BELEDİYELERİN FİNANSMAN YAPISI

İKİNCİ BÖLÜM

TÜRKİYE'DE BELEDİYELERİN FİNANSMAN YAPISI VE

FİNANSMAN SORUNU

sunulması anlamına gelmektedir. Merkezi yönetim tarafından benzeşik ve homojen bir kamusal malın talepteki çeşitliliği dikkate alınmaksızın sunumu yerine farklılaştırılmış talebe konu olan ve benzeşmeyen kamusal malların farklı yerli üretim birimlerince sunulması daha etkin görülmektedir¹²⁹. Fayda ve maliyet analizi kaynakların etkin ve verimli dağılması açısından dikkate alınması gerekmektedir. Kamu hizmetlerinin maliyetleri ve bu hizmetlerden elde edilen faydaların hizmetin sunulduğu alan açısından değerlendirilmesi önemlidir¹³⁰. Hizmetlerin faydasının mali idare biriminin hizmet alanının dışında yaşayan kişilere etki etmesi durumunda dışsallıkların içselleştirilmesi yani fiyatlandırılması sorunu ortaya çıkmaktadır¹³¹. Diğer taraftan bazı hizmetlerde herhangi bir fayda elde edilmemesine karşılık o hizmetlerin maliyetine katılmak kişiler açısından mali yük oluşturmaktadır. Fayda elde edildiği halde hizmetin maliyetine herhangi bir katkı olmaması halinde ise ortaya bedavacılık sorununu çıkmaktadır. Bu nedenle fayda-maliyet analizi kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması ve bedavacılığın engellenmesi bakımından kullanılan bir kriterdir. Mali ve politik hesap verme sorumluluğu yerel seçmen ve bu seçmenlere en yakın birim olan yöneticiler (yerel politikacılar) arasındaki ilişkilerle ilgilidir. Merkezi yönetimden ziyade yereldeki politikacıların seçmen taleplerine karşı daha duyarlı olmaları ve daha fazla sorumluluk duymaları yerelin ihtiyaçlarını karşılamada politikacıları daha etkin hale getirmektedir.

Hesap verme sorumluluğu açısından ise yerel seçmene en yakın birim olmasından kaynaklı yerel politikacıların sorumluğu daha fazladır¹³². İdari maliyet tasarrufları, harcamaların minimize edilmesi ve personel harcamalarının hizmet ölçeği büyüdükçe tüketici başına düşürülmesi yönleriyle kamu hizmetlerinin merkezi ya da yerel sunumunda dikkate alınması gereken bir diğer kriterdir. İdari harcamalar hizmet ölçeği genişledikçe azalmakta ve tasarruf edilmektedir. Aynı yöndeki bir ilişki vergilendirme yetkisinin kullanılmasında görülmektedir. Vergilendirme yetkisinin merkezi ya da yerel idare tarafından kullanılması tasarruf açısından farklı sonuçlara sahiptir. Örneğin ulusal düzeyde takibi ve vergi tabanı mobil olan vergilerin yerel yönetimlere devredilmesi vergi kayıplarına neden olmaktadır.

129 Sakınç, 2012, a.g.e., s. 100.

130 İktisadi literatürde dışsallık terimi; bir iktisadi aktör tarafından alınan bir kararın diğer bir iktisadi aktör üzerinde olumlu veya olumsuz etki yapması olarak tanımlanmaktadır. Richard O. Zerbe, “The Problem of Social Cost in Retrospect” Research in Law and Economics, no. 2, 1980, s. 90.

131 Sakınç, a.g.e., s. 100.

132 Suzanne J., Piotrowski, Gregg G. Van Ryzin. “Citizen Attitudes Toward Transparency in Local Government” The American Review of Public Administration, 2007, 37 (3), ss. 306-323.

Nadaroğlu (2001), hizmetlerin idarelerarasında hangi kriterlere göre bölüşülmesi sorusuna kriterlerin belirlenmesinin oldukça güç olduğu cevabını vermiştir. Bu durumun temel nedeninin ise teorik planda olması gerekenle uygulamada olanın aynı şey olmayacağı şeklinde belirtmiştir. Bu sebeple idarelerarası ilişkiler her ülkenin kendine özgü biçimleri dikkate alınarak düzenlenmelidir. Nadaroğlu bu önermelerinden hareketle hizmet bölüşümü kriterlerini iktisadi kriterler, geleneksel ve deneysel kriter ve subsidiarite kriteri olarak sınıflandırmıştır. İktisadi kriterler başlığı altında hizmet faydasının yayıldığı alan, bölgesel değerlendirilmiş mallar¹³³, hizmetlere olan talebin optimum düzeyde belirlenmesi, dışsallıkların giderilmesi sorunu, azalan verimler kanununun etkisi dikkate alınmaktadır¹³⁴. Hizmetin faydasının yayıldığı alan kriterine göre hizmetten elde edilen fayda eğer belli bir bölgeye yayılıyorsa o hizmetin yerel idare tarafından gerçekleştirilmesi eğer genele yayılıyor ise hizmetin merkezi idare tarafından gerçekleştirilmesi kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması bakımından daha uygun görülmektedir.

Mahalli idareler tarafından gerçekleştirilen hizmetlerin neredeyse tamamı tam ve yarı kamusal mallardan oluşmaktadır. P. Samuelson malları bölünebilir ve bölünemez olma durumlarına göre ikiye ayırmaktadır¹³⁵. Bölünebilen mallar, o malın sağladığı faydanın bireylere ayrı ayrı dağıtılabildiği mallardır. Bu mallar özel mal olarak adlandırılmakta ve üretimi piyasa koşullarında gerçekleştirilmektedir. Bu tip mallar için verilen en yaygın örnek ekmektir. Ancak bazı ve mal ve hizmetlerden elde edilen faydanın bireylere dağıtılması mümkün olmamaktadır yani faydası bölünemezdir. Bu tür mallarda bireysel değil daha çok toplumsal fayda ön plandadır. Literatürde bu tür mallara verilen en yaygın örnek ise milli savunma hizmetleridir. Kamu maliyesinde mal ve hizmetler, kamusal mallar, yarı kamusal mallar ve klüp mallar olarak ayrıma tabi tutulmaktadır. Kamusal mallar tüketimde rakip olmama, tüketimden mahrum bırakılmama, pazarlanamama, üretim hacminin büyük olması gibi özelliklilere sahiptir.

Yarı kamusal mallar pazarlanabilmeleri, fiyat yolu ile tüketiciye intikal edilebilmesi

133 Bölgesel değerlendirilmiş malları; tüketimleri dış fayda yaratan hizmetler olarak ifade etmektedir.

Richard Musgrave tarafından literatüre “merit goods” olarak kazandırılan bu mallar Türk kamu maliyesi literatürüne erdemli mallar olarak girmiştir.

134 Nadaroğlu, 2001, a.g.e., s. 67-68.

135 Paul A. Samuelson, "The Pure Theory of Public Expenditure”, The Review of Economics and Statistics, 36 (4), 1954, s. 387-389.

özelliklerinden ötürü tam kamusal mal özelliğine sahip gibi görünmektedirler. Ancak bu malların sağladığı toplumsal fayda oldukça yüksektir ve bu mallar tüketimden mahrum bırakıldıkları vakit toplumda negatif dışsallık oluşturmaktadır. Bu nedenle bu mallar yarı kamusal mal olarak nitelendirilmekte ve üretimi hem kamu hem de özel kesim tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu tip mallar için en yaygın örnek ise eğitim ve sağlık hizmetleridir. Son olarak kulüp malları ise pozitif dışsallığa sahip ancak bu malların yarattığı dış faydadan belli bir grubun üyesinin yararlandığı mallardır. Bu tip mallara sosyal güvenlik kurumunun hizmetleri örnek gösterilebilir¹³⁶.

Mahalli düzeyde sunulan tam kamusal mal ve hizmetlere zabıta hizmetleri, imar planlarının hazırlanması, sokakların aydınlatılması, yangından korunma ve söndürme, köprü ve köprülü kavşakların inşası, semt park ve bahçeleri, şehir kütüphane hizmetleri, ilkokullara yardım hizmetleri, şehiriçi trafik, çevresel ilaçlama vb. örnek verilebilir.

Mahalli düzeyde sunulan yarı kamusal mal ve hizmetlere ise çöp toplama hizmeti, ücretli park ve bahçe hizmetleri, itfaiye birimi altındaki su tankeri, su tahliyesi, baca temizliği, özel mezar yeri tahsisi örnek verilebilir. Mahalli düzeyde sunulan tam kamusal mal ve hizmetlerin finansmanı toplanan vergi gelirleriyle sağlanmakta olup yarı kamusal mal ve hizmetlerin finansmanında ise doğrudan yararlananlar bedelini harç, fiyat ya da ücret şeklinde ödemektedirler. Hizmetten dolaylı yararlananalar ise ödemiş oldukları vergilerle finansmana katılmaktadırlar¹³⁷.

Hizmetlere olan talebin optimum düzeyde belirlenmesi varsayımı, bireylerin kamusal hizmetlere olan taleplerinin tercih sırasını ve miktarlarını oy mekanizması aracılığıyla belirlemiş olmalarına dayanmaktadır. Bu şekilde mahalli idareler, hizmet üretiminin tüketici tercihlerine göre iktisadi refahı maksimize edecek şekilde ayarlama imkânına kavuşurlar. Azalan verimler kanunu, bölgesel düzeydeki hizmetlerin hangi mahalli idare birimi tarafından yapılması gerektiği saptanırken dikkate alınan bir diğer kriterdir. Fayda alanı bölgesel alanı aşmasıyla birlikte azalma yönünde bir eğilim göstermektedir. Bu durum üretimdeki verimin düşmesine neden olmaktadır. Bu nedenle hizmet bölüşümünde hizmetin gerektirdiği optimal işletme büyüklüğü ile hizmet ünitesinin kapasitesi ve faaliyet alanının genişliği arasındaki ilişkiler iyi

136 Halil Nadaroğlu, Kamu Maliyesi, İstanbul: Beta Yayınları, 2000, s. 48-65.

137 Çetinkaya, 2015, a.g.e., s. 62-65.

değerlendirilmelidir¹³⁸.

Geleneksel ve deneysel kriterde ise çoğunlukla ikili bir ayrım söz konusudur.

Ulusal düzeyde bölünememezlik ve tüketimden mahrum bırakamama özelliklerine sahip olan milli savunma, diplomasi, iç güvenlik ve adalet vb. tam kamusal mallar merkezi idare tarafından üretilmektedir. Buna karşılık yarı kamusal mal niteliğine sahip olan su, kanalizasyon, mezbaha, kentçi ulaştırma, bir kısım eğitim ve sağlık hizmetleri vb.

hizmetler mahalli idare birimleri tarafından üretilmektedir.

Subsidiarite kriteri ilk olarak Avrupa Konseyi’nin 15.10.1985’te imzaya açtığı Türkiye’nin ise 21.11.1988 tarihinde Strasburg’da imzaladığı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 4. maddesinin 3. bendinde şu şekilde açıklanmıştır.

“Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır”.

Buna göre kamusal mal ve hizmetlerin yerine getirilmesindeki sorumluluklar tercihen halka en yakın mahalli idare birimlerince yerine getirilmesi ve görevin bir başka yönetime verilmesinde görevin kapsam ve niteliği ile etkinlik ve ekonominin gereklerinin dikkate alınması gerektiği vurgulanmaktadır¹³⁹.

Mahalli idareler ve merkezi yönetim arasındaki görev bölüşümünde kaynakların etkin ve verimli kullanılması, sorumlulukların belirlenebilmesi, hesap verilebilirliğin ve ekonomik etkinliğin sağlanması için yukarıda ifade edilen kriterlerin dikkate alınması önemli hale gelmiştir. Mahalli idarelere verilen görevlere karşılık sahip olmuş oldukları gelirlerinin az olması görev dağılımında akılcı kriterlerin esas alınması gerekliliğini ortaya koymaktadır. Bu durumda hangi görevlerin ne dereceye kadar belediyeler

tarafından yapılması gerektiği sorusunun cevabını aramak gerekmektedir¹⁴⁰.

138 Nadaroğlu, 2000, a.g.e., s. 69.

139 Keleş, 2016, a.g.e., s. 543.

140 Tortop vd., 2014, a.g.e., s. 119.

Ülkemizde mahalli idare birimlerinin görev ve sorumlulukları ayrıntılı bir şekilde yetki usulüne göre ile ilgili kanunlarda belirlenmiştir. Tüm dünyada olduğu gibi Ülkemizde de mahalli idarelere verilen görev ve sorumluluklarda oldukça cömert davranılmıştır. Buna karşılık yerel özerkliği sağlayacak nitelikte gelir bölüşümünde yeterli imkânlar verilmemiştir. Gelirlerin bölüşümünde temel ilke Anayasa’da da ifade edildiği üzere görevleri ile orantılı gelir kaynaklarının mahalli idarelere bırakılmasıdır.

Belediye gelirlerinin oluşmasında yerel vergi gelirleri, merkezi bütçeden aktarılan paylar ve borçlanma önemli gelir kaynaklarıdır. Bununla beraber elde edilen gelirle harcamaların etkinliği ve verimliliği de finansal yapının şekillenmesinde önemli bir etkendir. Kentleşmenin bir sonucu olarak yerel halkın taleplerinin artmasıyla belediyelerin harcamaları da her geçen gün artmaktadır. Son yıllarda belediyenin görevlerinin artmasına rağmen gelirinin aynı oranda artmaması ve artan hizmet talebiyle belediyelerin harcama yapma baskısı, belediyelerin finansal yapısını olumsuz yönde etkilemektedir.

Bu bölümde Türkiye’de belediyelerin finansman yapısı ve finansman sorununa odaklanılmaktadır. İlk olarak Türkiye’de belediyelerin gelir yapısı ilgili mevzuatlardan yararlanarak ortaya konulmaktadır. Daha sonra belediyelerin finansal yapısı mali tabloları analiz edilerek ortaya konulmakta ve finansman sorunu tartışılmaktadır.