkanlığı
164 BBC News, “Donald Trump's Life Story: From Hotel Developer to President”, 20.01.2017,
http://www.bbc.com/news/world-us-canada-35318432, Erişim: 14.03.2018
165 15 Numaralı Kararname metni için:
http://www.resmigazete.gov.tr/main.aspx?home=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2018/08/201 80804.htm&main=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2018/08/20180804.htm, Erişim:
06.09.2018
166 16 Numaralı Kararname metni için:
http://www.resmigazete.gov.tr/main.aspx?home=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2018/09/201 80901.htm&main=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2018/09/20180901.htm, Erişim:
57
kararnamesidir. 6771 sayılı Kanun öncesi Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, çalışmanın ileriki bölümünde görüleceği üzere kapsamı çok dar olan ve üzerinde fazla durulmamış ve tartışılmamış olan167 bir düzenleme idi. Oysa 6771 sayılı Kanun ile
Cumhurbaşkanının yürütmenin başı olarak düzenlendiği ve Cumhurbaşkanı yürütmenin başı sıfatıyla yürütme alanında çok geniş yetkiler tanıyan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarabildiği için TBMM ve AYM ile zaman zaman uyuşmazlık çıkacabileceğini söylemek, muhalif karar ve uygulamaların olabileceğini söylemek, ABD başkanlık sisteminde olduğu gibi, yanlış olmayacaktır. Ancak Cumhurbaşkanlığı kararnamesi uygulaması henüz yeni olduğu için TBMM ve AYM’nin ne tür bir tavır içinde olacağı kesin olarak ifade edilemez.
2.4.5.1. Yürütme-Yargı İlişkisi Üzerine
Yukarıda ifade ettiğimiz üzere Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yürütmeye ilişkin konularda çıkarılabilir. Bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin temel hak ve özgürlüklere etkisi yönünden yürütme yetkisinden ziyade yasama yetkisine girmesi durumunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi Anayasaya aykırı olacaktır.168 Bu
durumda Anayasayı ihlal eden Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin Anayasa Mahkemesinde iptaline karar verilebilecektir.
Anayasada daha önce Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarabilme yetkisi verildiği ve kanun hükmünde kararnamelerin de Anayasa değişikliği ile Anayasadan çıkarılmadan önce Anayasa Mahkemesinde denetimi istenebildiği için buna ilişkin Anayasa Mahkemesinin tutumuna da değinmekte yarar vardır. Anayasa Mahkemesi 16.09.1993 tarihli 1993/26 Esas ve 1993/28 Karar sayılı kararı169 ile Meclis tarafından çıkarılan bir yetki kanununu, Anayasada olmamasına
rağmen “ivedilik ”, “zorunluluk” ve “önemlilik” şartlarını taşımadığı gerekçesiyle 24.6.1993 günlü ve 3911 sayılı "Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri Hakkındaki Bazı Kanunlar ile Teşkilat Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Yetki Kanunu"nun 1. maddesinin, 2. maddesinin, ve 3. maddesinin (a) ve (b) bentlerinin,
167 Salih Taşdöğen, “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, AÜHFD, C: 65, S: 3, s. 938 168 Ardıçoğlu, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”, s. 42
169 AYM, 16.09.1993 tarih, 1993/26 Esas ve 1993/28 Karar sayılı kararı:
http://kararlaryeni.anayasa.gov.tr/Karar/Content/10838053-11ef-4026-84d6- ed3a0f71cdc4?excludeGerekce=False&wordsOnly=False, Erişim: 16.03.2018
58
Anayasa'ya aykırı olduklarına ve iptallerine karar vermiştir. Mahkeme kararında, yürütme organına verilen yetkinin yasama yetkisini sınırsız biçimde kullanma olanağı sağladığı, bunun da yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi gereğince Anayasanın 7. maddesine aykırı olduğunu ifade etmiştir. Ancak AYM, 27.10.2011 tarih, 2011/60 Esas ve 2011/147 Karar sayılı kararında170 daha önce 01.02.1990 tarih, 1988/64 Esas ve 1990/2 Karar sayılı kararı, 23.06.1990 tarih, 1988/62 Esas ve 1990/3 Karar sayılı kararı ve 04.07.1995 tarih, 1995/35 Esas ve 1995/26 Karar sayılı kararlarında belirttiği “önemlilik, ivedilik ve zorunluluk” unsrularının da bulunması gerektiğine yönelik içtihadını, “ olağan kanun hükmünde kararnamelerin çıkarılabilmesi için acil, ivedi, önemli ve zorunlu bir durumun olması gerektiğine dair Anayasa’da herhangi bir düzenleme yer almadığı” diyerek değiştirmiştir. Mahkeme gerekçeli kararında, “yetki kanunlarının ve KHK’lerin anayasaya uygunluğunun incelenmesinde Anayasa’da öngörülmeyen yeni şartlar ihdas edilmesi mümkün olmadığını, neyin “önemli”, “ivedi” ve “zorunlu” olduğuna anayasaya uygunluk denetimi yapan yargı organının karar vermesinin bu organın işlevine uygun olmadığını, bu kavramların sübjektif nitelik taşıdığını ve göreceli olduğunu, yetki yasaları üzerindeki denetimin, Anayasa’da öngörülen çerçevenin sınırları içinde kalması gerektiğini” belirtmiştir. Kanun hükmünde kararnameler hakkında Anayasa Mahkemesi tarafından verilen kararın elbette Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hakkında da geçerli olduğu sonucu çıkarılamaz.171 Çünkü
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hem bir yetki kanununa dayanmaması hem de kaynağını doğrudan Anayasadan alması nedeniyle AYM’nin KHK hakkındaki kararları Cumhurbaşkanlığı kararnamesi için geçerli değildir.
Her ne kadar Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılması yetkisi kaynağını doğrudan Anayasadan almaktaysa da, Anayasa ile Cumhurbaşkanına tanınan kararname çıkarma yetkisi sınırısız değildir. 1982 Anayasasının 7. maddesi uyarınca yasama yetkisi TBMM’dedir ve bu yetki devredilemez. Devredilmezlik yasağına giren yetki, yasamanın düzenleme alanına giren, yasama fonksiyonu niteliğinde olan ve yasama organınca kullanılması öngörülen yasama yetkisidir. Bunun sonucu da,
170 AYM, 27.10.2011 tarih, 2011/60 Esas ve 2011/147 Karar sayılı kararı,
http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2011/12/20111215-29.htm, Erişim: 09/09/2018
59
anayasada kanunla düzenlenmesi gereken öngörülen konuların yasama organı haricinde organlar tarafından yapılamayacağıdır. AYM, 1961 Anayasası ve 1982 Anayasası döneminde verdiği kararlarda temel esaslar ve hükümlerin kanunda yer alması, uzmanlık ya da yönetim tekniği ilişkin konularında da düzenlenmesinin yürütmeye bırakılabileceğini söylemiştir.172 Çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı olursa, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin iptal edilecektir.
6771 sayılı Kanun ile Anayasa Mahkemesi’nin 17 olan üye sayısı 15 üyeye düşürülmüştür. Ayrıca değişiklik öncesi Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesine 14 üye seçebilmekteyken değişiklik sonrası Cumhurbaşkanı tarafından seçilebilecek üye sayısı 12’dir. Kanun hükmünde kararnamelerden farklı olarak Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kanunlarla eş bir hukuk kaynağı olarak düzenlenmemekle beraber Meclisin yetki kanununa ihtiyaç duymamakta ve Meclisin onayına da tabi değildir. Kanunla eşdeğer olmamasına rağmen uygulamada ne şekilde bir durum ortaya çıkacağı, özellikle bu konuda belirleyici olan Anayasa Mahkemesi üyelerinin çoğunluğunun Cumhurbaşkanınca seçilmesi nedeniyle, şüphelidir.173
2.4.5.2. Yürütme-Yasama İlişkileri Üzerine Etkisi
1982 Anayasasında yasama yetkisi Meclise verilmiştir. Yasama yetkisi de bünyesinde genellik, aslilik ve devredilmezlik olmak üzere üç özellik barındırmaktadır. Yasama yetkisinin genelliği, yasa ile düzenleme alanının sınırlandırılmamış olması, yasama organının dilediği konuyu dilediği ölçüde ayrıntılı düzenleyebilmesini ve yürütme organına mahfuz alan tanınmamasıdır. Yasama yetkisinin asliliği, bir konuyu doğrudan doğruya düzenleyebilmesini ifade etmektedir. Yasama yetkisinin devredilmezliği de anayasa ve kanunlardan alınan bir yetkinin bu metinlerde izin verilmediği sürece bir başka devlet organına devredilememesidir.174
172 Tanör, Yüzbaşıoğlu, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, s. 289-290 173 Ardıçoğlu, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”, s. 48
60
6771 sayılı Kanun ile Anayasada değişiklik yapılmadan evvel yürütme organının asli olarak, ilk elden düzenleme yapabileceği çok sınırlı bir alan bulunmaktaydı ve yürütme yetkisi türevsel bir niteliğe sahipti. Değişiklik öncesinde yürütme organının bir konuda düzenleme yapılabilmesi için o konunun önceden yasa ile düzenlenmesi ve yürütmenin yapacağı işleminin de yasa ile belirlenmiş çerçeveye uygun olması gerekirdi.175 Oysa Cumhurbaşkanlığı kararnamesi bakımından, bir
yetki kanununa dayanmaması, kaynağını doğrudan anayasadan alması nedeniyle yürütmeye de asli nitelikte düzenleme yapabilme yetkisi tanınmıştır.
Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin çıkarılamayacağı belirtilmişse de münhasıran Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenebilecek bir alan olup olmadığı, bu konuda Meclisin kanun çıkarıp çıkaramayacağı belirtilmemiştir. Daha önce de ifade ettiğimiz üzere bundan anlaşılması gereken, Anayasada açıkça kanun ile düzenleme yapılabileceği belirtilen alanları anlamak gerekir. Anayasanın 7. ve 87. maddelerinde yasama organına asli ve genel kanun koyma yetkisi verildiği ve Anayasa 104/17. maddesinde de Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale geleceği belirtildiği için Meclisin Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenen bir konuda kanun çıkarması anayasal organlararası gerilime sebebiyet verecektir. Cumhurbaşkanı tarafından Anayasada belirtilen ususl ve esaslara uyulmayıp kararname çıkarılması ise, çıkarılan kararname kanun ile düzenlenmesi gereken bir alanda olduğu takdirde, yasama yetkisinin gasbı olacaktır. Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan kararnameler, genel siyasetin yürütülmesi için çıkarılacağı, politik hedeflerin gerçekleştirilmesi amacıyla çıkarılacağı için Meclisin aynı konuda, farklı hükümler öngörülen kanunlar çıkarması Cumhurbaşkanının politik hedeflerinin benimsenmediği anlamına gelecektir. Bu durumda Cumhurbaşkanı, çıkarılan kanunun Anayasada kendisine verilen yetkilerin Meclis tarafından kullanıldığı, yetki tecavüzü olduğunu düşünüyorsa, kendisine rağmen kanunun kabul edilmesi durumunda kanunun iptali için Anayasa Mahkemesine gidecektir. Meclisin de Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenen bir alanda kanun yapması, veto ile karşılaştığı durumda zorlaştırıcı
61
vetoyu aşacak bir çoğunlukla yasa çıkarması gerekecektir.176 Görüleceği üzere
münhasır alan konusunda Anayasada açık bir ibare olmaması, Cumhurbaşkanı ile TBMM arasında münhasır alan konusunda tartışmaya sebebiyet vermesi ihtimali yüksektir. Ancak teoride bu ihtimalin olmasına karşın her iki organın da seçimlerinin aynı günde yapılması ve hükümet sistemi değişikliği ile Cumhurbaşkanının sistemin merkezine oturtulması, Cumhurbaşkanını daha avantajlı konuma koymaktadır.
6771 sayılı Kanun ile amaçlanan, yasama ve yürütme organının seçimlerinin aynı gün yapılarak aynı partiden olması hedeflendiği ve sonuç olarak yasama ve yürütme aynı siyasi görüşte olma ihtimali de yüksek olduğu177 için bu şekilde bir
anlaşmazlık çıkması, Meclisin Cumhurbaşkanına rağmen Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin geçersizliğine sebebiyet verecek bir kanun çıkarması güç olacaktır. Kemal Gözler, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanına birbirlerinin seçimlerinin yenileme yetkisinin verilmesinin amacı, yasama ve yürütmenin aynı siyasi partiden olması olduğunu ifade etmektedir. Bu durumda, Cumhurbaşkanı ile Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin çoğunluğunun aynı siyasi partiden olması durumunda yasama organı Cumhurbaşkanının yetkilerini denetleyen bir organ olmaktan uzak olacaktır.178 Meclisin buna rağmen Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile
çelişen bir kanun çıkarması halinde de Cumhurbaşkanının kanunun iptali için dava açma hakkı bulunmaktadır. Anayasanın iptal davasını düzenleyen 150. maddesinde göre Cumhurbaşkanı bir kanunun iptali için Anayasa Mahkemesinde dava açabilir.
2.4.6. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Normlar Hiyerarşisindeki