Borçlanma Gelirleri

Yeterli gelir kaynağına ve uzmanlaşmış iş gücü istihdamına sahip olamayan belediyeler, çeşitlenen hizmet talepleri bir yana klasik hizmet taleplerini dahi sahip oldukları gelir kaynaklarıyla yerine getirmede sorunlar yaşamaktadırlar. Kentlerin büyümesiyle beraber içme suyu, yağmur suyu, kanalizasyon, arıtma tesisi, ulaşım, trafik, kentsel dönüşüm gibi birçok alanda sorunlar artmaktadır. Artan hizmet talebinin yerine getirilmesinde normal gelirler yetersiz kalmaktadır. Özellikle büyük yatırımlar gerektiren bu projelerin finansmanında öz kaynakları yeterli olmayan belediyeler borçlanma yoluna gitmektedirler.

Borçlanma gelirleri normal gelirlerden farklı olarak geri ödenmesi zorunlu bir gelir kaynağıdır. Bu nedenle bu yola başvurulurken dikkat edilmesi gereken nokta gelecek nesillerin de etkilediği için faydası gelecek yılları kapsayacak büyük yatırımların finansmanı için kullanılmasının daha uygun olacağı yönündedir.

Belediyeler cari harcamalarını daha çok özkaynaklarından karşılarken doğal afetlerde ve ekonomik krizlerde yaşanılan sorunların giderilmesinde ise daha çok borçlanma yoluna gitmektedirler¹⁶¹.

160 Mutluer, Öner, 2009, a.g.e., s. 52-53.

161 Ülkü Arıkboğa, Yönetimler Arası Mali İlişkiler, İstanbul: Yaylacık Matbaası, 2004, s. 19.

Mahalli idarelerin borçlanma nedenlerini şu şekilde sıralamak mümkündür¹⁶²; (1) Yerel yönetimlerin sayısının fazla olması ve optimal nüfus büyüklüğünün sağlanamaması nedeniyle genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları payda azalmaya neden olmuştur. Bu sorunun giderilmesine yönelik 2012 yılında 6360 sayılı Kanun çıkarılmış ve nüfus ölçeğine göre belediye sayısı düşürülmüştür (Bkz. Tablo 2). (2) Kent hizmetlerinin artmasıyla belediye giderlerinin de artması öz gelirleri ve merkezi idareden aktarılan payları bu giderleri karşılamada yetersiz bırakmıştır. (3) Altyapı yatırımları niteliği itibari ile uzun vadeli ve büyük finansman gerektiren yatırımlar olduğu için bu projelerin finansmanında borçlanma yoluna gidilmektedir. Büyük yatırımların gerçekleştirilmesinde seçilecek olan projenin fizibilitesinin çok iyi yapılması mevcut durumda bu projelerden yaralanacak kimseleri etkilediği gibi gelecek nesilleri de etkilemektedir. Günümüzde getirisi olmayan (nakdi olarak), kentte yaşayan belirli kesimlere hitap eden büyük yatırımlar, özellikle büyükşehir belediye yönetimlerinin önemli ekonomik sorunlar yaşamasına yol açmaktadır. Bu tür yatırımlardan istenilen sonuç alınamadığı durumlarda bu yatırımlar için harcanan gelirler ve yapılan borçlanmalar gelecek nesillere bir yük oluşturmaktadır. (4) Belediyelerin büyüklüğü ne olursa olsun diğer kamu kuruluşlarına (Sosyal Güvenlik Kurumları, Vergi Daireleri vs.) olan gerekli yükümlülüklerini yerine getirmemeleri borçlanmanın bir diğer nedenidir. Bu yükümlülükler daha çok mahalli idare yönetimlerinin siyasi kaygılarından ve seçim vaatleri olarak aşırı personel istihdam etmelerinden ve mal ve hizmet satın almalarından kaynaklanmaktadır.

a. İç Borçlanma Kaynakları

İç borçlanma, yurtiçinde bulunan bankalar ve finans kuruluşlarından yapılan borçlanmalardır. Dış borçlanma sadece yatırım harcamalarının finansmanı için yapılabilirken, iç borçlanmanın cari ve yatırım harcamalarının finansmanı için yapılması mümkündür. 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre belediyelerin iç borçlanmasına

162 Ahmet Kesik vd., “Yerel Yönetimlerde Borçlanma”, Mali Yerinden Yönetim, içinde (Ed.) Mustafa Sakal, Ahmet Kesik ve Tekin Akdemir, Ankara: Nobel Akademik Yayıncılık, 2014, s. 266.

ilişkin temel nokta, borçlanma miktarının bütçe gelirlerinin %10’unu¹⁶³ aşıp aşmadığıdır.

(1) Tahvil Çıkararak Borçlanma

Tahvil; “devletin 1 yıl, anonim ortaklıkların en az 2 yıl ve daha uzun vadeyle, ticaret ya da sermaye piyasası kanunlarına göre ödünç para bulmak amacıyla itibari kıymetleri eşit ve ibareleri aynı olmak üzere çıkardıkları borç senetleri” olarak tanımlanmaktadır¹⁶⁴.4759 sayılı Kamu finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun’un¹⁶⁵ 3. maddesinde ise devlet tahvili; “ihraç edildikleri tarih itibarıyla 1 yıl (364 gün) ve daha uzun vadeli devlet iç borçlanma senetleri” olarak tanımlanmaktadır. Buradan da anlaşılacağı gibi tahviller orta ve uzun vadeli borçlanma senetleridir.

Mahalli idareler tahvil çıkarmak suretiyle borçlanma yoluna giderlerken 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’na uymak zorundadırlar. Ayrıca 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun gereğince Hazine Müsteşarlığı’ndan da izin almaları gerekmektedir. Hazine Müsteşarlığı mahalli idarelere borçlanma konusunda izin verirken bu konuda hazırlanmış olan ilgili yönetmelik hükümleri geçerlidir¹⁶⁶. Bu yönetmelik gereğince mahalli idarelerin tahvil ihraç edebilmeleri için Hazine Müsteşarlığı’na herhangi bir borcunun olmaması gerekmektedir. Bununla beraber mahalli idareler başvuru talep formunda şu hususları belirtmek zorundadır¹⁶⁷: (1) tahvilin ihraç gerekçesi, (2) büyükşehir belediyeleri, belediyeler, bağlı kuruluşları ve bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip

163 %10'u aşan/aşmayan, kıstası 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 68.maddesinin (e ) bendindeki oranları ifade etmektedir.

164 Adem Uygar, M. Naci Bulu, Bankacılık ve Finansal Terimler Sözlüğü, Ankara: İller Bankası A.Ş.

Yayınları, 2013, s. 526.

165 09.04.2002 tarih ve 24721 sayılı Resmi Gazetede Yayınlanan 4759 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, bkz. mevzuat.gov.tr (Erişim Tarihi: 19.10.2017).

166 15.03.2012 tarih ve 28234 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Genel Yönetim Kapsamındaki Mahalli İdareler İle Bunların Bağlı Kuruluşları Ve İktisadi Teşebbüslerinin Yurtiçi Piyasalarda Yapacakları Tahvil İhraçlarının İzin Sürecine İlişkin Usul Ve Esaslara Dair Yönetmelik.

167 Kesik vd., 2014, a.g.m., s. 273.

oldukları şirketler için izin başvurusunda bulunulan tarihte 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belirtilen borç stoku düzeyine ait bilgiler.

Yurtiçinde tahvil çıkartmak suretiyle borçlanma yoluna giden mahalli idareler bu yolla istenilen sonuca ulaşamamışlardır. Yurtdışına yönelik tahvil ihracı ise ilk defa Ankara Büyükşehir Belediyesi tarafından 1990 ve 1991 yıllarında Almanya (150 milyon Alman Markı) ve Tokyo sermaye piyasasına (8,5 milyar Japon Yeni) yönelik olarak başarılı bir şekilde gerçekleştirilmiştir¹⁶⁸.

(2) Diğer Belediyelerden Borçlanma

5393 sayılı Kanun’da borçlanmayla ilgili olarak belediyelerin yetkileri ve imtiyazlarının belirtildiği 15. maddesinin (i) bendinde “borç almak, bağış kabul etmek”, meclisin görevlerinin sayıldığı 18. maddesinin (d) bendinde ise "borçlanmaya karar vermek” maddeleri belirtilmektedir. 5393 sayılı Kanun’un 68. maddesinde de belediyelerin borçlanmasıyla (borç alması) ilgili usul ve esaslar açıklanmaktadır.

Görüldüğü gibi 5393 sayılı Kanun’da belediyelerin borçlanmasıyla ilgili düzenleme yer alırken borç vermesiyle ilgili düzenleme yer almamaktadır. Fakat 5393 sayılı Kanun’unda diğer kuruluşlarla olan ilişkilerin anlatıldığı 75. maddesinde yer alan

“ortak hizmet projesi gerçekleştirme ve kaynak aktarımında bulunma” düzenlemesi kapsamında belediyelerin ortak projeleri hayata geçirebilmek için projenin paydaşlarına borç verebildiği belirtilmektedir.

Ayrıca 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun belediyeler arası hizmet ilişkileri ve koordinasyonu düzenleyen 27. maddesinde “büyükşehir belediyesi ile bağlı kuruluşları, belediye başkanının onayı ile birbirlerinin nakit ihtiyacını karşılayabilir.

Bu şekildeki ödünç vermelerde faiz uygulanmaz. Yapılacak herhangi bir yatırımın büyükşehir belediyesi ile bağlı kuruluşlarından bir veya birkaçını aynı anda ilgilendirdiği ve tek elden yapılmasının maliyetleri düşüreceğinin anlaşıldığı

168 Özhan Çetinkaya, Tolga Demirbaş, “Türkiye’de Belediyelere İlişkin Borçlanma Mevzuatı, Borçlanma Yapısı ve Belediye Borçlanma Yapısının İncelenmesi”, Akdeniz Üniversitesi İİBF Dergisi, No:8, 2004, s. 22.

durumlarda, büyükşehir belediye meclisi, yatırımı kuruluşlardan birinin yapmasına karar verebilir. Bu takdirde yatırımın ilgili diğer kurumu ilgilendiren kısmına ait harcama tutarı o kurumun hesabında borç, yatırımcı kuruluş hesabında alacak olarak gösterilir ”şeklinde açıklama yapılarak büyükşehir ve büyükşehir ilçe belediyeleri arasında ortak bir yatırım söz konusu olduğunda ilgili belediyeler arasında borçlanmanın olabileceğine hükmedilmiştir.

(3) İller Bankası'ndan Borçlanma

Ülkemizde mahalli idarelerin özellikle de orta ve küçük ölçekte finansman ihtiyacı duyan belediyelerin başvurdukları en önemli kuruluş İller Bankası’dır.

Çalışmanın üçüncü bölümünde İller Bankası’nın belediyelerin finansmanındaki rolü detaylı bir şekilde analiz edilmektedir. Bu başlıkta Bankanın borçlanma ilişkisindeki önemine dikkat çekilmektedir. Belediyelerin borçlanma yoluyla elde ettikleri finansman kaynaklarının ne kadarının İller Bankası'na ait olduğuna dair 2010 ve 2011 yıllarına ait verilerin kullanıldığı bir çalışmada¹⁶⁹, belediyelerin banka kredileri borcu, toplam borç içinde % 15 düzeyinde olduğu ve her yıl artış gösterdiği belirtilmiştir. Ayrıca bu borcun ise % 90’ının İller Bankası kredileri olması, belediyelerin banka borçlarının içinde İller Bankası'nın ne kadar önemli olduğunu vurgulamaktadır.

İller Bankası kuruluş amacında belirtildiği üzere mahalli idarelerin her türlü finansman ihtiyacının karşılamak üzere kurulan bir kalkınma ve yatırım bankasıdır.

Banka bu amacı gerçekleştirmek üzere ortakları olan belediyelere kısa ve orta vadeli krediler sağladığı gibi yatırım programında yer almak şartıyla 5-20 yıl arasında değişen uzun vadeli krediler de sunmaktadır. Banka, son yıllarda bu kredileri kendi özkaynaklarından kullandırdığı gibi uluslararası kuruluşlarla da işbirliği yaparak belediyelerin uzun vadeli ve uygun koşulda bu imkânlardan yararlanmasına aracılık etmektedir.

169 Hakan Yaş, “Bir Yerel Yönetim Bankası Olarak İLBANK’ın Finansal Yapısının İncelenmesi”, Trakya Üniversitesi İİBF E-Dergi, Cilt 3, Sayı: 1, 2014, s. 39-40.

(4) Diğer Bankalardan Borçlanma

5393 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinde, belediyelerin İller Bankası dışında başka bankalardan borçlanmasını kısıtlayan bir düzenleme yer almamaktadır.

Dolayısıyla belediyeler, Kanun’un 68’inci maddesinin (d) ve (e) bentlerinde belirtilen şartlara uymak koşuluyla kamu ve özel bankalardan da iç borçlanma yoluna gidebilmektedirler. Belediyeler, diğer bankalardan da kredi talebinde bulunurken Kanun’un 68’inci maddesinin (d) ve (e) bentlerinde belirtilen şartları yerine getirdikten sonra kredi talebinde bulunmaktadırlar. 68. maddenin e fıkrasına göre;

“belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir”.

Buradan da anlaşılacağı üzere belediyelerin borçlanmalarında %10 sınırı getirilmiş ve belirli bir borçlanma limitine kadar belediye meclisi, belirli limitin üstündeki borçlanmalarda ise İçişleri Bakanlığı’nın onayı aranmaktadır.

b. Dış Borçlanma Kaynakları

4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un 3. maddesinde dış borçlanma; “dış finansman sağlayan yabancı ülkeler, ülkelerce oluşturulan birlikler, resmi finansman fonları, uluslararası ve bölgesel kuruluşlar ile uluslararası sermaye ve finansman piyasalarında faaliyet gösteren yatırım bankaları da dâhil olmak üzere; bankalar, satıcı veya alıcı kredisi sağlayan kuruluşlar ile firmalardan yapılan borçlanmalardır" şeklinde tanımlanmıştır.

Belediyelerin borçlanmalarına ilişkin olarak 5393 sayılı Kanun’un 68.

maddesinin (a) bendine göre belediyeler her türlü görev ve hizmetlerinin giderlerini

karşılamak amacıyla değil sadeceyatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla dış borçlanma yapabilir.

4749 sayılı Kanun’un 4. ve 7. maddeleri hükmü gereği, Türkiye Cumhuriyeti adına herhangi bir dış finansman kaynağından Devlet dış borcu sağlamaya ve malî dış koşulları da dâhil olmak üzere şartlarını tespit etmeye ve bu şartlar çerçevesinde malî yükümlülük altına girmeye Hazine Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakan yetkilidir.

Söz konusu Devlet dış borcuna ilişkin anlaşmalar ve ilgili dokümanlara dair her türlü hazırlık, temas ve müzakereler Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütülmekte ve sonuçlandırılmaktadır. Bu nedenle belediyelerin dış borçlanma yaparken İçişleri Bakanlığının iznini değil, Hazine Müsteşarlığının iznini almaları gerekmektedir. Ayrıca, 5393 sayılı Kanun’un 18. maddesinin (d) bendi hükmüne göre dış borçlanma için belediye meclisinin kararı da gerekmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 68. maddesinde bahsi geçen ve borçlanma mevzuatını düzenleyen 4749 sayılı Kanun göz önüne alındığında belediye dış borçlanması hazine garantili olup olmamasına göre ikiye ayrılmaktadır.

(1) Hazine Garantili Dış Borçlanma

Özellikle büyük ölçekli belediyeler kentsel altyapı hizmetleri olan ulaşım, atık su, katı atık tesisleri, metro, gemi vs. gibi büyük yatırım ve hizmetlerin finansmanı için uygun koşullu krediler olması nedeniyle dış borçlanmaya başvurmaktadırlar. 4749 sayılı Kanun’un 2. maddesinde hangi kurumlara dış borçlanmada Hazine Müsteşarlığı tarafından garanti verileceği ayrıntılı bir şekilde açıklanmaktadır:

“Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları, kamu iktisadi teşebbüslerini, özel hukuk hükümlerine tâbi olmakla beraber sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait olan kuruluşları, fonları, kamu bankalarını, yatırım ve kalkınma bankalarını, büyükşehir belediyelerini, belediyeleri ve bunlara bağlı kuruluşlar ile sair yerel yönetim kuruluşlarını, yap-işlet-devret, yap-işlet ve işletme hakkı devri ve benzeri finansman modelleri çerçevesinde gerçekleştirilmesi öngörülen projeler kapsamında ödeme yükümlülükleri Hazine Müsteşarlığınca garanti edilen kuruluşları ve hibelerle sınırlı olmak kaydıyla sivil toplum örgütlerini kapsar”.

Bu açıklamaya göre tüm belediyeler ve bağlı kuruluşları 4749 sayılı Kanun’a göre dış borçlanma yapabilme imkânına sahiptirler.

Hazine geri ödeme garantisi kavramı ise, aynı Kanun’un 3. maddesinde açıklanmıştır. Buna göre; “Hazine geri ödeme garantisi; kamu iktisadi teşebbüsleri, özel hukuk hükümlerine tâbi olmakla beraber sermayelerinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait olan kuruluşlar, fonlar, kamu bankaları, yatırım ve kalkınma bankaları, büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile sair yerel yönetim kuruluşları lehine bu kuruluşların dış finansman kaynağından sağladıkları dış borçlarının geri ödenmesi hususunda verilen garantileri” ifade etmektedir.

Belediyelerin dış borçlanmalarında sorumlulukları bulunmaktadır. Bu sorumluluk 4749 sayılı Kanun’un 8. maddesinde¹⁷⁰ ve Hazine Garantileri Verilmesi, İzlenmesi, Bütçeleştirilmesi ve Raporlanmasına İlişkin Esas ve Usullere Dair Yönetmeliğin 9. maddesinde¹⁷¹ ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.

(2) Hazine Garantisi Olmaksızın Dış Borçlanma

Mahalli idarelerin özellikle de belediyelerin Hazine garantisi olmaksızın dış finansman imkânlarından kredi temin etmesi, Hazine garantili dış borçlanmalarda olduğu gibi Hazine Müsteşarlığı’nın iznine bağlanmıştır. Bu husus, 4749 sayılı Kanun’un 8. maddesinde şu şekilde açıklanmıştır: “Kamu mevduat bankaları ile özel

170 Bkz; “İl özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve belediyeler, kendilerine ait tüzel kişilerin ve/veya kendilerine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlar ile kendilerinin ve/veya kendilerine ait tüzel kişilerle kendilerine bağlı tüzel kişiliği haiz kuruluşların sermayesinin yarıdan fazlasına sahip olduğu özel idare şirketleri ile belediye iktisadi kuruluşlarının dış finansman kaynağından Hazine garantisi altında sağladıkları dış finansman imkânlarına ilişkin her türlü yükümlülüklerden ve bu yükümlülüklerin aksatılması neticesinde doğmuş olan ve doğabilecek Hazine alacaklarının geri ödenmesinden müteselsilen sorumludurlar. Bu kapsamda akdedilen dış kredi anlaşmalarından ortaya çıkan her türlü geri ödeme yükümlülüğü tamamlanıncaya kadar borçlu kuruluş, borcun geri ödenmesi süresince meydana gelebilecek her türlü idari değişikliklere ve yeni görevlendirmelere bağlı olmaksızın, borcun geri ödenmesinden sorumludur”.

171 Bkz; “İl özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve belediyeler, kendilerine ait tüzel kişilerin ve/veya kendilerine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlar ile kendilerinin ve/veya kendilerine ait tüzel kişilerle kendilerine bağlı tüzel kişiliği haiz kuruluşların sermayesinin yarıdan fazlasına sahip olduğu özel idare şirketleri ile belediye iktisadi kuruluşlarının dış finansman kaynağından Hazine garantisi altında sağladıkları dış finansman imkânlarına ilişkin her türlü yükümlülüklerden ve bu yükümlülüklerin aksatılması neticesinde doğmuş olan ve doğabilecek Hazine alacaklarının geri ödenmesinden müteselsilen sorumludurlar”.

yatırım ve kalkınma bankaları hariç olmak üzere, bu Kanun kapsamındaki kuruluşlarca sağlanacak her türlü dış imkân ile diğer kurum ve kuruluşlar lehine verilecek garantiler Müsteşarlığın iznine tabidir. Kamu yatırım ve kalkınma bankaları tarafından sağlanacak bir yıl ve daha kısa vadeli dış imkân bu izne tabi değildir. Bu iznin verilmesi Hazine garantisi sağlandığı anlamına gelmez”.

Belediyeler Hazine garantisi olmaksızın dış finansman yoluna giderlerken Hazine Müsteşarlığı’na başvuruda bulunmaktadır. Başvurudan sonra Müsteşarlık yapılan başvuruyu değerlendirirken 09.02.2009 tarihli Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Hazine Garantisi Olmaksızın Hibe Hariç Dış İmkân Sağlamasına İzin Verilmesine ve Sağlanan Dış İmkânın İzlenmesine İlişkin Yönetmeliğinin 5. maddesinde yer alan aşağıdaki hususları göz önüne alarak değerlendirme yapmaktadır;

 Yıllık Yatırım Programında yer alan yatırım projelerine ilişkin Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının yatırımın Yıllık Yatırım Programındaki yeri ve dış imkân ile gerçekleştirilmesine ilişkin görüşü,

 Kurum ve kuruluşun, başvuruda bulunduğu tarih itibarıyla Müsteşarlığa, vadesi gelmiş yükümlülüklerinden ödenmemiş borcunun bulunmaması,

 Büyükşehir belediyeleri, belediyeler, bağlı kuruluşları ve bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler için iznin verildiği tarih itibarıyla 5393 sayılı Belediye Kanununda öngörülen borçlanma limitinin aşılmamış olması ve iznin belediyenin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için talep edilmiş olması,

 Kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı kuruluşları için ilgili mevzuat çerçevesinde Müsteşarlık Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Müdürlüğünün;

özelleştirme kapsamındaki kuruluşlar için ilaveten Özelleştirme İdaresi Başkanlığının görüşü.

Bu hususların değerlendirilmesinden sonra ilgili kuruluşun kredi başvurusu değerlendirilmekte ve Müsteşarlıkça uygunluk verilmektedir.