4.1. O(s) conceito(s) de ‘inclusão/exclusão social’ e a concepção do PIIS
4.1. O(s) conceito(s) de ‘inclusão/exclusão social’ e a concepção do PIIS
4.1. O(s) conceito(s) de ‘inclusão/exclusão social’ e a concepção do PIIS
4.1. O(s) conceito(s) de ‘inclusão/exclusão social’ e a concepção do PIIS
O conceito de exclusão social se originou na França, baseado especificamente na tradição francesa da integração nacional e da solidariedade social (DE HAAN & MAXWELL, 1998:2). O surgimento do termo ‘exclusão social’ é atribuído a René Lenoir, então secretário de Estado de Ação Social do governo de Jacques Chirac, com seu livro Les Exclus: Um Français sur Dix (1974). De acordo com Lenoir, os ‘exclus’ eram todos aqueles excluídos dos sistemas de segurança social, incluindo os deficientes, crianças sexualmente abusadas, suicidas, idosos, drogados, etc., que representavam naquele tempo 10 por cento da população francesa.
A década de 1970 trouxe mudanças profundas nos países desenvolvidos, com o fim do ciclo de desenvolvimento do pós-guerra - caracterizado pelo pleno emprego e pela proteção social dos trabalhadores - e com o aumento das taxas de desemprego, além da precarização das relações de trabalho. Esses fatos levaram, não apenas ao surgimento de novas desigualdades e ao agravamento das já existentes, mas também a uma discussão para tentar compreender a ‘nova questão social’ que se instaurava. No caso francês, a questão social tinha lugar certo e estava territorializada nos subúrbios dos grandes centros urbanos franceses (banlieues), ainda hoje palco de constantes conflitos por melhores condições de vida.
O termo ‘exclusão social’ logo ganhou visibilidade na França, sendo incorporado no universo discursivo da política e da imprensa francesa e dando início a um debate acadêmico, que visava entender e definir o que muitos chamaram de a ‘nova pobreza’1. De um lado, a abordagem de sociedade dualizada defendida pelo sociólogo Alain Touraine2, com os in e os out, ou seja, os que moram no centro (integrados) e os que moram na periferia (excluídos). Do outro, a definição do também sociólogo Robert Castel3, que dá ênfase aos processos, onde a exclusão social é entendida como resultado de um processo e não um estado social (RECIO, 2003:81). A definição de Castel também se opõe à visão de dualização da sociedade, visto que para o sociólogo...
1 Segundo KOWARICK (2003:70), “nova pobreza porque a vulnerabilidade deixa de
afetar só os grupos periféricos para se tornar um problema que desaba sobre as camadas que ocupam os estratos inferiores da pirâmide social.”
2 Os demais participantes do ‘paradigma da exclusão’ foram François Dubet, Didier Lapeyronnie e Jacques Donze
lot, entre outros (RECIO, 2003:56).
3 A visão de exclusão social de Castel, também é compartilhada por outros autores, como Pierre Rosanvallon e Serge Paugam (RECIO, 2003:56).
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“a exclusão não é uma ausência de relação social, mas um conjunto de relações sociais particulares da sociedade tomada como um todo. Não há ninguém fora da sociedade, mas um conjunto de posições cujas relações com o seu centro são mais ou menos distendidas: antigos trabalhadores que se tornaram desempregados de modo duradouro, jovens que não encontram emprego, populações mal escolarizadas, mal alojadas, mal cuidadas, mal consideradas, etc. (...). Os “excluídos” são, na maioria das vezes, vulneráveis que estavam “por um fio” e que caíram. (...) Encontram-se desfiliados,(...)foram des-ligados, mas continuam dependendo do centro (...).” (CASTEL, 1998:569)
Nas décadas de 1980 e 1990 diversos programas foram criados pelo governo francês com o intuito de promover a ‘inserção’ dos indivíduos, das famílias e dos grupos. Estes projetos foram relacionados com trabalho e treinamento para projetos de desemprego de longo prazo, prevenção à delinqüência, desenvolvimento social das vizinhanças e desenvolvimento social urbano. A maioria desses projetos foi geralmente relacionada a programas de geração de renda familiar e de melhoria dos padrões de vida4. Somente o de desenvolvimento social urbano tratou da questão habitacional por ser originalmente uma política habitacional que, posteriormente, foi convertida num projeto de trabalho comunitário envolvendo vários agentes e serviços (DE HAAN 1998:11).
Rapidamente o conceito de exclusão social foi disseminado em debates e publicações internacionais, sendo trazido aos países em desenvolvimento, especialmente, através dos trabalhos do Instituto Internacional de Estudos sobre Trabalho da Organização Internacional do Trabalho (IIET/OIT)5 e da própria Comissão Européia, cuja presidência esteve a cargo do francês Jacques Delors, ex-ministro do governo François Miterrand, no final dos anos 1980. Delors foi responsável pela inserção da noção de exclusão social no âmbito da Comunidade Européia e pela criação do ‘Observatório Europeu de Políticas de Combate à Exclusão Social’. Com o passar dos anos, vários estudos foram realizados e o termo ganhou novos significados e manifestações no mundo todo. (DE HAAN, 1998:10; RECIO, 2003:100-101).
4 Destaque para o Programa Renda Mínima de Inserção (RMI), criado em dezembro de 1988 e dirigido a maiores de 25 anos com renda abaixo de um certo patamar visando a “inserção social e profissional das pessoas em dificuldade...” (CASTEL, 1998:552-554).
5 O IIET/OIT foi responsável por um dos estudos mais importantes. Com financiamento do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o projeto buscava avaliar em que medida o conceito de exclusão social, do ponto de vista europeu, poderia ajudar na análise das transformações econômicas, sociais e políticas ocorridas nos países em desenvolvimento (RECIO, 2003:106).
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No Brasil, a partir dos anos 1990, o conceito de exclusão social ganhou espaço, não somente no campo político, mas também no campo acadêmico. Os sinais mais evidentes da utilização do termo no Brasil se deram na utilização do termo por partidos políticos de esquerda - em seus planos de governo -, pelos movimentos sociais e setores organizados da sociedade civil. Sua utilização sempre foi fortemente relacionada com todo tipo de problema social, de saúde à educação, focalizando especialmente, mas não somente, os estratos sociais de baixa renda. (WRATTEN, 1995:24; RECIO, 2003:150).
No campo intelectual-acadêmico brasileiro, a discussão dessa ‘nova questão social’ teve por base as várias análises sobre a questão da ‘marginalidade’6 - discutida fortemente na América Latina nas décadas de 1960 e 1970 - e os debates internacionais sobre exclusão social realizados por instituições como a OIT. RECIO (2003:153) atribui ao sociólogo Elimar Pinheiro do Nascimento a introdução mais recente da noção de exclusão social no debate intelectual-acadêmico. Nascimento, tendo por base a visão dualista de Touraine, defende que essa noção de exclusão social se mostra inadequada para os países subdesenvolvidos ou em desenvolvidos, sendo necessário “recuperar o processo de produção de exclusão social em suas determinações mais precisas”. Nesse primeiro momento de introdução do termo exclusão social, se destacaram também autores como Luciano Oliveira, que defende uma visão anti-dualista - baseado em Francisco de Oliveira e sua ‘Crítica a Razão Dualista’ - ; Aldaíza Sposati, que desenvolveu a metodologia do mapa da inclusão/exclusão social7; e Lúcio Kowarick, que trabalha com a noção de vulnerabilidade social na discussão sobre a nova questão social. Posteriormente, com o aprofundamento das discussões relacionadas ao tema, se destacaram também Alba Zaluar, Vera da Silva Telles, José de Souza Martins e Paul Singer, entre outros.
As questões sociais brasileiras foram tratadas, especialmente pós-1930, com ações fortemente assistencialista e paliativas que não buscavam resolver as causas dos problemas, apenas ‘melhorar’ a situação, através da garantia dos direitos sociais de forma seletiva, de acordo com a posição ocupacional. A extensão desses direitos ocorreu de forma gradativa, e apesar de ter alcançado outras categorias de trabalhadores, sempre
6 A noção de ‘marginalidade’ foi discutida em toda América Latina, nas décadas de 1960 e 1970, como fenômeno de diferenciação sócio-econômica, que tinha como pano de fundo a possibilidade de desenvolvimento. Dentre as diversas leituras sobre a marginalidade, a dos urbanistas, inspirados na escola sociológica de Chicago, tratava da condição marginal das habitações subnormais, consideradas marginais em relação aos centros urbanos, por não terem acesso à infra-estrutura e serviços básicos (PERLMAN, 1977:135).
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deixou à margem amplos segmentos da população, que não possuíam uma posição formal ou estável no mercado de trabalho. Infelizmente, as crises sociais e econômicas dos anos 1980 e 1990 fragilizaram ainda mais o acesso aos direitos sociais (TELLES, 2001). Considerando a habitação como um desses direitos, nota-se que, os programas habitacionais brasileiros, fortemente centralizados em âmbito federal até os anos 1980, não foram capazes de atender a crescente população que chegava nos centros urbanos ou mesmo aos trabalhadores de mais baixa renda que, sem acesso ao mercado formal de habitação, foram obrigados a autoconstruir suas moradias em favelas ou nas periferias distantes.
As novas propostas de intervenção para a questão habitacional, desenvolvidas a partir dos anos 1990, passaram a adotar ações integradas entre programas habitacionais e projetos sócio-econômicos, de modo a atingir todos os aspectos da ‘nova questão social’ instaurada no país. O programa de urbanização de favelas realizado em Santo André na 1ª gestão de Celso Daniel (1989-1992) foi um desses projetos. Sua releitura originou o Programa Integrado de Inclusão Social.
A concepção do PIIS ocorreu a partir de discussões coordenadas pelo próprio Prefeito com um grupo de secretários municipais e técnicos das áreas envolvidas, além de consultores, dentre os quais destacamos a arquiteta Ermínia Maricato8. Durante as discussões iniciais do Programa Integrado, além da metodologia de intervenção, um conceito de inclusão/ exclusão social foi definido9.
Diferentemente de outros lugares, a Prefeitura de Santo André não importou um conceito estrangeiro para seu novo projeto, mas desenvolveu um próprio, adaptando a sua realidade. Muitas vezes, conceitos e políticas implementadas em países industrializados são apropriados por países em desenvolvimento ou subdesenvolvidos sem nenhum tipo de adaptação as suas realidades (em especial no campo sócio-econômico). O conceito que será aqui apresentado foi enunciado por Celso Daniel, prefeito de Santo André e coordenador inicial do PIIS:
8 Ermínia Maricato contribuiu para a formulação da política municipal de habitação e para a definição de estratégias de intervenção (PSA, 1998).
9 O conceito adotado pela PSA foi o mesmo utilizado por Ermínia Maricato em seu livro “Metrópole na Periferia do Capitalismo”, que é baseado na versão francesa da exclusão multidimensional de diferentes aspectos. Para MARICATO (1996: 83), a
“exclusão é um todo” (expressão retirada da Charte Européenne pour le Droit à
Habiter et la Lutte contre L’exclusion, 1993) porque envolve aspectos sociais, culturais, econômicos, políticos e ambientais.
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“Exclusão Social não é pobreza. Esta é, com freqüência, entendida como resultado dos ‘azares da vida’. As linhas de pobreza, criadas para mensurá-la, baseiam-se em geral em fatores importantes, porém isolados, como a renda e a fome. E o remédio proposto - políticas setoriais compensatórias - demonstra-se quase sempre mal-sucedido ou insuficiente, quando aplicado. Pobreza é um conceito pobre.
A exclusão social é, antes de mais nada, um fenômeno produzido pela própria dinâmica social, manifestando-se através da inexistência de condições para a cidadania plena. A inclusão social, por oposição, supõe o acesso de indivíduos e famílias a um conjunto de mínimos sociais, na qualidade de direitos. Trata-se, em outras palavras, da garantia de igualdade de oportunidades para a conquista do direito à cidade.
Exclusão e inclusão são conceitos multidimensionais, onde a dimensão econômica - trabalho e renda - é predominante. A ela se somam, também, os aspectos urbano, social, cultural e político. Uma pessoa pode ser economicamente incluída, mas ser excluída do ponto de vista de sua presença na cidade (condições físicas como habitar um espaço ilegal, desprovido de qualidade de vida). Ou vice-versa.
Mais do que isso: a inclusão não se expressa só no nível material (possuir renda ou moradia de qualidade), mas também e, sobretudo no imaginário individual das pessoas: sua auto-estima, seu sentimento positivo de pertencer a uma comunidade. Por exemplo, sentir-se autônomo(a) por estar desenvolvendo um negócio próprio ou em cooperação, não precisar pisar mais em barro, possuir endereço (e poder receber sua conta telefônica ou notícia de familiares distantes).
As conseqüências de incorporação dessas idéias na formulação e na implementação de políticas são muitas. Entre elas, destaca-se a necessidade de ir além das abordagens setoriais tradicionais - seja um programa de urbanização de favelas, uma proposta educacional, um programa de acesso ao crédito, etc. É fundamental, pois, uma abordagem integrada para um conjunto de iniciativas que criem condições para a superação de uma situação de exclusão para outra, de inclusão social, como portadores de direitos de cidadania, com a conquista de uma plena autonomia enquanto seres humanos.” (DANIEL, 2001)
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O conceito apresentado por Santo André define a exclusão social como o oposto da inclusão social, com aspectos multidimensionais (exclusão econômica, social e política) e como um estado ou situação relacionada aos processos e aos mecanismos de exclusão. A questão habitacional e os programas de urbanização de favela foram mencionados no conceito, mostrando a contextualização do problema em relação à realidade andreense.