Büyüme politikaları için yeni söylemler

Türkiye’deki dönüşüm sürecine ilişkin özellikle 2009 yılından sonra yapılan çalışmalar, inşaat (ve kentsel dönüşüm) sektöründeki artışın, gerileyen ekonomi ve krizin etkilerini azaltma çabalarıyla ilişkisini konu etmektedir. Türkiye’de 2000’li yıllarda gerçekleşen büyüme atağı ve bu atak biçiminin küresel finansal krizle yüzleşme süreci toplumsal ilişkilerin de yeniden üretilmesini beraberinde getirmiştir.

2011 yılında Birikim dergisi “İnşaat ya Resullullah” adıyla özel bir sayı çıkardı. Bu sayı içinde Balaban (2011), 2000’li yıllarla birlikte inşaat sektörünün devlet desteğiyle geliştirilerek ekonominin lokomotifi olarak işlev gördüğünü ortaya koydu (Balaban, 2011). Diğer yandan, yeniden inşa politikalarının yalnızca ekonomik büyümeyi hızlandıracak ateşleyici unsur olarak değil aynı zamanda ekonomik yeniden yapılanmanın yarattığı bazı sorunların çözümüne yönelik siyasal hedeflere ulaşmak için bir araç olarak şekillendiğini tespit etti (Balaban, 2011). Balaban (2011), Türkiye’de inşaat sektöründeki büyümenin, siyasetin kitlesel destek ve taban oluşturması, reel ücretlerdeki kaybın rant ile telafi edilmesi ve kısa dönemli kaynak ve finansman ihtiyacının karşılanması amaçlarına hizmet ettiğini belirtir (Balaban, 2011). Gülhan (2011) ise büyük ölçekli inşaat sermayesinin merkezi hükümetin TOKİ’ye verdiği olağanüstü yetkiler sayesinde geliştiğini, bu şekilde konut üretim ve satışının görülmemiş düzeyde arttığını ortaya koymuştur (Gülhan, 2011).

Türkiye genelinde ruhsat verilen inşaat metrekaresi büyüklüklerine bakıldığında inşaat sektöründeki misliyle büyüme görülebilir (Şekil 4.1). Bu büyümenin 2008 ve 2009 yıllarında ekonomik kriz etkileriyle gerilediği görülmüştür.

Şekil 4.1 : Türkiye ve İstanbul’da yapı ruhsatı büyüklüklerinin yıllara göre

dağılımı11_.

İnşaat ve gayrimenkul sektörünün İstanbul’daki büyümesi ekonomik gelişmenin lokomotifi olarak görülüyordu. İstanbul’da sanayinin azalması ile birlikte iş gücünün dönüşümüne ve gayrimenkul yatırımlarının artışına tanık olunmaktaydı. 2002’de Türkiye’deki yapı ruhsatlarının %15’i İstanbul’da verilirken 2007 yılında bu oran %24’e çıkmıştı (Şekil 4.1). 2008 itibari ile bu oran da düşerek, nüfusun Türkiye nüfusuna oranıyla yakın hale döndü.

İnşaat sektörünün ana aktörlerinden olan devletin bu gerilemeyi düzeltmek üzere talebi canlı tutmak, kar oranlarının yükselmesini sağlamak ve çeşitli teşvikler sağlayarak piyasayı canlandırmak üzere yeni araçlar geliştirilmesi kaçınılmaz olmuştu. Nitekim 2011 yılının başında, genel seçim öncesi, Başbakan İstanbul’da çeşitli mega projelerin duyurusunu yaptı. Üçüncü köprü ve otoyol bağlantıları, üçüncü havaalanı, iki yeni şehir ve Kanal İstanbul’dan oluşan bu projelerle, yaşanan gerilemeden çıkılacağına dair kararlılık gösterisi yapılmış, ekonomik büyüme ve yatırım olanakları için güven tazelenmesini sağlanmıştı. Bu kararlar ÇDP ile uyumsuzdu. Özellikle iki yeni şehir konusunun yeri belirtilmemişti. Bu Anadolu yakasındaki şehrin Kartal olabileceği ihtimallerini gündeme getirdi. Çeşitli gazete haberleriyle Kartal’daki dönüşüm projesi kamuoyunda yeniden konuşulmaya başlandı.

2011 genel seçimlerinden sonra kent politikaları yeniden yapılandırılmaya başladı. Seçimlerin hemen ardından Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (ÇŞB) kuruldu. Bu düzenleme ile merkezi planlama yetkilerinin arttırılması sağlanacaktı. Bunun üzerine, 2011 Eylül ayında Van’da yıkıcı bir deprem meydana geldi. 644 kişinin yaşamını kaybettiği bu olaydan sonra İstanbul’da beklenen deprem tartışması yeniden gündeme geldi.

İstanbul yakınlarında gerçekleşen 1999 Marmara Depremi ile birlikte Türkiye’de deprem riski konusu daha önce de gündeme gelmişti. İstanbul Türkiye’deki önemli deprem bölgelerinden biridir ve her an büyük bir depremin gerçekleşmesi beklenmektedir. Marmara depreminden sonra yapı kalitesine ilişkin düzenleme ve denetleme, kentsel altyapı ve afet yönetimi konusundaki eksiklikler gözler önüne serilmiş; Türkiye kentlerinin ve yapılarının depreme karşı güvensiz olduğu, deprem riskine karşı önlem almaya ilişkin yeterli yasal ve yönetsel düzenlemenin olmadığı, afet anında acil müdahale konusunda hem organizasyon hem şehir planlama açısından

sıkıntılar olduğu ve afet sonrası geçici barınma konusunda yeterli olunamadığı gerçeği ile karşı karşıya kalınmıştı. 1999 yılından itibaren hızla yasal düzenlemeler yapılmaya başlanmış, çeşitli konseyler ve kurullar oluşturulmuştu. 2000 yılında Afet Koordinasyon Merkezi kurulmuş, 2002 yılında Japon İşbirliği Ajansı (JICA) ile birlikte İstanbul Afet Önleme Azaltma Temel Planı hazırlanmıştır. Buradan çıkan verilere dayanılarak 2003 yılında İstanbul Teknik Üniversitesi, Ortadoğu Teknik Üniversitesi, Boğaziçi Üniversitesi ve Yıldız Teknik Üniversitesi akademisyenleri tarafından İstanbul Deprem Mastır Planı hazırlanmıştı (Balamir, 2004). 2000’li yılların sonuna kadar yapılmış olan çalışmaların merkezi ve yerel yönetimler tarafından toplumsal katılımla uzun vadeli bir plana dönüştürülmediği ve uygulamaya yönelik yasal zemin ve koordinasyon yapısı ile desteklenmediği görüldü. Ayrıca Türkiye’deki afet yönetimi politikalarının gelişmiş ülkelerden oldukça geride olduğu; politika yetersizliği, kurumsal eksiklikler, koordinasyon sıkıntıları ve mevzuat yetersizlikleri bulunduğu tespit edilmiştir (Balamir, 2007). Kent yönetimlerinde yalnızca yapı riskine odaklanılma eğilimi bulunmakta ve riskten korunma piyasaya bırakılmakta, piyasa odaklı bir yaklaşım da risklerin toplumsal olarak eşitsiz dağılımını pekiştirmekteydi (Balamir, 2007).

2011 Van depreminden sonra Başbakan kentsel dönüşüm yaklaşımlarını belirlemek açısından tarihi bir konuşma yaptı (“İktidarı kaybetsek de bunu yapacağız”, 2011):

Şunun çağrısını yapıyorum; Çevre ve Şehircilik Bakanlığımız ile bir çalışma içine gireceğiz. Artık şehirlerimizde kaçak yapı, gecekondu, bunlara yönelik gerekirse yetkiyi tamamen Bakanlığımıza alacağız ve bu tür binalarını değiştirmeyen, bunları yıkmayanlara sormadan kamulaştırmasını yapacak ve bu binaları biz yıkacağız. Bedeli ne olursa olsun, oy verirmiş vermezmiş biz bunları dinlemeyeceğiz artık... Çünkü bu tabloları defaatle yaşamaktansa iktidarı kaybetmek çok daha hayırlıdır. Onun için biz bu adımı atmak zorundayız ve depreme dayanıklılık noktasında çok daha hesaplarımızı ciddi yapıp yoğun bir şekilde bu şehirleşme adımlarını atacağız ve vatandaşlarımıza 'gel kardeşim, senin binanın enkaz bedeli budur ve gel buraya gir, 20 yıl vadeyle de gel burada otur. Ne istiyorsun, iki daire mi, al sana iki daire ama oturacağın yer artık burası. Senin oturduğun yerde biz yarın bir musibetle karşı karşıya kalamayız'. Yok şöyleydi, yok böyleydi, kusura bakma... Bunlara artık 'evet' diyemeyiz. Çünkü artık bunlardan bir değil, iki değil, üç değil, beş değil, bıktık. Bakın hem bunlar söyleniyor, ondan sonra işte belediye, işte vali, işte hükümet, şu, bu, falan... Çıkmış dün bazıları, kendini bilmezler, 'vali istifa'... Yahu, Vali mi veriyor bunların ruhsatını? Kim bilir hangi belediye verdi, kim bilir hangi müteahhitler yaptı? Hangi odalar, hangi şu anda biliyorsunuz mühendislik büroları var, bunlardan yapım iznini aldı. Dert başka, onun için bunlara fırsat vermeyeceğiz. Onun için de başta büyük şehirlerimiz olmak üzere İstanbul, Ankara, İzmir,

bütün bu gecekondular, kaçak binalar şimdiden haberini veriyoruz. Lütfen bizim bu çağrılarımıza kulak versinler. Efendim işte 'müteahhitlerle anlaşacağız, bilmem ne falan' yok. Çünkü Ramazan’da Ankara'da şöyle bazı gecekondu bölgelerini dolaştım. 'Efendim işte biz TOKİ'ye veremeyiz, müteahhit arıyoruz' şimdi biz artık müteahhit şu bu falan bekleyemeyiz. Hemen müdahalemizi yapacağız. Hem şehirlerimizi güzelleştireceğiz hem de buraları sağlam güvenilir konutlarla donatacağız. Bu işin başka çaresi yok. Onun için de bunun süratle yasal düzenlemesini de yapacağız.

Bu konuşmadan yaklaşık yedi ay sonra Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun adında 6306 numaralı Kanun TBMM’de kabul edildi. 2012’nin sonuna doğru da uygulama yönetmeliği çıkarıldı12_{. ÇŞB’de Kentsel Dönüşüm ve} Altyapı Müdürlüğü kuruldu. Halk arasında “Kentsel Dönüşüm Yasası” ya da “Afet Yasası” adı verilen bu yasa kamuoyunda oldukça tepki aldı ve farklı görüşler oluştu. Yasa ile ilgili yoğun tanıtım çalışmaları yapıldı. ÇŞB ile TOKİ bu kampanyanın ana aktörleriydi.

Yasa ile üç önemli tanım getirildi: Riskli Alanlar, Riskli Yapılar ve Rezerv Alanlar. Riskli alanlar, zemin ya da yapı koşulları nedeniyle can ve mal kaybına yol açabilecek alanlar olarak tanımlanıyordu. ÇŞB, belediyeler ya da il özel idareleri tarafından Bakanlar Kurulu’na sunulan teklif doğrultusunda riskli alan ilan etme yetkisi Bakanlar Kurulu’na verildi. Bir alan riskli alan ilan edilirse, oradaki binaların tamamının yıkılması ve ilgili kurum, özel sektör ya da TOKİ tarafından yapılması söz konusu oldu. “Rezerv alanlar” ise Bakanlar Kurulu tarafından belirlenecek yeni gelişme alanlarıdır. Bu alanlar depremde yıkılacak konutların yerine rezerv olarak yapıların yapılacağı bölgelerdir. “Riskli yapı” ise bina özellikleri nedeniyle yıkılma riski olan yapıdır ve bu risk lisanlı inşaat denetleme şirketleri tarafından mülk sahiplerinin talebi üzerine belirlenir.

Riskli alan ve rezerv alanın belirlenmesinde ise net bir tanım bulunmamaktadır. Riskli ve rezerv alanlarda planlama yetkisi ÇŞB’de ya da ÇŞB’nin yetki verdiği belediyelerdedir. Bu yasa ile ÇŞB’ye dönüşüm ve gelişme için yasalarla net olarak tanımlanmamış bir çerçeveyle herhangi bir yerde plan yapma yetkisi tanınmıştır. Böyle bir yetkinin kullanılmasını engellemek isteyecek mülk sahipleri için ise “uzlaşma sağlanması” koşulu getirilmiştir. Uzlaşma için ise mülk sahiplerinin 3’te 2’sinin oyu yeterlidir. Kat Kanunu’na göre oybirliği gerektiren yıkıp yeniden yapma

işleminde bu yasaya göre, proje ve müteahhit seçme konusundaki kararların verilmesi için oyların 2/3’ü yeterlidir. Kararları kabul etmeyen mülk sahiplerinin ise mülkleri açık arttırmayla satılacak, satılamazsa hazine tarafından kamulaştırılacaktır. Bu şekilde TOKİ veya belediye kentsel dönüşüm projesinde pay sahibi olacaktır. Bu bölüm, kentsel dönüşümü teşvik etmek için çoğunluk kararına uyulmasını sağlamak üzere yasanın en yenilikçi bölümlerinden biridir. Diğer bir önemli özellik ise yardım ve vergi indirimleridir. Yasanın geçerli olduğu alanlarda mülk sahiplerine ve kiracılara kira yardımı, konut satışlarında vergi indirimi, konut kredilerine faiz indirimi gibi kolaylıklar geliştirilmiştir. Bu şekilde sürece katılan tüm tarafların memnun olmasını sağlamak üzere adımlar atılmıştır.

Yasa, gayrimenkul geliştirme ve inşaat sektörlerinde olumlu karşılanırken, MO ve ŞPO ve kent muhalefetinin diğer unsurlarından yasaya karşıt görüşler yükselmiştir. Yasanın ilk halinde, yasa diğer tüm yasaların üstünde olacak şekilde geçerliydi ve bu yasanın uygulanması ile ilgili dava süreçlerini engelleyici notlar bulunuyordu. CHP tarafından Anayasa mahkemesine götürülen yasadan, Medeni Kanun’a aykırı olan kısımlar kaldırıldı13_.

Yasaların değiştirilmesinde zaman içinde büyümüş olan inşaat firmalarının lobi faaliyetlerinin de etkili olduğu düşünülmektedir. Gayrimenkul sektörü içinde Kentsel Dönüşüm Yasası’nın çıkması uzun süredir bekleniyordu. Diğer bir yasa da yabancılara satışla ilgiliydi. Özellikle İstanbul’da üretilen lüks konutların satılabilmesi için bu gerekli görülüyordu. Gayrimenkul sektörü, hükümetin hedeflediği ekonomik büyüme hedefleri içinde inşaatın payı olacağını kabul ediyordu. Gayrimenkul sektörü toplantılarından birinde, hükümetin tespit edilmiş cari açığı kapatmak için bütçe kısıntısına gitmediği takdirde 75-79 milyar lira düzeyinde özel sektör inşaat yatırımı, 43-45 milyar lira düzeyinde de kamu inşaat yatırımı (altyapı ve üstyapı) yapılması gerektiği ortaya konmuştu (“Açılış Sunumları”, 2012). 2012 yılında, gayrimenkul sektörüne göre kriz içindeki Avrupa şehirlerine nazaran İstanbul en fazla yatırım potansiyeli olan şehir olarak görülmekteydi (“Açılış Sunumları”, 2012). Ancak halen finansal kurumlarla gayrimenkul sektörünün ilişkisinin yeterince güçlenmediği düşünülmekte, yabancı yatırımcıların güvenli biçimde sektöre girmesini sağlayacak yeni yasalar bir umut ışığı olarak kabul edilmekteydi. Özellikle Ortadoğu ve Kafkaslar

bölgesindeki yatırımcılar için İstanbul’un yüksek potansiyeli olduğu tespit edilmiş, yabancılara satış ve kentsel dönüşüm yasalarının gayrimenkul gelişimini arttıracağına yönelik öngörülerde bulunulmuştu (“Açılış Sunumları”, 2012). Mütekabiliyet Yasası adı verilen yabancılara gayrimenkul satışını olanaklı kılan Yasa sektör tarafından heyecanla karşılanmıştı.

İnşaat büyümesi ile birlikte küresel olarak turizm endüstrisinin ve yatırımcıların yanı sıra İstanbul ve Türkiye, şehirle ilgili çalışan akademik kurum ve kişilerin de ilgisini çekmeye başlamıştı. 2009 yılında Urban Age konferansı İstanbul’da yapıldı. Bu konferansta İstanbul’un büyümesi heyecanla karşılanıyor, bu büyümenin dinamikleri, yarattığı sorun alanları ve benzer metropollerle kıyaslamalar tartışılıyordu. 2010 yılında Architectural Design dergisi “Turkey: at the Threshold” adında bir özel sayı çıkardı. Bu sayı, Türkiye’deki dönüşümün mekânsal karakterini inceliyor ve kentlerdeki dönüşümün mimari ve toplumsal boyutlarını tartışıyordu. Kent muhalefeti açısından bu büyüme tedirginlikle karşılanıyor, inşaata dayalı büyümenin ekonomik büyüme modeli olarak kırılgan ve krizlere açık olduğu ve toplumsal ve ekolojik etkilerinin yıkıcı olacağı dile getiriliyordu.