Belediye Bankacılığının Kuruluşu (1933-1945)

Osmanlı Devleti’nden Türkiye Cumhuriyeti’ne mali açıdan oldukça güçsüz, insan gücü açısından yetersiz, neredeyse tamamında kentsel altyapının olmadığı ve hükümet geleneğinden yoksun bir belediyecilik sistemi miras kalmıştır⁹². Cumhuriyet’in ilk yıllarında sahip olunan 389 belediyenin 20’sinde içme suyu, 4'ünde elektrik tesisatı, 17'sinde mezbaha, 7'sinde spor alanı, 29'unda park ve bahçe, 90'nında düzenli pazar yeri saptanabilmiştir⁹³. Savaşın yol açtığı yıkım ve salgın hastalıklar, mali açıdan güçsüz olunması, sermaye birikiminin ve yerli girişimciliğinin olmayışı Genç Cumhuriyeti kentlerin altyapı ihtiyaçlarını sağlamada alıkoymuştur. Nitekim yeterli bir gelire sahip olamamak ülkenin en önemli sorunudur. Bu nedenle ulusal sanayi ve milli bankacılığının geliştirilmesi ön planda tutulmuştur. Bu amaçla 1923’te gerçekleştirilen

90 Börtlücene İcen, Tanju Polatkan, Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Bankacılığı Araştırması, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı (IULA EMME) Yayını, İstanbul: Kent Basımevi, 1994, s. 8.

91 23.06.1945 tarih ve 6039 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4759 numaralı İller Bankası Kanunu.

92 Korel Göymen, “Türk Yerel Yönetiminde Katılımcılığın Evrimi: Merkeziyetçi Bir Devlette Yönetişim Dinamikleri”, Amme İdaresi Dergisi, 32 (4), 1999, s. 68.

93 İlhan Tekeli, Cumhuriyet Döneminde Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi, Ankara: Türk İdareciler Derneği Bilimsel Araştırma Dizisi, 1 (2), 1978, s. 30.

İzmir İktisat Kongresi’nde Türkiye’nin sanayi ve ticaret grubunu oluşturanlar kendi sektörleriyle ilgili bankaların kurulmasını talep etmişlerdir. Bu doğrultuda 1925 yılında 633 sayılı Kanun’la Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası⁹⁴ kurulmuştur. Bankanın amacı hem işletmecilik yapmak hem de sanayi ve madencilik alanlarında finansman ihtiyacını sağlamaktı⁹⁵.

Yerel altyapı yatırımlarının finansman sorunu ise 1930’lu yıllara kadar özel ticari banka kredileri kullanılarak karşılanmıştır⁹⁶. Ancak ticari bankalardan alınan kredilerin yüksek maliyetli oluşu kamu kaynaklarını harekete geçirecek bir bankanın kurulması gerekliliğini ortaya koymuştur. Bu yöndeki ilk adım 03.04.1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu’dur. Kanunun 131. maddesinde her belediye gelirinin %5’ini yirmi yıl süreyle ihtiyat akçası olarak ayırması ve bu sermayeyle bankanın kurulmuş olacağı belirtilmektedir⁹⁷. Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte belediyeler bu payları ayırmış ve bir buçuk yılın sonunda hesapta toplam 1,5 milyon lira birikmiştir. Biriken bu miktarla 1580 sayılı Kanun’da öngörülen nominal sermaye oluşması beklenmeden 11.06.1933 tarih ve 2301 sayılı Kanun’la Belediyeler Bankası kurulmuştur. Bankanın amacı ise kurucu yasaya göre şu şekilde ifade edilmiştir⁹⁸.

"belediyelere, şehirlerin tanzim ve tesisi işlerinde yapacakları temel kamu hizmetleri için ihtiyaç duyacakları parayı yapılacak işlerin önemine ve belediyelerin ödeme gücüne göre ikraz etmek, kısa veya uzun vadeli avans ve cari hesaplar açmak veya bunlara aracılık ve kefalet etmek ve yönetmeliğinde izin verilecek banka işlerini yapmaktır" (Madde 3).

94 Sanayi ve Maadin bankası faaliyetlerinde başarılı olamadı. Bankanın işletmecilik faaliyetleri 1932 yılında kurulan Devlet Sanayi Ofisi’ne finansman görevleri ise Türkiye Sanayi Kredi Bankası’na verilmiştir. 1933 yılında her iki kurum kaldırılarak Sümerbank kurulmuştur. Sümerbank ülke kalkınmasının lokomotifi olma görevini üstlenmiştir. Sümerbank’ı takiben 1935’te Etibank, 1936’da Türkiye Emlak ve Eytam Bankası, 1936’da T.C. Ziraat Bankası ve 1937’de ise Denizbank kurulmuştur.

95 Özhan Çetinkaya, Kamu Girişimciliği ve Özelleştirme, Bursa: Ekin Kitapevi, 2007, s. 37.

96 Abdülkadir Topal, Türkiye’de Yerel Yönetim Bankacılığı: Mevcut Durum ve Reform Önerilerine Toplu Bakış, 1.b., Ankara: Seçkin Yayıncılık, 2003, s. 18.

97 Bkz, 14.04.1930 Resmi Gazete Yayın tarihli 1580 Sayılı Belediye Kanunu Madde 131: “her sene belediye bütçelerine mevzu varidatın safi miktarı hesap edilerek bu safi varidatın yüzde beşi işbu kanunun neşri tarihini takip eden mali sene iptidasından itibaren yirmi sene müddetle aynı bütçeye ihtiyat akçesi olarak vazolunacak ve belediyelere mahsus bir banka teessüs edinceye kadar hükümetin idare edeceği bir bankaya aynı mali senenin nihayetinden evvel tediye edilecektir”.

98 Birgül Ayman Güler, “Kentsel Altyapı Finansmanı-Belediyeler Bankası: 1933-1945”, Amme İdaresi Dergisi, 29 (1), 1996, s. 88-89; Topal, a.g.e., s. 19.

Banka’ya olan gereksinme diğer bir ifade ile gerekçe kanunda belirtilmemiş ancak dönemin İçişleri Bakanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) genel görüşmelerinde Banka’nın yalnızca belediyelere yönelik (il özel idareleri ve köyler kapsam dışında) ve yine yalnızca kredi sağlama işlevine sahip olduğu belirtilmiştir.

Yani kurumun ilk döneminde yatırımcılık gibi bir özelliği bulunmamaktadır. Banka’nın görev alanı imar faaliyetleri için kendi birikiminden ya da aracılık ederek diğer mali kuruluşlardan kredi sağlamaktır⁹⁹.

Banka’nın Kuruluş amacında belirtildiği gibi belediyelere sadece kredi sağlamakla ilgili görevi bulunmaktadır. Diğer bir ifadeyle Banka’nın belediyelere yönelik herhangi bir teknik destek faaliyeti bulunmamaktadır. Ülkenin savaştan yeni çıkması ve kentlerin altyapılarının yetersizliği ya da hiç olmayışı gibi nedenler belediyelerin kredi yanında teknik desteğe de ihtiyaçlarını ortaya çıkarmıştır. Büyük finansman gerektiren altyapı yatırımları için belediyelerin yeterli sermaye birikiminin olmaması ve özel sektörün bu konuda isteksiz davranması kentsel altyapı hizmetlerinin hayata geçirilmesini olumsuz etkilemiştir¹⁰⁰. Ortaya çıkan kentsel altyapı yatırımlarının olumsuzluklarını ortadan kaldırmak için Belediyeler Bankası’nın kuruluşundan iki yıl sonra 1580 sayılı Belediyeler Kanunu’nda düzenleme yapılarak 1936 yılında Belediyeler İmar Heyeti kurulmuştur.

Belediyeler İmar Heyeti’nin kuruluş amacı “nüfusu on binden çok belediyelerin harita, imar planı, içme suyu ve kanalizasyon işleri ile spor alanları yapımını gerçekleştirmek”¹⁰¹ olarak belirlenmiştir.

99 Güler, 1996, a.g.m., s. 89.

100 Tayfun Çınar, Yerel Yönetim Bankacılığı, Türkiye’de Deneyim: İller Bankası, (Yüksek Lisans Tezi), Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1997, s. 25-26.

101 TODAİE, İller Bankası Reorganizasyon Araştırma Raporu, Ankara: TODAİE Yayını, 1993, s. 22.

Şekil 1. 1935-1945 Yerel Yatırımlarda İlişkiler Sistemi

İÇİŞLERİ BAKANLIĞI

BELEDİYELER BANKASI Finansman Talebi

Talebin Karşılanması BELEDİYELER İMAR HEYETİ

İhalecilik Yöntemi ile

İNŞAAT SEKTÖRÜ

5%

Sermaye 10 bin (-) 10 bin(+) Katılma Payı nüfuslu nüfuslu

belediye belediye Kentsel Altyapı Yapımı

Kredi sağlama Heyet Talebine Karşılık Verilen Paranın Kredi Sayılarak

İlgili Belediyenin Tahsilatı

BELEDİYELER

Kentsel Bayındırlık Amaçlı Hizmetler için

Kaynak: Güler, a.g.m., 93.

Belediyelerin kentsel altyapı yatırımları Belediyeler İmar Heyeti tarafından tespit edilmekte ve söz konusu talep Belediyeler Bankası tarafından karşılanmaktadır. Söz konusu yatırım talebinin karşılanması ise banka tarafından belediyelere kredi açılmak suretiyle sağlanmaktadır. Banka belediyelere sağlamış olduğu krediyi belediyelerin Banka sermayesine %5 katılım payı ve vermiş olduğu krediye ilişkin faiz gelirlerinden oluşturmuş olduğu sermayesinden sağlamaktadır.

Banka, faaliyetlerini sürdürdüğü 1945 yılına kadar (1) kredi, avans vermek, cari hesap açmak ve aracılık ederek kefillik yapmak (2) bankacılık ve sigortacılık işlemleri ve (3) merkezi yönetim gelirlerinden belediyelere ayrılan payın dağıtılması olmak üzere üç alanda etkinlik göstermiştir¹⁰². Belediyeler bankası bu faaliyetleri süresince belediyelere toplam 20 milyon TL tutarında kredi açmış ve bunun sadece 7,6 milyon TL tutarındaki bölümünü geri almıştır¹⁰³.

102 Topal, 2003, a.g.e., s. 22-23.

103 Güler, 1996, a.g.m., s. 102.