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O princípio da gestão orçamentária participativa ou da gestão democrática da cidade previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal49 _{e no Estatuto da Cidade}50 _{determina que} o processo de elaboração e discussão do PPA, LDO e LOA conte com a participação popular, por meio de audiências públicas, tanto na fase de elaboração do projeto de lei pelo Poder Executivo, quanto na fase de discussão, emenda e aprovação pelo Poder Legislativo.

Em complemento, a Lei Orgânica Municipal de São Paulo (LOMSP) prevê que:

49 Lei Complementar Federal 101/00, inciso I do art. 48.

Art. 8º - O Poder Municipal criará, por lei, Conselhos compostos de representantes eleitos ou designados, a fim de assegurar a adequada participação de todos os cidadãos em suas decisões.

Art. 9º - A lei disporá sobre: I - o modo de participação dos Conselhos, bem como das associações representativas, no processo de planejamento municipal e, em especial, na elaboração do Plano Diretor, do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual;

Conforme dispõe a LOMSP, a participação dos Conselhos no processo de planejamento municipal é obrigatória e, em especial, na elaboração de peças orçamentárias retromencionadas, devendo a lei ordinária dispor sobre o “modo de participação”, ou seja, a respeito dos procedimentos, etapas, prazos e competências legais de cada um dos órgãos envolvidos no processo orçamentário.

Os procedimentos de planejamento e orçamento de todos os Conselhos devem guardar sintonia com o calendário orçamentário do governo municipal51_{, pois este é} momento em que a disputa política por recursos ocorre no seio da Administração Municipal. A preterição da participação dos Conselhos neste momento é nefasta para a obtenção de recursos orçamentários para os projetos e atividades selecionados como agenda. Sem recursos, estas políticas públicas não serão efetivadas, comprometendo, em última análise, a eficiência do Conselho em atingir seus objetivos e finalidades institucionais.

Outrossim, a capacidade de elaboração das políticas públicas pelos Conselhos é limitada pelo montante de receita estimado para determinada área social ou função de governo, por isso cabe aos conselheiros atuarem junto ao Poder Executivo, sensibilizando-o quanto à prioridade e viabilidade de determinado programa de ação, a fim de aumentarem a dotação orçamentária para determinada política pública ao invés de outra (s).

Faz-se necessário que o Poder Executivo remeta esta informação o mais breve possível ao Conselho ou com antecedência mínima de trinta dias antes do decurso do prazo para encaminhamento da proposta orçamentária do Conselho ao Executivo, analogicamente ao aplicado para o Poder Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 12, §3º).

Nesse sentido, o “Manual de Orçamento e Finanças Públicas para Conselheiros de Saúde”, elaborado pelo Conselho Nacional de Saúde na esfera do Ministério da Saúde, orienta que:

Considerando que a receita orçamentária é a base de cálculo para definição do valor mínimo relativo aos gastos com ações e serviços de saúde nos níveis estadual e municipal de governo, os conselheiros de saúde devem solicitar o encaminhamento dos estudos realizados pelo Poder Executivo com a respectiva memória de cálculo da estimativa da receita (BRASIL, 2011, p. 39, grifo nosso).

Mesmo nos Conselhos dotados de competência meramente consultiva, nos termos do que dispõem os artigos 8º e 9º da LOMSP, as leis que os constituem devem prever o “modo de participação” dos Conselhos no processo de planejamento municipal, tanto sob o ponto de vista de sua organização interna quanto sob o viés da articulação administrativa com os demais órgãos envolvidos.

Porém, não basta a instituição meramente formal da participação, exige-se a reforma da própria burocracia estatal prevendo mecanismos de articulação administrativa, principalmente, quanto às competências de cada órgão a fim de evitar a sobreposição de competências pelos órgãos da Administração Pública e, consequentemente, provocar o enfraquecimento das competências institucionais dos Conselhos (SÁNCHEZ MORÓN, 1980).

A articulação, em sentido restrito, é, pelo viés democrático, técnica relacional de núcleos de competências ou de agentes dos processos decisórios ou executivos da ação pública, que permite racionalidade de esforços e de utilização dos meios, ambiente de consensualidade e legitimação, consecução de resultados e compartilhamento de responsabilidades. Envolve a coordenação e a supervisão. Coordenar significa integrar, simplificar e unificar a ação do Estado, e supervisionar relaciona-se com o conceito de controle, garantindo que as políticas públicas sejam concebidas, implementadas e monitoradas de forma conjunta, voltadas para as necessidades de inclusão e desenvolvimento sociais (PIRES, 2010, p. 187).

Como se vê, a questão da articulação e coordenação mostra-se imprescindível para o sucesso da formulação e implementação da política pública. Daí a importância de que, primeiro, a regulamentação do processo orçamentário municipal inclua o Conselho em seu processo de formulação e implementação, efetivando as competências institucionais já previstas legalmente. Em seguida, é necessário que os procedimentos administrativos internos ao Conselho estejam em sintonia com o calendário orçamentário municipal, bem como articulados com os órgãos governamentais competentes.

Sem essa articulação do processo orçamentário municipal com os procedimentos internos do órgão52_{, o Conselho enfrentará dificuldades na elaboração de políticas públicas}

em cogestão com o poder público, correndo-se o risco de se tornar um órgão ineficiente, não por desídia de seus conselheiros, mas em razão da própria organização administrativa na qual está inserido (SÁNCHEZ MORÓN, 1980).

Conclusivamente, com base na LOMSP, é possível dizer que é obrigatória a participação dos Conselhos Municipais de Políticas Públicas de São Paulo no processo de planejamento municipal e com destaque para o processo de elaboração das peças orçamentárias (PPA, LDO e LOA).

Sendo assim, as respectivas leis instituidoras devem prever o “modo de participação” do Conselho de forma articulada e coordenada com os demais órgãos públicos encarregados da atividade de planejamento e orçamento municipal.

Mais à frente, analisaremos os instrumentos legais de planejamento da política urbana que constituem a finalidade institucional dos Conselhos, isto é, traduzir as demandas sociais e as respectivas propostas em programas de ação estatal, diretrizes, metas e recursos disponíveis para satisfazê-las. Antes, porém, faz-se necessário abordar os princípios jurídicos que regem essa atividade, logo abaixo.