Büyükşehir ölçeğinde yönetişim çabaları: İstanbul Metropoliten Planlama

28 Mart 2004 tarihinde gerçekleşen yerel seçim sonrası Kadir Topbaş, 1999'da göreve başlamış olan Fazilet Partili Belediye Başkanı'nın yerine geçerek İBB Başkanı oldu. Belediye seçimlerinin arkasından aynı yılın Temmuz ayında Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından çıkarılan 5216 sayılı Büyükşehir Yasası6 ile İBB yetki ve sorumluluklarında değişimler oldu. Büyükşehir Yasası ile öncelikle büyükşehir belediyelerinin yetkileri il sınırlarına taşınıyordu. Ayrıca büyükşehir belediyelerinin plan yapma ve onaylama yetkileri arttı. Merkezi hükümetin plan yapma ve onaylama yetkilerinin bir bölümü ile ilçe belediyelerinin plan yapma ve onaylama yetkilerinin

6_{Büyükşehir Belediyesi ihtisas komisyonlarının niteliği ve çalışma biçimi 22 Temmuz 2004 tarihinde Resmi}

Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 15. Maddesinde belirlenmiştir.

bir bölümü büyükşehir belediyelerine transfer edilmiş oldu. Belediye meclisine her ay toplanma zorunluluğu getirildi ve meclis içinde zorunlu olarak kurulması gereken "ihtisas komisyonları" belirlendi. İmar ve Bayındırlık Komisyonu, Çevre ve Sağlık Komisyonu, Plân ve Bütçe Komisyonu, Eğitim, Kültür, Gençlik ve Spor Komisyonu ile Ulaşım Komisyonu zorunlu kurulması gereken komisyonlar oldu. Dokuz üyeden oluşan bu komisyonların üyeleri, partilerin meclisteki oranına göre partilerden seçilen temsilcilerden oluşuyordu. İmar planları mecliste onaylanmadan önce, öncelikli olarak İmar ve Bayındırlık komisyonunda tartışılmaktadır. İBB Meclisi kendi müdürlüklerinin ve ilçe belediyelerinin teklif ettiği planları aynen ya da değiştirerek onaylamakla yükümlüdür. Planın aynen onaylanması, geri çevrilmesi ya da değiştirilerek onaylanması ilgili komisyonun görüşleri doğrultusunda gerçekleşir. Bayındırlık ve İmar komisyonu karar süreçleri içerisinde STK’lar akademisyenler ve kamu kurumları gibi konu ile ilgili uzmanlaşmış kişilerle toplantı yapma yetkisi bulunmaktadır.

Metropoliten yönetimin yetki ve sorumluluklarının değişimi ve buna bağlı oluşan metropol ölçeğinde kurumsal yapılar İstanbul’un yeni dönemdeki gelişiminde önemli bir yer tuttu. Bu düzenlemeler ile ilçe belediyelerinin plan yapma yetkileri azalmış ve büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyeleri üzerinde etki ve kontrolü artmıştır. Ayrıca imar komisyonu karar süreçlerinde etkin bir aktör olarak öne çıkmış, bu şekilde bürokratlar tarafından hazırlanan plan çalışmalarına yapılacak siyasal etkiden sorumlu bir yapı oluşmuştur.

İBB Başkanı’nın ilk önemli icraatlarından biri 2004 yılında İstanbul Metropoliten Planlama ve Kentsel Tasarım Merkezi'nin (İMP) kurulması olmuştur. Bu merkezin kurulması için o dönem KİPTAŞ isimli belediye iştirakine proje üreten ve daha önce İstanbul’da ve Anadolu’da pek çok planlama işi almış olan, tanınmış mimar ve şehir plancısı Yıldız Teknik Üniversitesi mensubu Prof. Hüseyin Kaptan, bir rapor hazırlayarak İBB Başkanı'na sunduğunu, Belediye Başkanı’nın da bu raporu kabul ederek, merkezin kurulmasını sağladığını belirtmiştir (Kaptan, 2009). Hüseyin Kaptan, Dalan döneminde (1987 yılında) belediyenin kurmuş olduğu Alman ortaklı İmar Weidleplan isimli firmayla çalışmıştır. 1994 yılında Recep Tayyip Erdoğan’ın belediye başkanlığına seçilmesiyle Alman ortaklar çıkarılmış ve şirketin adı KİPTAŞ olarak değiştirilmiştir. Bu dönemde Kaptan, bu kurumla birlikte Bahçeşehir imar planlarını yapmıştır (Görüşmeci 1, Kişisel görüşme, 2011). İMP'nin ilk yöneticisi olan

Hüseyin Kaptan 2008 yılına kadar burada görev yapmıştır. İstihdam ve lojistik giderlerinin İBB'nin iktisadi teşebbüsü olan BİMTAŞ'ın belediyeden aldığı ihaleler yoluyla karşılandığı bu kurum Belediye bürokrasisinden bağımsız olarak İstanbul ile ilgili üst ölçekli planlama çalışmalarını yapacak, gelişme stratejilerini belirleyecek ve belirlenecek bölgeler için Kentsel Tasarım projeleri geliştirecekti. Karar süreçleri üniversiteler, kamu kurumları ve STK’ların katılımı ile gerçekleşecekti. Ortak olarak belirlenecek yaklaşımla, İstanbul'un neresinde, ne tür gelişimin teşvik edileceği ve kısıtlanacağı, nerelerin öncelikli geliştirileceği ve geliştirilecek alanların ne şekilde ve kim tarafından tasarlanacağı belirlenmiş olacaktı.

Kurumun öncelikli kuruluş hedefi İstanbul için ÇDP’nin yapılabilmesi için gerekli mekânsal, ekonomik ve toplumsal analizlerin yapılmasıydı. ÇDP’nin yapılmasının gerekliliği 5216 sayılı yasa ile İBB yetkilerinin il sınırlarına ulaşmasına istinaden oluşmuştu. Plan, Çevre ve Orman Bakanlığı ve İBB arasında 01.12.2004 tarihinde yapılan protokol doğrultusunda “İstanbul Büyükşehir Nazım İmar Planı Analitik Etüdler İşi” adıyla hazırlanmaya başlandı.

Plan çalışmaları başladığında İstanbul'un tamamına ilişkin planlar karmaşık durumdaydı. 1995 Onaylı İstanbul Metropoliten Alan NİP kararlarına uygun olarak hazırlanmakta olan yerel ölçekli planlar uygulanmaya devam etmişti. Ancak 1995 planı yasal olarak geçerli değildi. Daha önce büyükşehir yetkisinde olmayan alanlarda ise belde belediyelerinin kendi başlarına plan yapma yetkilerine sahip olmaları nedeniyle bağımsız plan çalışmaları yapılmıştı. Bu planların kontrolsüz bir kentsel büyüme öngördüğü plancılar arasında konuşuluyordu. Sanayi ve konut gelişimi belde belediyelerinin kendi beklenti ve ihtiyaçları doğrultusunda verdikleri kararlara göre belirlenmişti. Dolayısıyla yeni yapılacak bir plan metropol bütününde bir düzenlemeyi yeniden geçerli kılacaktı.

Türkiye'nin çeşitli yerlerinden yaklaşık 300 yeni mezun, deneyimli ya da akademisyen şehir plancısı, mimar ve mühendis İMP'de BİMTAŞ personeli ya da bağımsız hizmet sunan (telif hakkı ile çalışan) kişiler olarak işe alındı. İTÜ, YTÜ, ODTÜ gibi üniversitelerin döner sermayeleri plan analiz çalışmaları için hizmet sundu. İMP bu şekilde, akademisyenlerin ve deneyimli uzmanların yöneticisi olduğu 14 ana sektör grubundan oluştu (Özalp, 2006): Ülke ve Bölge Planlama, Doğal Yapı, Demografi, Ticaret ve Hizmetler, Kültür Endüstrileri ve Turizm, Sanayi, Konut ve Yaşam Kalitesi, Ulaşım, Eşgüdüm Karar ve Strateji, Metropoliten Planlama, Kentsel Tasarım, Ulusal

ve Uluslararası Yarışmalar, Coğrafi Bilgi Sistemleri, Müze Kent (Tarihi Yarımada) grubu. Daha ziyade akademisyenlerin yer aldığı analiz grupları bir yandan kendi yaptıkları araştırma ihaleleri için çalışırken, diğer yandan yaptıkları araştırmaların planlamayla ilişkili sentezlerini oluşturmakla sorumluydu. Metropoliten Planlama, Eşgüdüm Karar ve Strateji, Ülke ve Bölge Planlama grubu gibi gruplar da hem yapılan analizlerden faydalanarak hem de kendi araştırmalarını yaparak planı hazırlamakla sorumluydu. Planı hazırlayan gruplarda, daha önce metropoliten ölçekte planlama deneyimi olan yöneticiler bulunuyordu.

Hüseyin Kaptan, bürokratik planlama süreçlerinin İstanbul’un gelişimini planlamak için engelleyici, tekdüze sonuçlar veren ve dışarı kapalı olduğunu düşünüyordu. O zamanlar yaklaşık 40 yıl sürmüş olan meslek deneyiminde tarafların konsensüsü ve belediyelerin iradesi olmadığında planlama süreçlerinin ilerlemediğini gördüğünü çeşitli ortamlarda dile getiriyordu. İlgili herkesin plana katılımını sağlamak için toplantılarda, açıklamalarda ve birebir görüşmelerinde davetini dile getiriyordu. İMP içindeki çalışma gruplarının davetiyle de çeşitli toplantılar organize ediyordu. Özellikle meslek odalarının çalışmalara katılmasını ve izlemesini istiyordu.

İMP’de çalışan akademisyenler katılımcılık ve proje geliştirme konularında, Batı’daki modellerden ve kuramlardan esinlenerek girişimlerde bulunmaya çalışıyordu. Akademik analizlerin sonuçları da plan kararlarına doğrudan yansımıyordu. İMP’deki akademisyenler bu durumdan planı hazırlamakla sorumlu grupları ve yöneticileri sorumlu tutarken, yöneticiler ve planı hazırlamakla sorumlu çalışma grupları ise analitik çalışma yapan grupların plana uygun hale getirilmiş somut sonuçlar üretemediğini düşünüyordu. Çalışanların çoğunun gerçekleşmesini istediği sistemli bir koordinasyon ve katılım süreci yerine, el yordamıyla ilerleyen, teslim tarihleri ve gündemdeki konularla kısıtlanan bir çalışma izleniyordu. Hüseyin Kaptan’a çeşitli gruplar sunumlarını ve raporlarını sunuyor, mekânsal kararların ana hatları bu tip kurum içi toplantılarla belirleniyordu. Detaya inildiğinde ise hâlihazırda uygulanmakta olan imar planlarının oluşturduğu mülkiyet hakları ile analizlerden ve toplantılardan alınan mesajlar sentezleniyordu. Planın teknik olarak çizimi konusunda ise genel bir deneyimsizliğin yanı sıra çizime ilişkin yönetmeliklerin dikkate alınmaması söz konusuydu.

Katılımı sağlamak amacıyla konuların plan açısından önceliğine göre ilgili kamu kurumları ve çıkar gruplarıyla toplantılar yapılıyor, bazı yatırımcılar veya kurumlar

gelip plancılara baskı yapıyor ya da gelişmeleri takip etmeye çalışıyordu. Plan çalışmalarıyla bazı bölgelerde yükselen arazi değerlerinin takipçisi olan gayrimenkul danışmanları ya da arazi değeri beklenmedik şekilde yükselmiş olan mülk sahipleri sık sık İMP’ye gelip, plan çalışmalarının fotoğraflarını çekiyorlardı. İMP'ye odalar davet ediliyor, görüşmeler yapılıyordu. Ticaret Odası ve Sanayi Odası ise İMP’nin en etkin katılımcılarındandı. Gerçekten de kapısına gelen herkese açık olan bu ortamı, plan hazırlık süreci boyunca merkezi hükümet kuruluşları, sanayiciler, yatırımcılar, gayrimenkul geliştiriciler vb. pek çok ilgili kişi ve kurum ziyaret etmeye başladı. Bu gruplara planın ilke kararları anlatılıp, yatırım planlarının bunlara göre yapılması gerektiğinin ortak çıkarlar için daha uygun olacağı mesajı veriliyordu. Plan onaylanmadan önce, planla ilgili İBB Meclisine, İTO'ya yapılan sunumlarda özellikle nüfus gelişmesinin durdurulması, sanayi gelişiminin durdurulması ve mevcut sanayinin çevre illere desantrilizasyonu, içme suyu havzalarının korunması, deprem güvenliğinin sağlanması, halkın bilgilendirilerek plan yapılması, çok merkezli gelişme, lojistik ve ulaşım çözümlerinin raylı sistem odaklı olacağı konuları gündeme getiriliyordu (Görüşmeci 4, Kişisel görüşme, 2017).

İMP, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği’ne (TMMOB) bağlı Şehir Plancıları Odası (ŞPO) ve Mimarlar Odası (MO) İstanbul şube temsilciliklerine ofis içinde oda vermeyi teklif etti. Bu şekilde tüm bilgilere erişmelerini, toplantılara katılmalarını ve isterlerse katkıda bulunmalarını ve süreci izlemelerini istiyorlardı (Görüşmeci 1, Kişisel görüşme, 2015). ŞPO ve MO katılım teklifini kabul etmediler. Ancak ŞPO pek çok toplantıya katıldı. Dönemin ŞPO İstanbul Şube YK Başkanı genel olarak İMP ile odanın ilişkisinin o dönemde iyi olduğunu, Hüseyin Kaptan ve ekip liderleriyle iyi niyetli ilişkiler kurduklarını ancak plan kararlarını etkileyemediklerini belirtmiştir (Görüşmeci 19, Kişisel görüşme, 2014). İMP yöneticilerinden biri yapılan görüşmede plan hazırlık sürecinde katılımcı süreçlerin geçerli olduğunu düşündüğünü belirtmiştir (Görüşmeci 3, Kişisel görüşme, 2014):

İMP planlama açısından maksimum ölçüde katılımı sağladı. Maksimum ölçüde katılımı sağladı derken şu açıdan söylüyorum. Bir defa nerdeyse konuyla ilgili Türkiye'deki uzmanların önemli bir bölümü şu ya da bu şekilde burada görev aldı. Toplantılara geldi, fikirlerini söyledi. STK’ların çok önemli bir bölümü fikirlerini söyledi. Bu fikirlerini söyleyen STK’ların içinde, bizim şimdiye kadar planlamada kâle almadığımız, lojistikçiler, nakliyeciler derneği, kuru gıdacılar, hayvansal gıdacılar, geri dönüşümcüler, çeşitli tarımsal odalar vs… Bizim klasik STK dediğimiz TMMOB'ye bağlı odaların dışında da bir sürü STK var. Onlar da geldi katıldı.

TMMOB da geldi katıldı ama TMMOB odaları bu konuya hep negatif yaklaştı. Hatta bir keresinde açıkça bir MO yetkilisi söylemişti. ‘Biz varken niye onları çağırıyorsunuz?’ Planlamada biz konuşabiliriz, biz fikir belirtebiliriz, onlar kim oluyor gibi bir cümle kullanmıştı. O yüzden özellikle MO filan bu konuda çok muhalif davrandı. Hiç desteklemedi. Onların katılımı bana göre biraz daha iyi olabilirdi ama onların yaklaşımından dolayı da olmadı. Kaptan Hoca onlara, ‘gelin burada size bir ofis vereyim, burada oturun ve sürekli bilgisayarlarınız bizim bilgisayarlarımıza bağlı olsun, her toplantıya katılın, her yapılanı görün’ diyordu. Ama buna rağmen gelmediler. Çünkü böyle olduğu zaman, neyi eleştireceğiz endişesi vardı. O yüzden gelmediler bence.

Hüseyin Kaptan, MO ile yaptığı görüşmelerden birini “Robespierre'in Mahkemesi gibiydi” diye belirtti (Görüşmeci 1, Kişisel görüşme, 2015). MO temsilcilerinin bu planın 3. Köprünün yapılması için hazırlandığını düşündüklerini söyledi.

ÇDP çalışmasının içinde ve istekli bulunanların deneyimsizliğinin yanı sıra özellikle belediye bürokrasisinin kabul etmemesi, yasal ve kurumsal altyapının uygun olmaması gibi sorunlar bulunuyordu. Hüseyin Kaptan, İBB'nin İMP'yi yönetme kapasitesi olmadığını düşünüyordu (Görüşmeci 1, Kişisel görüşme, 2011). Özellikle Belediye ile işbirliği sağlanamaması ve çalışma grupları arasındaki koordinasyon sorunları planlama sürecinde sorun olmuştu. Öte yandan, İMP bir mekân olarak merkezi bir işlev edinmişti. Plan ve analiz çalışmaları sürecinde İMP’de önemli bir veri bankası oluştu. İstanbul ile ilgili olan çeşitli konu ve ayrıntılarda, coğrafi bilgi sistemleri üzerinden analiz edilebilir bilgiler üretilmişti. Üniversitelerin döner sermaye için ürettikleri projeler dışında, diğer çalışmalar isteyen herkesle paylaşılıyordu. O dönem İMP’de üretilmiş olan veriler, İstanbul ile ilgili çalışma yapan pek çok araştırmacı için bilgi sağladı. Proje sergileri, konferanslar ve etkinlikler gerçekleşiyordu. İstanbul’un kentleşme gündemini olumlayan ya da eleştiren pek çok kişiyi hem verileriyle hem de oluşturduğu gündemle besleyen bir alan haline gelmişti. Türkiye’nin ve Dünya’nın çeşitli yerlerinden üniversite öğrencileri ve araştırma grupları İMP’ye gelip bilgi alıyorlardı.