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O PPA “Avança Brasil”, instituído pela Lei n.º 9.989, de 21 de julho de 2000, definiu as seguintes diretrizes: (a) consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado; (b) promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e as oportunidades de renda; (c) combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social; e (d) consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos. O Congresso Nacional agregou mais duas diretrizes estratégicas, incluídas na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano 2000: (1) reduzir as desigualdades inter-regionais; e (2) promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação. Segundo o Governo, sua meta é construir um novo modelo de desenvolvimento voltado para o atendimento das necessidades básicas do cidadão e para a melhor distribuição dos frutos do crescimento econômico entre os brasileiros. O Plano Plurianual 2000-2003 envolveu a alocação de recursos da ordem de R$ 1 113 bilhão para um período de quatro anos, articulando parcerias públicas e privadas para atingir os objetivos de 365 programas.

O “Avança Brasil” é considerado um projeto de desenvolvimento sustentável que promove uma verdadeira revolução na gestão pública ao contemplar uma série de programas estratégicos, diretamente relacionados com a inserção competitiva e modernização produtiva (BRASIL, 1999a).

A instauração do PPA “Avança Brasil” representa, de acordo com o relatório emitido sobre a avaliação do PPA “Brasil em Ação”, a continuidade do ciclo virtuoso iniciado em 1996, que tornou o País mais competitivo e preparado para uma nova arrancada de desenvolvimento. “O ganho de competitividade pode ser notado pelo aumento da participação de produtos brasileiros nos comércios nacional e internacional, pelo acentuado crescimento dos investimentos estrangeiros no País e pela maior consistência, estabilidade e maturidade do mercado nacional” (BRASIL, 2000c).

O trabalho de Garcia (2000) considera o mês de outubro de 199819, como o momento em que o Governo federal alterou em profundidade o marco conceitual e metodológico para a elaboração e a gestão do PPA e dos orçamentos públicos. Os projetos de lei do PPA 2000-2003 e dos orçamentos para o exercício fiscal de 2000 foram formulados de acordo com a nova orientação. As implicações de tais mudanças são de diversas ordens e pretenderam incidir sobre os processos de trabalho, os modelos gerenciais, as estruturas organizacionais, os sistemas de informação e processamento, e os mecanismos de contabilidade e controle da administração pública brasileira. As mudanças pretenderam exigir um esmerado monitoramento e permanente avaliação para que as mudanças superassem os aspectos formais, mantendo intocados os conteúdos e as mesmas práticas antiquadas.

De acordo com o descrito no PPA “Avança Brasil”, o programa de governo aprovado pela população nas eleições de 1998 serviu como orientação estratégica, e o Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento balizou a organização espacial das ações e a seleção de empreendimentos estruturantes, que aportam ao Plano Plurianual a dimensão de um projeto de desenvolvimento nacional. Segundo o Presidente FHC, o PPA “Avança Brasil” é “um verdadeiro projeto nacional de desenvolvimento econômico e social” (BRASIL, 2000). O Governo também adotou um modelo gerencial voltado para a obtenção de resultados concretos, medidos pelos seus efeitos na sociedade.

Pela primeira vez na história do País, a estratégia de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável – DELIS foi assumida pelo Governo Federal como uma alternativa de desenvolvimento para o Brasil. Trata-se de buscar novo modo de promover o desenvolvimento, que contribua para a melhoria da qualidade de vida das populações das pequenas cidades e favoreça o surgimento de comunidades mais sustentáveis (BRASIL, 2000c).

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Em 28 de outubro de 1998, o presidente da República assina o Decreto n.º 2 829, que estabelece normas para a elaboração e a gestão do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União. Poucos dias depois, o Ministério do Planejamento e Orçamento emite a Portaria n.º 117 de 12/11/98 (substituída pela Portaria do Ministério de Orçamento e Gestão n.º 42 de 14/4/99, que mantém o conteúdo básico e ajusta alguns pontos) alterando a classificação funcional utilizada nos orçamentos públicos, e criando as subfunções e estabelecendo conceitos necessários para operacionalizar as normas do Decreto n.º 2 829. Os dois instrumentos conformam os marcos da reforma do sistema de planejamento e orçamento públicos (GARCIA, 2000).

Ao contrário do PPA “Brasil em Ação”, a metodologia empregada no “Avança Brasil” incorpora a gestão por programas20. “O programa é um instrumento de organização da ação governamental. É o elemento de integração entre o plano plurianual, os orçamentos anuais, a execução e o controle” (BRASIL, 2002b). Assim, as ações e os recursos do Governo são organizados de acordo com os objetivos, o público-alvo, as metas, os indicadores e os recursos financeiros, humanos e materiais a ser atingidos. Conforme a explicação oficial, o nascimento de um programa ocorre quando se identifica um problema ou demanda da sociedade que o governo precisa resolver ou atender. A simples afinidade entre um conjunto de ações não configura um programa. É essencial que essa afinidade esteja relacionada com a solução de um determinado problema e com um público-alvo específico. O objetivo do programa deve não só expressar com precisão o resultado desejado sobre o público-alvo, mas também ser compatível com os recursos disponíveis e alinhados com os macroobjetivos do governo.

Os programas serão formulados de modo a promover, sempre que possível, a descentralização, a integração com estados e municípios, e a formação de parcerias com o setor privado”. Para orientar a formulação e seleção dos programas que integrarão o PPA e estimular a busca de parcerias e fontes alternativas de recursos, serão previamente estabelecidos os objetivos estratégicos e as previsões de recursos (BRASIL, 2000c).

Os 365 programas foram elaborados com base em uma orientação estratégica global, para fortalecer as ações prioritárias e permitir a eliminação daquelas de menor relevância. Assim, no modelo de gestão pública incorporado pelo PPA “Avança Brasil”, cinco estratégias se combinam: (1) organização por programas; (2) fortalecimento da orientação estratégica; (3) seletividade; (4) gerenciamento; e (5) avaliação.

Definidos os programas prioritários, com objetivos claros a ser alcançados e indicadores capazes de medir os avanços conquistados, o Governo montou um sistema de

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“A Portaria n.º 117, de 12 de novembro de 1998, do Ministério do Planejamento e Orçamento, alterada pela Portaria n.º 42, de 14 de abril de 1999, fixou novas normas para a classificação das contas públicas, criando as condições necessárias para a gestão por programas. No modelo anterior, a preocupação básica era classificar os gastos públicos segundo tabelas rígidas, organizadas por funções de governo – saúde, educação, transporte, cultura, entre outras – e, dentro delas, por programas, subprogramas, projetos e atividades padronizados, sem relação com o problema específico a ser resolvido. Era a chamada classificação funcional-programática, um procedimento utilizado nos últimos 25 anos pelo governo federal, estados e municípios. No novo modelo, os programas e ações organizam-se em torno da solução de problemas ou atendimentos de demandas específicas da sociedade e se transformam em unidades de gestão, com estruturas idênticas no Plano e nos Orçamentos” (BRASIL, 2002b).

gerenciamento, que previu, entre outras ações, a designação de um gerente para cada programa. A figura do gerente originou-se da experiência do PPA “Brasil em Ação”, mas este era seletivo, e somente alguns projetos eram considerados prioritários. Já no “Avança Brasil” é mais abrangente: o gerente é responsável pela adequada execução do programa sob sua responsabilidade, inclusive pelos custos e pelos resultados, bem como pela avaliação permanente, a fim de garantir que as metas sejam efetivamente cumpridas. Para tanto, foi preciso traçar cronogramas de execução, participar da administração orçamentária e financeira dos programas e antecipar soluções para eventuais dificuldades que porventura pudessem surgir (BRASIL, 2000c).

Além do emprego da nova metodologia, o curso de preparação do PPA “Avança Brasil” e a formação de pessoal em planejamento e orçamento foram bem mais rigorosos do que no plano anterior. Pode-se inferir daí que o diagnóstico do PPA 1996-1999 realizado pelo governo apontou falhas, ma elas não foram explicitadas nos documentos referentes. Existe apenas um registro de que, até 1997, a formação do pessoal técnico era estreita, de caráter informativo. A partir de 1998, a filosofia do curso foi mudada, e o treinamento foi ampliado de modo a tornar os técnicos agentes da transformação da administração pública. Tal informação também aponta falha na inconclusa reforma do Estado.

Com seu caráter gerencial, o PPA “Avança Brasil” estabeleceu metas e implantou um processo sistemático anual de avaliação traçando elementos práticos, “de preocupação imediata, emprega uma linguagem adaptada à tomada de decisões, utiliza informações disponíveis e descreve fatos e percepções, mais do que analisa dados sob a égide de um modelo teórico” (BRASIL, 2000b). A partir dessa lógica foram desenvolvidos os programas sociais focalizados nas populações mais vulneráveis.

A implantação do novo modelo de planejamento e de gestão na administração pública exigiu a reorganização administrativa do Governo Federal. O Ministério do Planejamento e Orçamento e o Ministério da Administração e Reforma do Estado foram unificados no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, cuja principal missão era promover a gestão empreendedora de recursos para o desenvolvimento sustentável do País. Do ponto de vista do Governo, a unificação permitiu a integração das ações de Estado nas três áreas, até então espalhadas pelos dois ministérios anteriores: enquanto o

primeiro encarregava-se do planejamento de médio e longo prazos, e da elaboração do orçamento da União, o segundo era responsável pela reforma do Estado e pela gerência dos recursos humanos e materiais (BRASIL, 2000).

A construção dos programas levou em conta também um conjunto de cinco desafios, que deveriam mobilizar o Estado, perpassando toda a ação governamental: (1) agenda dos eixos nacionais de integração e desenvolvimento; (2) agenda de gestão do Estado; (3) agenda ambiental; (4) agenda de empregos e oportunidades de renda; e (5) agenda de informação e conhecimento. Tais agendas deveriam estar necessariamente alinhadas com as diretrizes centrais do PPA já citadas, entre as quais a promoção do desenvolvimento sustentável situa-se como uma categoria mais ampla. Tendo em vista o modelo de gestão por programas, entende-se que esses desafios estão pautados em diversos programas, que, por sua vez, deveriam trazer, explícita ou implicitamente, a concepção de desenvolvimento sustentável que norteia as ações do PPA.

Portanto, a pesquisa aqui realizada entende que entre as diretrizes do PPA “Avança Brasil”, encontra-se a busca (pelo menos, no plano ideológico) do desenvolvimento sustentável como objetivo geral a ser atingido pelo planejamento. Para os seus formuladores, desenvolvimento sustentável significa melhoria da saúde, da educação, da habitação e do saneamento, combate à fome, redução da violência, desenvolvimento integrado do campo, crescimento das exportações, reestruturação do setor produtivo, melhoria da gestão ambiental (BRASIL, 2000b).

Mediante esta análise, observa-se que há um relativismo nas ações políticas que, no quadro geral do conteúdo do PPA, considera o Estado como uma entidade que organiza basicamente a sociedade, regula e avalia, oferecendo-lhe algumas estruturas para a manutenção de uma ordem social, que é promovida juntamente com o capital privado. Ou seja, a conquista do desenvolvimento sustentável deverá ser alcançada com a conjunção de esforços do Estado e da sociedade civil; porém, é preciso verificar substancialmente a oposição em que o Estado e o indivíduo são colocados. Além disso, a sociedade civil é apresentada como uma abstração, em que não há distinção de classes nem antagonismos de interesses. Espera-se, então, que a sociedade civil procure tomar iniciativas que visem o bem comum, sem contar com a proteção do Estado. Assim, desenvolvimento sustentável configura-se na condição de restrição dos recursos

públicos que se encontram nas mãos do Estado e de transferência de responsabilidades na execução dos serviços para a classe trabalhadora e/ou para o setor privado, que os transformam em mercadorias.

O contexto de elaboração do PPA Avança Brasil é de rigor fiscal assentado na necessidade de consolidar a estabilidade econômica. Portanto, o controle da inflação continua sendo a condição indispensável, segundo o Governo, para permitir um salto do País rumo ao desenvolvimento. O PPA apresenta o quadro de turbulências econômicas em que está inserido o Brasil como estratégia de identificar as ações e os programas corretos para o enfrentamento das mudanças e das crises. A elevação do nível educacional da população é considerada um item imprescindível, pois “é a base para o desenvolvimento de um país e para o crescimento individual dos cidadãos” (BRASIL, 2000a). Observa-se a persistência do postulado da era desenvolvimentista ou das teses que aliam democracia e desenvolvimento econômico.

O compromisso governamental é estabilizar, ao longo dos próximos anos, a dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto e melhorar os resultados na aplicação de recursos públicos. Dessa forma, será possível assegurar a estabilidade econômica, não como valor em si mesma, mas pela sua capacidade de garantir um ambiente favorável à melhoria constante da qualidade de vida da população (BRASIL, 2000a).

Furtado (2001) dizia que, nas condições históricas atuais, o “custo da estabilidade de preços tende a ser a recessão”. O fim da inflação assistida no primeiro governo FHC não acarretou reformas suficientes não apenas para permitir que a economia brasileira vivesse com uma taxa de câmbio tão forte, mas também para empreender reformas profundas. O Real foi supervalorizado, o que fez com que diminuíssem as exportações e aumentassem as importações. Devido a esse desequilíbrio, os capitais se afastaram, e para retê-los foi preciso aumentar as taxas de juros, ameaçando a capacidade nacional de investimento e, conseqüentemente, enfraquecendo a economia brasileira.

Uma grave crise de alcance internacional explodiu no final do primeiro mandato de FHC, acompanhada de uma outra crise interna provocada pelos governadores por causa da dificuldade do pagamento das dívidas. Nessa situação de crise, o Brasil perdeu grande quantidade de reservas internacionais, e o Governo reagiu mantendo a estabilidade da moeda e elevando drasticamente os juros para restringir a atividade

econômica interna e o desequilíbrio externo. Em janeiro de 1999, o Governo foi obrigado a mudar o regime de câmbio para câmbio flutuante e, conseqüentemente, houve a desvalorização do Real em cerca de 50%.

O PPA “Avança Brasil” foi elaborado com um discurso objetivo e lançou mão de instrumentos que mobilizam a gestão moderna. O argumento pode ser assim sintetizado: a consistência do crescimento depende da estabilização econômica. Para o governo, a estabilidade não se contrapõe ao desenvolvimento. Por sua vez, os investimentos necessários ao desenvolvimento não são tarefa exclusiva do setor público. A parceria entre governo, iniciativa privada e a sociedade organizada é indispensável para aumentar a competitividade da economia, elevar o nível educacional e a qualificação profissional da população e aperfeiçoar a infra-estrutura do País. Com isso, é possível gerar novos empregos e oportunidades de renda para os brasileiros, objetivo último do crescimento econômico (BRASIL, 2000a).

As Parcerias Público-Privadas (PPP) surgiram como uma novidade do Plano Plurianual 1996-1999. No PPA de 2000 a 2003, as parcerias ganharam expressiva participação. O estudo de Soares e Neto (2002)21 sistematizou o montante de recursos que comprova tal assertiva. Os programas finalísticos22 (cerca de 315) relacionados no PPA, de acordo com os autores, têm previsto o investimento de R$ 613,5 bilhões. Desse total, os parceiros privados participam com mais de R$ 171,6 bilhões, o equivalente a 28% do investimento total.

Os autores registram que a maioria das parcerias previstas está na área de infra- estrutura: dos 43 programas selecionados, 27 (62,8%) são dos setores de infra-estrutura; das 283 ações previstas para ser executadas em parceria com a iniciativa privada, 231 (81,9%) são de infra-estrutura. Esses dados mostram que o Plano foi elaborado com uma elevada expectativa de participação da iniciativa privada, expressa pelo significativo número de parcerias que seriam constituídas (283 ações) e, principalmente, pelos valores dos investimentos privados, R$ 171,6 bilhões, num total de R$ 205 bilhões, o que corresponde a 83,7% do total de recursos previstos.

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Técnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Setoriais do INEP. 22

Programa finalístico é aquele que resulta em bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade (BRASIL, 2002).

Os mesmos autores observam que as parcerias transformaram-se numa solução para a falta de recursos do setor público. Além disso, por estar claramente assinaladas no PPA, teriam o mérito de aumentar a transparência do Plano quanto à participação da iniciativa privada nos programas. As parcerias, no PPA, foram definidas com base em uma única exigência: a alocação de recursos financeiros pelo setor privado. Assim, se a iniciativa privada participa financeiramente, considera-se que está ocorrendo uma parceria. Apesar da simplicidade do conceito de parceria adotado, aparentemente ele não foi assimilado adequadamente pelos gerentes desses programas. A pesquisa de Soares e Neto (2002) mostra que cerca de 46% dos gerentes demonstraram desconhecer que gerenciavam um programa em parceria com a iniciativa privada; 25% chegaram a afirmar que o programa não tinha parceria e somente 25% reconheceram a parceria.

O Relatório Anual de Avaliação do PPA (exercício 2001)23, registrou a presença de 149 programas que não previram parcerias, o que considerou preocupante, já que “um dos princípios norteadores do modelo de gestão por programas é a efetivação de parcerias” (BRASIL, 2002a). Além disso, o relatório destacou sua surpresa em relação à falta de registro de parcerias nos programas das áreas sociais, como saúde, educação, assistência social e da área de meio ambiente, por exemplo, já que o Terceiro Setor Corporativo investe muitos recursos em projetos do Governo Federal. “Talvez ocorra o receio de informar que parte das ações dos programas está sendo executada pelas parcerias, expondo o programa a um possível corte de recursos num cenário de escassez de recursos fiscais” (BRASIL, 2002a).

Segundo informações retiradas de pesquisas promovidas pelo IPEA, no PPA, não foram considerados como parcerias os programas cuja ação a iniciativa privada executa e/ou gerencia, mas não aloca recursos financeiros. Faltou considerar, assim, as parcerias na área social, como as da saúde e da educação. Nessas ações, normalmente os recursos financeiros são alocados pelo governo, e a execução fica a cargo de organizações não- governamentais (ONGs) e/ou instituições filantrópicas sem fins lucrativos.

As parcerias na área social foram estudadas por Galvão (1996), e o autor considera que elas apresentam características positivas: “que venham a servir como um fator de

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Este relatório tem o propósito de apresentar ao Congresso Nacional a avaliação anual do PPA 2000- 2003, relativa ao exercício 2001, atendendo o que determina o art. 6.º da Lei n.º 9989/2000.

aproximação entre o Estado e sociedade que facilita o controle social, a de representar uma maximização de recursos, a de incorporar novas tecnologias e, especialmente a de imprimir maior racionalidade à gestão” (GALVÃO, 1996, p. 50). Concluindo, revela a existência do vasto potencial das parcerias estabelecidas com entidades sem fins lucrativos (universidades, organizações filantrópicas, órgãos de classe, ONGs etc.), autônomas e flexíveis, que gozam de credibilidade junto à sociedade, nas quais prevalece o interesse público e a não-sujeição às regulamentações próprias do setor público. A principal vantagem da constituição de parcerias com entidades dessa natureza é a maximização do interesse público (GALVÃO, 1996, p. 59). Portanto, na área social já existe um grande número de PPPs em operação, mas em virtude da definição adotada pelo PPA, não foram consideradas parcerias no Plano.

Em linhas gerais, conclui-se que a descentralização na execução das políticas públicas promovida pelo Governo Federal necessita de estruturação melhor, pois vem se caracterizando como transferência de responsabilidade do Estado para os entes federativos no quadro de crise fiscal, sem avaliação e monitoramento sistemáticos. Por isso, os gerentes se encontram em dificuldade seja para acompanhar os programas com parcerias, seja para identificá-los porque, na verdade, não foram criadas condições estruturais.

As dificuldades de integração do gerenciamento dos programas foram identificadas no Relatório de Avaliação do exercício de 2001, em que se constatou que a gestão por programas ainda não havia sido implantada de forma efetiva. As razões disso estão na ausência de um modelo de gestão que contemple tanto a harmonização do gerente de programas com as estruturas organizacionais quanto a necessidade de uma definição mais clara das atribuições e responsabilidades de cada ator na condução dos programas governamentais. Vale ressaltar que essa mesma avaliação foi registrada no relatório referente ao exercício de 2000, o que significa que o problema, após um ano, não havia sido superado. Tal registro corrobora a idéia aqui defendida de o governo promover uma reforma do Estado no estreito limite da tecnocracia, o que fez atualizando alguns discursos e fazendo uso da moderna tecnologia propriamente dita, a fim de reduzir o seu papel na sociedade capitalista.

A sistemática de avaliação24 dos programas do Plano foi considerada pelo governo uma inovação importante. Realizada anualmente e com base na execução do exercício anterior, a avaliação esteve sob a coordenação da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Os objetivos pretendidos por meio da implementação dessa sistemática foram estes: (a) aumentar a transparência da ação de governo, mediante a prestação de contas à sociedade sobre o desempenho dos programas; (b) auxiliar a tomada de decisão; (c) aprimorar a gestão; e (d) promover o aprendizado.

Com base nos objetivos do PPA “Avança Brasil” de racionalizar e melhorar a qualidade dos gastos públicos e, dessa maneira, implantar um sistema de gestão orientada para