SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
TÜRKİYE’DE BÜROKRASİ-SİYASET İLİŞKİLERİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN
PROF. DR. Orhan GÖKÇE
HAZIRLAYAN İsmail COŞKUN
İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER……….… i TABLOLAR ………iv KISALTMALAR……….. v GİRİŞ………. 1 BİRİNCİ BÖLÜM
BÜROKRASİNİN TANIMI VE NİTELİĞİ
1.1. Bürokrasinin Tanımı
……….5
1.1.1. Kırtasiyecilik Anlamında Bürokrasi………..7
1.1.2. Yönetin Ve Örgütlenme Şekli Olarak Bürokrasi………..7
1.1.3. Memurlar Tarafından
Yönetim………....8 1.1.4. Devlet İdaresi Anlamında
Bürokrasi………....8
1.2. Bürokratik Siyaset………..9
1.2.1. Bir Sosyal Sistem Olarak Bürokrasi………....9
1.2.2. Siyasal Sistemin Bürokratlaşması………..11
1.2.3. Bürokratlaşmanın Sonuçları ve Doğurduğu Sorunlar………13
1.3. Bürokrasinin Özellikleri……….………14
1.3.1. Yönetimde Tutuculuk ………..……….14 1.3.2. Kayırmacılık……….14 1.3.3. Merkeziyetçilik………..………..………..15 1.3.4.. Yolsuzluk ve Rüşvet……….………16
1.3.5.. Yönetimde Gizlilik ve Dışa Kapalılık……….………….16
1.4. Bürokrasinin İdari Ve Siyasi Güç Kaynakları………..16
1.4.1. Bürokrasinin Güç Kaynakları……….……16
1.4.1.1. Bilgi ve uzmanlık………..………..17
1.4.1.2. Karar Verme İktidarı………..……….18
1.4.1.3. Devamlı ve İstikrarlı Bir Statü………..……..19
1.4.1.4. Profesyonellik………...20
1.4.1.5. Özerk Yapılı Örgüt Olmaları………..20
1.4.1.6. Planlama ve Bütçeleme………..…21
1.4.1.7. Örgüt İdeolojisi……….….21
1.5. Siyasi Kurumların Güç Kaynakları……….21
1.6. Bürokrasi - Siyaset İlişkilerinde Kuramsal Çerçeve………..……22
1.7. Kamu Politikalarının Belirlenmesinde Bürokrasinin Etkileri………...26
İKİNCİ BÖLÜM BÜROKRASİ- SİYASET İLİŞKİLERİ 2.1. Genel Olarak Bürokrasi Siyaset İlişkileri……….29
2.2. Parti Sistemleri Ve Bürokrasi………...33
2.2.1.1. Başkanlık Sisteminde Bürokrasi Siyasi İktidar İlişkileri………...33
2.2.1.2. Parlamenter Sistemde Bürokrasi-Siyaset ilişkileri………....35
2.3. Batı Demokrasilerin’de Bürokrasi-Siyaset İlişkileri………38
2.3.1. Fransa………. 40
2.3.2. İngiltere………41
2.3.3. Federal Almanya'da Siyasi İktidar ve Bürokrasi İlişkileri………..42
2.4. Tek partili sistemlerde bürokrasi-siyasal iktidar ilişkileri………44
III. BÖLÜM TÜRKİYE’DE BÜROKRASİ- SİYASET İLİŞKİSİ’NİN GELİŞİM SÜRECİ 3. Tarihsel Boyutuyla Bürokrasi……….46
3.1. Osmanlı İmparatorluğundan Devralınan Miras………..46
3..2. Tek Parti Döneminde Bürokrasi-Siyaset İlişkileri………..55
3.3. Çok Partili Dönem de Bürokrasi-Siyaset İlişkileri……….61
3.4. Demokrat Parti Dönemin de Bürokrasi-Siyaset İlişkileri…………...62
3.5. 1961 Anayasası’nın Bürokrasi-Siyaset İlişkilerine etkileri………69
3.6. Bürokrasi -Siyaset İlişkilerinde 12 Eylül 1980 Sonrası…………..….72
3.7. 1982 Anayasası’nın Bürokrasi-Siyaset İlişkilerine Etkileri………..…74
3.8. Bürokrasi- Siyaset İlişkilerinde 1983-1989 Anavatan İktidar Dönemi………75
3.8.1. Anavatan Partisinin Genel Karakteristiği………..76
3.8.1.1. Seçim Beyannamesi………...…76
3.8.1.3. Temel Görüşler ………. ………... 77
3.8.1.4. İktisadi Politika………...77
3.8.1.5. Sosyal Politika……….77
3.8.1.6. Kamu İdaresi………...77
3.9. Bürokrasi - Siyaset İlişkilerin de 1990 Sonrası Dönem………..87
3.10. Piyasa Mekanizması Ve Üst Kurullar Bürokrasisi………....91
Sonuç………....94
Kaynakça………..98
TABLOLAR Tablo I: Türkiye’de Kamu İstihdamının Genel Yapısı,2002 80
KISALTMALAR
ABD : Amerika Birleşik Devletleri AEP : Acil Eylem Planı
AFİF : Akaryakıt Fiyat İstikrar Fonu A.G.E : Adı Geçen Eser
A.G.M : Adı Geçen Makale AİD : Amme İdare Dergisi
AKP : Adalet Ve Kalkınma Partisi ANAP : Anavatan Partisi
AP : Adalet Partisi
BDDK : Banka Düzenleme ve Denetleme Kurumu CHF : Cumhuriyet Halk Fırkası
CHP : Cumhuriyet Halk Partisi
ÇEAŞ : Çukurova Elektrik Anonim Şirketi DP : Demokrat Parti
DYP : Doğruyol Partisi
FBI : Federal Soruşturma Bürosu
EPDK : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu KAYA : Kamu Yönetim Araştırma Projesi KHK : Kanun Hükmünde Kararname
KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsü KPSS : Kamu Personel Seçme Sınavı
MEHTAP : Merkezi Hükümet Araştırma Projesi MGK :Milli Güvenlik Kurulu
MKP : Milli Kalkınma Partisi
NASA : Ulusal Astroloji ve Uzay Dairesi OYAK : Ordu Yardımlaşma Kurumu
ÖSYM : Öğrenci Seçme Ve Yerleştirme Merkezi PTT : Posta Telefon Telgraf
RTÜK : Radyo Televizyon Üst Kurulu
SSCB : Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği SHP : Sosyal Halkçı Parti
SPK : Sermaye Piyasası Kurumu TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TODAİE : Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Dergisi TRT : Türkiye Radyo Televizyonu
ÖZET
Bürokrasi-siyaset ilişkileri her toplumda farklı bir görünüm sergilemektedir. Ülkemiz açısından bakıldığında hükümetin görevlerinin çoğalması,uzmanlaşmayı gerektirmesi, bilgi ve uzmanlığın artması v.b nedenlerden dolayı bürokratik kadroların çoğalmasına neden olmuştur. Böylece Osmanlıdan günümüze kadar bürokratik ve siyasi kadrolar arasında sürekli bir çatışma meydana gelmiştir. Tek partili dönemde bürokrasi hakim iken, çok partili dönemde siyasi otorite hakim olmuştur. Çok partili dönemde bürokrasi-siyaset çatışmasının en iyi örneği 1961 ihtilalinde görülmüştür. Bu dönemde bürokrasi kaybettiği güce yeniden kavuşmak için bu ihtilali yapmıştır. Bürokrasi- siyasi çatışmanın yoğun olduğu zamanlarda ekonomide tehlike çanlarının çalması, hükümetlerin çıkardığı yasa tasarılarının bir kısmının hayata geçirilememesi gibi durumlar meydana gelmiştir.
Yukarıda belirtilen veriler ışığında Osmanlıdan günümüze kadar geçen sürede bürokrasi- siyaset ilişkilerinin nasıl işlediği anlaşılmıştır. Bürokrasi-siyaset ilişkilerinin istikrarlı olması için, siyasilerin kararlar alması bürokratların bunları uygulaması ve bürokrasinin yaptığı işlerden dolayı sürekli denetim altında tutulması gerektiği anlaşılmıştır.
Anahtar Sözcükler: Bürokrasi, Bürokratik Siyaset, Bürokrasi-Siyaset İlişkileri, Osmanlıda bürokrasi,Tek Partili Dönem, Çok Partili Dönem.
SUMMARY
The relations between the bureaucracy and the policy present a different aspect in each society. The reasons such as the increasing in the goverment officials, the necessity of knowlodge and specialisation cause the bureaucratic staffs and politic staffs has been occuring from Otoman Empire until nowadays Turkey. The politic authority has the domination in the period of multiparties whereas the bureaucratic authority has the domination in yhe period of uniparty. The best example of this conflict between the bureaucracy and the policy is seen in the 1961 Revolution. In this period, the bureaucracy realised this revolution in order to possess again the power it had lost. The situations such as the dangerous case in the economy and the fact that the law projects issued by the Government can’t become effective have been occuring in the times where the conflict between the bureaucracy and the policy is dense.
The above mentioned data show the relations between the bureaucracy and the policy have been functioning from Otoman Empire until nowadays Turkey. Inorder that the relations between the bureaucracy and the policy are stable, the politic staffs should take decisions and the bureaucratic staffs should apply them and the Works that the bureaucratic staffs do, should be controlled continually.
Key words : Bureaucracy, Bureaucratic Policy, Relations between the bureaucracy and the policy, Bureaucracy in Otoman Empire, Period of Uniparty Period of multiparties.
GİRİŞ
Bürokrasi bütün zamanlarda ve ülkelerde önemini koruyarak siyasal yönetimlerle etkileşim içinde olmuştur. Bürokrasi, bürolarda çalışanların ya da (kamu) bürokratların iktidara sahip oldukları, ya da en azından, siyasal hayatta önemli rol oynadıkları bir yapıyı ifade etmektedir.
Bürokrasi ve siyaset ilişkisi ise, bazen birbirini tamamlayarak, bazen zıtlaşarak, bazen de birinin diğerini etkisi altına alması ile şekillenmiştir. Bu anlamda Osmanlı-Türk devlet yapısının işleyişine bakarsak, Osmanlı devletinin kuruluşundan (1299), 1700’lü yıllara kadar askeri bürokrasi devlet yönetiminde etkindi. 1700’lü yıllardan sonra ise askeri bürokrasinin yanında sivil bürokrasi iyice şekillenmiş ve imparatorluğun sonuna doğru etkinliğini arttırarak askeri bürokrasiyi tamamlayan kısmı oluşturmuştur. Osmanlı devleti yıkılırken, Cumhuriyet Türkiye’sinin kurulmasına da bu askeri-sivil bürokrasi ittifakı öncülük etmiştir. Böylece “bürokratik yönetim geleneği” Osmanlı devletinden devralınarak Tek Parti döneminde de CHP’nin felsefesi ile bir ölçüde yeniden şekillenerek hayatiyetini korumuştur.
Ülkemiz açısından bürokrasi siyaset ilişkisine bakıldığın da Türkiye’deki idari yapının esas özellikleri Cumhuriyetin kuruluşundan sonraki dönemde şekillenmeye başlanmış ve Osmanlı imparatorluğunun varisi olması sebebiyle Osmanlı idari yapısının, geleneklerinin merkezi ve bürokratik ağırlığının ve mirasının üzerine kurulmuştur.
Ülkemiz de modern anlamda bürokratik yapılanmanın temelinin Tanzimat’la atıldığı görülmektedir. Bu yapılanmanın ortaya çıkması ile beraber siyasi iktidar ile bürokrasi arasındaki ilişkiler çoğu zaman sorun olmuştur. Cumhuriyetin kurulması ile ortaya çıkan yeni yapılanma sürecinde bu iki kurum uyum içinde çalıştığı izlenimini vermiştir. DP iktidara geldiğinde ise bürokrasi, o güne kadar alışık olmadığı bir siyasi iktidar ile karşı karşıya gelmiştir. İlk defa Türk kamu bürokrasisi demokratik yollardan iktidara gelen bir siyasi parti ile çalışmak durumunda kalmıştır. Bürokrasinin, serbest seçimler yoluyla iktidara gelen bir parti hükümeti ile çalışması, alışagelmiş bir durum değildi. Dolayısıyla bürokrasinin önceki alışkanlıkları ile
kendisinden beklenen yeni roller arasında önemli farklılıklar olacaktır ve olmuştur da. Her iki kurum da, birbirlerine karşı belirli bir ön yargı taşıdıkları ve bu önyargıların ilişkilerde belirleyici bir nitelik gösterdiği anlaşılacaktır.
Tanzimat bürokratlarının özelliği devlet yönetiminde yalnızca kendilerini yetenekli gören kapalı bir grup ortaya çıkmaktadır. Gerçekten, bu zamanda sivil bürokrasinin emredileni yapma durumundan, politika oluşturma, öneride bulunma, alternatif çözümler üretme aşamasına gelmiştir.
Cumhuriyet, pek çok alanda olduğu gibi, imparatorluğun bürokratik mirasını da almıştır 1923-1946 arasındaki 23 yıllık tek partinin siyasal yaşam üzerinde hakimiyet kuruduğu yıllardır. Bu dönem içinde bürokratların statü ve prestijleri oldukça yüksek gözükmektedir.
1923 yılında Cumhuriyet rejimine geçiş, Osmanlı son döneminde Tanzimat la beraber başlayan Batılılaşma sürecinin önemli dönüm noktalarından birini oluşturmaktadır. Cumhuriyet dönemi rejim ve kurumları geçmişten tamamen bağımsız nevi şahsına münhasır değildir ve kendini geçmişin etkileriyle oluşmuş ve karakter bulmuştur. Kurum olarak bürokrasi, şahıs olarak bürokratlar ve zihniyet tarihi gelişimi süreci içersinde şekillenmiştir. Bürokrasi adeta hayatın her alanında kendini göstermiş, halkın iktidardan uzaklaşmasına sebep olmuştur. Bürokrasi halk arasında örgütlerde ehliyetsizliği kötü çalışma ve zararı belirten sözcükler olarak kullanılmıştır. Bürokrasi, bürokrat kurumlar yüzünden adeta çıkmaz’a sürüklenmiştir.
1950 seçimlerinde DP’nin iktidara gelmesi ile çok partili hayata geçilmiş ve bürokrasinin yaşam alanı daralmıştır. Çok partili hayata geçiş ve belli bir süre sonra iktidarın el değiştirmesi, gerek Türk siyasal hayatının gerekse de bürokrasinin alışık olmadığı yeni bir ortamın oluşmasını sağlamıştır. Bu yeni ortamda, başlangıçta çok partili sistemin işlemesini sağlayacak gerek kanuni düzenlemeler gerek kurumsal yapılar yeterince oluşturulamamıştır. Böyle bir ortamda muhalefet durumuna düşen CHP bu durumu pek kabullenir görünmemiştir. Bunun yanında tek partiye hizmet eden bürokrasi, çok partili hayata ve DP’nin liberal yönetim politikasına çok sıcak bakmamıştır. Bürokrasi kaybolan prestijini yeniden kazanmak için 27 Mayıs 1960 darbesi yapılmış, atanmışları seçilmişlere karşı güçlendirilmesi yoluna gidilmiştir.
12 Mart 1971 muhtırası ve sonrasında Anayasa’da yapılan bazı düzenlemelerle bürokrasi-siyaset ilişkilerinde yeni bir dönem başlamıştır. Bu dönemde yapılan bazı değişiklikler özerk hale getirilen bazı kurumların özerkliğinin kaldırılarak, bu tarz özerk kurumların varlığından istifade ederek, gittikçe güçlenen sivil toplum kuruluşlarına karşı devletin konumunun, dolayısıyla bürokrasinin güçlendirilmesi yoluna gidilmiştir
1973’lerin sonrası ise, Türkiye’de devlet çağdaşlaşmanın öncülüğü ve misyonunu sürdürecek soluğu kaybetmiştir. Bu açıdan bu tarih sivil bürokratik elit yönetimi açısından sonun başlangıcı olabilir.
1983 yılında ise, iktidara gelen ANAP hükümeti “özelleştirme politikası” ile birlikte, “bürokrasi ile mücadele” konusunu programının temel hedefleri arasına koymuştur. ANAP hükümetinin, bürokrasi kavramını, daha çok “kırtasiyecilik” ve “devlettin ekonomiye müdahalesi” olarak yorumlandığı ve icraatları buna göre yürüttüğü bilinmektedir. 1983-1987’e kadar iktidarda bulunan ÖZAL hükümeti; kırtasiyecilik, nüfus, pasaport ve ehliyet gibi belgelerin alınmasında uygulanan ve gereksiz zaman kayıplarına neden olan işlemlerin azaltılması yada basitleştirilmesi biçiminde yürütülmüştür.
1980’li yıllara gelindiğinde global ölçekte yaşanılan değişiklikler sonucunda bürokratik yapı, örgütlenişi ve işleyişiyle kendisinden beklenen işlevi hızlı ve etkin bir biçimde yerine getirmekten uzak, ekonomik ve sosyal gelişmelere göre kendisini yenileme istidadından yoksun bir görünüm sergilemekteydi. Yani bürokratik yapı, ekonomik ve sosyal gelişmelere ayak uydurmamış, onların gerisinde kalmıştı. İktidarın bürokrasiyi denetim altında tutamamaktadır. Bunu sonucunda yolsuzlukların artmasına neden olmuştur. Ülkemizde yolsuzlukları sistemin kendisi üretmektedir. Son dönemlerde ortaya çıkan yolsuzluklarda üst düzey bürokratların olduğu, başka bir deyişle yolsuzlukların üst düzey bürokratik ve siyasi makamlarda yoğunlaştığı görülmektedir.
Tüm bunlar göz önüne alınarak tezimiz üç bölümden meydana gelmiştir.Tezin giriş kısmında önce bürokrasinin tanımı ve niteliği, bürokratlaşmanın doğurduğu sorunlar, bürokrasinin güç kaynaklarının neler olduğu ve bürokrasi-siyaset
ilişkilerinde kuramsal çevrenin ne olduğu ve kamu politikalarının belirlenmesinde bürokrasinin rolünün ne olduğu belirlenmeye çalışılmıştır.
İkinci bölümde, genel olarak bürokrasi-siyaset ilişkisinin ne olduğu, parti sistemleri ve bürokrasi, batı demokrasilerinde bürokrasi-siyaset ilişkilerinin nasıl olduğu, çok partili ve tek partili demokrasilerde bürokrasi-siyaset ilişkileri belirlenmeye çalışıldı.
Üçüncü bölümde ise; Türkiye’de bürokrasinin konumu başlığı altında Tanzimat’tan günümüz Türkiye’sine kadar bürokrasi-siyaset ilişkilerini belirlenmeye çalışıldı.
Tezin amacı; Türkiye’de bürokrasi-siyaset ilişkisinin nasıl olduğu, hangi dönemlerde bürokrasinin, hangi dönemlerde siyasilerin etkin olduğu, bürokrasi-siyaset ilişkileri sonucunda meydana gelen gelişmeler konusu belirlenmeye çalışılmıştır.
BİRİNCİ BÖLÜM
BÜROKRASİ’NİN TANIMI VE NİTELİĞİ
Seçilmişler ile atanmışlar olarak nitelendirilebileceğimiz siyasi iktidar ile bürokrasinin birbirleriyle olan ilişkilerini, bir ülkenin yasal, sosyal, tarihi, siyasi, ekonomik, idari koşulları yanında, parti sistemi, toplumsal gelenekleri, kamuoyu ve sivil toplum kuruluşları gibi faktörler belirlemektedir. Devletin monarşik ve oligarşik ya da demokratik örgütlenmeleri sebebi ile siyasi iktidarın bürokrasiyle olan ilişkileri değişebileceği gibi; bürokratik modeller değiştikçe de bu ilişkide farklı şekiller alabilmektedir1.
Bu kısımda bürokrasinin genel özelliklerini, siyasi iktidar karşısında sahip olduğu gücünü, siyasi iktidar bürokrasi ilişkisinin ve parti sistemlerinde bürokrasi siyasi iktidar ilişkisinin nasıl olduğunu inceleyeceğiz
1.1. Bürokrasinin Tanımı Ve Niteliği
Devletin görevlerinin amaç ve kapsam bakımından genişlemesi, bürokrasiyi halk ile şimdiye kadar olduğundan çok daha yakın bir ilişki düzeyine getirmiştir. Halk günlük yaşantısında bir çok nedenlerle (eğitim, sağlık, v.b.) bürokrasinin etkisini hisseder olmuştur. Bunun yanında devletin amaç ve kapsamındaki bu genişleme halk ile yönetim arasındaki ilişkiyi gayri şahsi ve mesafeli bir hale sokmuştur. Bu genişlemeye paralel olarak bürokrasi bir idare sorunu haline gelmiştir.2
Devletin büyümesi ve yükünün artması, onu sevimli kılmamış aksine imajının giderek kötüleşmesi sonucunu doğurmuştur. Vatandaş olarak halk, kamu yönetimini güçlü, sorun çıkartan bir örgüt; müşteri olarak ise; verimsiz bir bürokratik yapı biçiminde değerlendirmiş. Bunun sonucu alarak bireyin gücü zayıflamış, yapı ve kurallar ön plana çıkmıştır. Kuralların, eylemler üzerinde bir hakimiyeti söz konusu olmuştur.3
1 Halil Ülker, "Siyasi İktidar Bürokrasi İlişkisi" Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri.
Cilt II TODAİE Yayını, Ankara-1995,s.187
2 A.William Robson, "Yöneten ve Yönetilenler",(Çev.. Birkan Uysal), Amme İdaresi Dergisi ,Cilt:2
,Sayı:1 ,TODAİE,1969
Toplumsal ihtiyaçların belli bir düzen içinde aksamadan yürütülebilmesi ve yine bir topluluğun / toplumun kollektif amaçlar doğrultusunda yönlendirilebilmesi gereği devletin ve bürokrasinin oluşmasını zorunlu kılmıştır. Bu da yönetim olgusunu varetmiştir. Yönetim ise devamlı örgütlenmeyi gerektirir. Yönetim ve/veya yönetici,bütün çalışmalarını bürokrasi denilen bir araç ile yapabilir. Buradaki gerek yönetim olgusu,gerekse tanımlamaya çalıştığımız bürokrasi olgusu, insanların toplu halde yaşamaya başladığından bu yana, bütün zaman ve mekanlarda var olan evrensel bir yapıyı ifade etmektedir.4
Ülkemizde hemen her yerde sıkı sık duyduğumuz iki söz var. “ Burası devlet dairesi!” uyarısı bunlardan birisidir. Genellikle, vatandaşın herhangi bir durumdan şikayeti için yada yapıla gelen haksızlıklara karşı ağzını açmaya yeltendiğinde bürokratların kullandıkları en büyük silahtır.5
Bürokrasi kelimesinde, büro düşüncesine bağlı olarak “krasi” ekinin verdiği güç, iktidar düşüncesini buluyoruz. Bürokrasi içinde büroların belirli bir iktidarı uyguladıkları yada bürokratik sistem sözlerinin övücü, hatta tarafsız anlamda kullanılması pek enderdir. Ayrıca, tam karşılığı olan terim bulunmadığı için; bürokrasi kelimesi bazen iktidar düşüncesine bağlı olmaksızın da kullanılır; bu da karışıklıklara yol açar.6
Bürokrasi günlük hayatımızın önemli bir parçası haline gelmiştir. Vatandaş ya da müşteri olarak, kamu bürokrasisinin ürettiği çeşitli mal ve hizmetlerden her gün faydalanmaktayız. Sosyo ekonomik gelişme, toplumsal ihtiyaçlar, ideolojik ve siyasal baskılar devletin görev alanını genişletmiş ve yapısını büyütmüştür. Büyüyen devletin üstlendiği hizmetlerin çoğunu bürokrasi dediğimiz kamu yönetimi örgütü yerine getirmektedir.7
Bürokrasinin genelde üç tanımı vardır: Kamuyla ilgili işlerin yürütülmesinde, yönetimin gücü yada etkisi, memurlar bürokratlar topluluğu, Devlet örgütüne yada
4 Turgay Ergun ve Aykut Polatoğlu, Kamu Yönetimine Giriş,TODAİE,
Yayınları,No:212,Ankara,1984 ,s.39
5 Yahya Kemal KAYA,Çağdaşlaşma Yolunda Deve Dikenleri; Devlet, Bürokrasi,İnsan, Bilim
Yayınları, Ankara,1994,S.212
6 Alfred Sauvy, Bürolar ve Bürokrasi, Gelişim Yayınları, İstanbul,1975,s.6
7Orhan Gökçe, Mehmet Göküş, Önder Kutlu, Kamu Yönetimi Ders Notları, Dizgi Ofset,
her hangi bir kamusal yönetim örgütüne bağlı üyelerin gücü.8 Başka bir anlamda bürokrasi ise; siyasal iktidarın politikalarını uygulamaya koyan, devletin günlük hizmetlerini gören. memur ve benzeri görevlilerden oluşan idari yapının genel adıdır. Bir başka deyişle; bürokrasi, "siyasal iktidarın bir tasarrufu ile, yani "atama" yoluyla göreve getirilmiş olan devlet memurları ve idare örgütüdür. Bununla birlikte bürokrasinin temel işleyiş tarzının ve uygulamalarının bir sonucu olarak ortaya çıkan ve toplumda şikayet konusu olan, farklı bir anlamı da vardır. Buna göre bürokrasi kavramı, kırtasiyecilik, lüzumsuz gelenekçilik, işlerin yokuşa sürülmesi ve “bugün git yarın gel” gibi anlamda kullanılmaktadır.9
Bu açıdan bürokrasi konusunda yapılan tanımları dört ana gruba toplamak mümkündür.
1.1.1. Kırtasiyecilik Anlamında Bürokrasi
Günümüzde bürokrasinin bu anlamda kullanılması daha çok olumsuzluk ifade eder. Bu anlamıyla bürokrasi, bir örgütün , gerçekleştirmekle görevli olduğu amacı unutması, gittikçe artan ölçüde bencil bir otorite ve mükemmelliğe erişmeye çalışması, mensuplarında bulundukları sınıfa özgü şuur ve alışkanlıkların yerleşmesidir. Bu anlamda bürokrasi, verimsizlik, işlerin ağır aksak yürümesi, sorumluluktan kaçma, yetki devretmede isteksizlik , yönetimde gizlilik, kuralcılık, kırtasiyecilik, otoriteye aşırı bağımlılık, gibi olumsuz davranış ve işlemleri ifade etmektedir.10
1.1.2. Yönetim Ve Örgütlenme Şekli Olarak Bürokrasi
Bu manada bürokrasi, işbölümü, uzmanlaşma, örgütlenme, hiyerarşik bir yapı, planlama çerçevesi içinde geniş grupların disiplinli bir şekilde yönetilmesini gerektiren bir toplum safhası temsil etmektedir. Bürokrasinin bu anlamı Max Weber’le birlikte ortaya çıkmıştır. Bürokrasi konusunda ki egemen anlayış da Weber’in tanımı etrafında toplanmaktadır. Weber bürokrasiyi, işbölümü, otorite hiyerarşisi, yazılı kurallar, yazışmaların ve faaliyetlerin dosyalanması, gayri şahsilik,
8 Erhan Bener,Bürokratlar,Remzi kitap evi,İstanbul,2002,s.6
9 Ahmet Atilla Uğur, Politik Süreç Bürokrasi ve Kamu Açıkları İlişkisi, (Türkiye Örneği
1983-1999),İstanbul üniversitesi,Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim dalı, Basılmamış Doktora
Tezi,İstanbul,2000,s.28
disipline olmuş bir yapı ve resmi pozisyonlardan oluşan bir örgüt biçimi olarak ele alınmıştır.11
1.1.3. Memurlar Tarafından Yönetim
Bürokrasinin yaygın anlamlarından biride, hükümet etme işinin memurların elinde olduğu bir yönetim biçimi olmasıdır. Bürokrasini bu anlamı, 18. yüzyılda kullanılmaya başlanmıştır. Bürokrasi, o dönemde bakanlık pozisyonlarının, genellikle krala karşı sorumluluk taşıyan meslekten gelen memurlar tatarından doldurulduğu yönetim biçimine işaret etmektedir. Bürokrasi seçilmişlerin yönetimine karşı memurların yönetimi anlamında kullanıldığı gibi, temsil hükümet sisteminin var olduğu, fakat bu hükümet sistemi içinde egemen otoritenin, siyasetçilerin elinde değil de memurların elinde olduğu bir yönetim biçimini anlatmak içinde kullanılmaktadır. Otoritenin atanmış memurların elinde olduğu ve dolayısıyla vatandaşların yönetime katılma , karar alma ve uygulama süreçlerinden dışlandığı bir yönetim biçimi anlamındaki bürokrasi tanımı, iki temel unsuru içerir. Birincisi hakim otoritenin siyasilerin elinde değil de memurların elinde olması; ikincisi ise, bu memurların seçimle değil atamayla iş başına gelmeleridir.12
1.1.4. Devlet İdaresi Anlamında Bürokrasi
Devlet bürokrasisi, karşılıklı çıkarları birbirleri ile uyuşmaz sınıf yada grupların çatışma halinde bulunduğu kapitalist toplumda, bir çok gözlemci tarafından ileri sürüldüğü gibi siyasal rengi ve ideolojisi olmayan bir eleman değildir. Aksine, devlet bürokrasisi, kapitalist düzenin kendisine sağladığı ayrıcalıkları olan ve bunun karşılığında kurulu iktidar yapısını koruyan, devam ettiren ve siyasal uğraşı bulunan bir sistemdir.13
Bu sistem her ne kadar devletin haricindeki bürokratik örgütlerde büyüklük, yaş, uzmanlaşma , görevlerin çoğalışı gibi faktörlerin etkisinde kalıyorsa da devlet bürokrasinin bunlara ek olarak bir kısım özellikleri vardır. Devlet bürokrasisi kuruluş itibariyle diğer bürokrasilerden ayıran unsur şunlarıdır:
11 A.g.e,s.48 12 A.g.e,s.48-49
13 Mehmet Tekinkuş, Türk Kamu Yönetimin’de Sistem Yaklaşımı Açısından Bürokrasi- Siyaset
-Devletin eylemlerinde genişlik, etki ve amaçlar: Ondokuzuncu yüzyılda Devlet esas olarak adalet, zabıta, milli güvenlik hizmetleri ve dış görevlerin ifası için vardır. Halbuki bugün devlet birçok sahada faaliyet göstermek zorundadır. Devletin beklenen bu hizmetlerin sayısı özellikle az gelişmiş ülkelerde daha da artmaktadır. Dolayısıyla da ekonomik bakımdan gelişmemiş ülkelerde devlet bürokrasisinin sırtına ağır yükler binmektedir. Devlet bürokrasisine düşen bu detaylı şartları sağlama zaruretiyle bürokrasiye sonsuz bir sorumluluk yüklemektedir.
-Devlet bürokrasisinin kamuoyuna karşı hesap verme yükümlülüğü vardır: Devlet yapısının gereği sürekli denetlenebilme özelliğine sahip olması gerekir. Bu da bürokratların esneklik yeteneğini sınırlandırmaktadır.
-Devlet bürokrasisinin siyasi karakteri: Bu bizi meşru otorite tipine götürmektedir. Bunlar geleneksel, karizmatik ve yasal otoritedir. Yasal otorite tipi bürokratik yapıdan kaynaklanmaktadır. Yasal otorite tipinin esası belirli formel kaidelere dayanması ve hakimiyeti icra edenleri bağlamasından ibarettir. Özellikle az gelişmekte olan ülkelerde devlet eliyle bir şok şeyin yapılması lazım geldiği için bütün idari sorunların ortak noktası siyasi otorite üzerine değil, bütün sorunları müsbet ve sonuca ulaştırmaya muktedir, teknik bilgilere sahip kamu personelinin üzerinde toplanmaktadır. Esas önemli olan siyasi otoritenin silinmesinden ziyade siyasi otorite ile bürokrasinin bağdaşmasıdır.14
O halde bürokrasinin bir çok tanımı vardır. Tarafsız bir tanım yapmak gerekirse, kamu veya özel sektörde büyük ve geniş teşkilat ve idare manasında kullanılmaktadır diyebiliriz.15
1.2. Bürokratik Siyaset
1.2.1. Bir Sosyal Sistem Olarak Bürokrasi
Bürokrasi kavramı, Max Weber’in bulduğu bir ideal tipti. Weber bu kavramla mantığı en yüksek düzeyde gelişmiş olduğu formel bir örgütü kasteder. Weber 20.nci yüzyılın başında, Avrupa’da meydana gelen değişmelerin etkisinde kalmış
14Gencay Şaylan, Türkiye’de Kapitalizm Bürokrasi ve Siyasal İdeoloji, TODAİE Yayınları,No:40,
Ankara,1974,s.25-26
15 Nermin Abadan, Bürokrasi, Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları,
eski örgüt biçimlerinin geçmişte kırsal ve geleneksel bir toplumun ihtiyaçlarını karşılamada yeterli olduğunu ancak sanayileşmeyle birlikte bu örgütlerin yetersiz kaldıklarını söylemiştir. Bürokrasi kavramı halk arasında örgütlerde ehliyetsizliği, kötü çalışmayı ve zararı belirten bir sözcük olarak kullanılmaktadır. Max Weber modern bürokrasiyi, rasyonel olarak çalışan ve rasyonel otoriteye sahip olan devlet örgütü olarak tanımlamıştır. Örneğin; Tarımsal toplum yapısına sahip Osmanlı Devleti’nde bürokrasi başarıya dönük ve bir ölçüde evrenseldir. Öyleyse eski ve yeni tüm bürokrasilerin ortak bir yönü olmalıdır.16 Tüm bürokrasilerin temel yönü sosyal ayrıcalıkları garanti altına almaktır. Modern toplum, karşılıklı ilişki ve eylemlerin çok karmaşık hale geldiği toplum tipidir ve bu karmaşık sistemde ayrıcalıklı grupların kendilerini koruma eğilimleri nedeni ile devlet birçok alanda ilgilenmek zorunda kalmış, kendisinden medet umanlar için bir bürokrasi meydana getirmiştir. Modern toplumda iki yönlü temel değişken etken olmaktadır. Birinci değişken, modern toplumda özelliklede orta sınıflara iktidar, güvenlik , emeklilik statü v.b şeyler sağladığı için bürokrasiye katılma talebinin mevcut olmasıdır. İkinci olarak, ayrıcalıklı sınıflarda aşağıdan yani ayrıcalıksız sınıflardan gelen baskılar nedeni ile kontrolleri altındaki bürokrasinin devamlı olarak büyümesini ve güçlenmesini arzu etmektedirler. Devletin bürokrat arzının talepten küçük “ entelektüel proleterya” meydana getirdiğini söylemektedir. Böylece devlet bürokrasisi kısmen sınıfsal egoizm kısmen de kişisel güdüleri nedeni ile mevcut sosyal düzeni koruma eylemini yürütürken karşılığında güvenlik, iktidar ve statüye kavuşmaktadır. Bürokratlar, aralarında devletin rolü ve toplumsal düzen konusunda temel bir fikir birliği olan çeşitli partilere hizmet edebilmektedir. Bu kapitalizmin ileri aşamasında kamu yönetimi diliyle liyakat ilkesinin hakim olduğu bürokrasinin ortaya çıkışıdır. Başka bir deyimle bürokrasi her zaman ayrıcalıklı sınıfla çatışmakta ve kurulu düzenin gerektirdiği değişimlere girmektedir. Bürokrasi, çeşitli çıkar gruplarının iş baskısına maruz kalacağını kabul etmektedir. Bunun doğal sonucu olarak bürokrasiyi en güçlü çıkar gruplarının en fazla etkileyeceğidir. 17
16Enver Özkalp, Örgütsel Davranış,7.Baskı, Anadolu Üniversitesi Yayınları, No:923, Eskişehir,2002,
s.18
1. 2.2. Siyasal Sistemin Bürokratlaşması
Sistem çözümlemesi, belirli değişkenler arasında dengeler aramaya ve bu
değişkenler arasındaki yapısal ilişkileri açıklığa kavuşturmaya yöneliktir. Örneğin siyasal sistemin girdileri ve çıktıları ya da destekleri ve kaynakları arasındaki ilişkilerin niteliği araştırma konusu olabilir. Genelde bu çözümleme çerçevesi, sistem ve çevresi arasındaki denge arayışının bir açıklaması olmaktadır. Bürokratlaşma bir süreç olarak bu dengenin kurulmasında siyasal sistemin kurulmasında siyasal sistemin çevresiyle birlikte geçirdiği bir olgudur.18
Devlet sürekli olarak çevreden yükselen istemler gelir. Siyasal sistemde bunu karşılamak için ayrıntılı ve uzmanlaşmış bir yapıya gereksinim duyar. Siyasal sistemin bürokratlaşması siyasal sistemin çevre ile olan ilişkilerinde ve sistemin yapısını oluşturan alt sistemler düzeyinde toplumsal eylemlerin ifadelendirilmesinin giderek rasyonellik ve yasallık kazanmasıdır. Bürokratlaşma siyasal sistemin çağdaşlaşmasının en önemli ve en genel boyutudur. Özellikle bizim gibi henüz gelenekselliğini izlerini taşıyan toplumlarda bürokrasi kamu siyasisinin yapımında tamamen egemen bir görünümündedir.19 Bir süreç olarak bürokratlaşma salt siyasal sistemi değil, sistemin çevresinde içeren bir olgudur. Bu süreçle, saptanan toplumsal hedeflere ulaşabilmesi için her türde gerekli aracın bir araya getirilmesi ve bu bir araya getirme işinde düzenlemelerin önceden belirlenen biçimsel kurallara açığa kavuşturulması anlaşılmaktadır.20
Siyasal elit tarafından yürütülen politika tayini ile bürokrasiye ait olması gereken yürütme eylemini birbirinden ayırma hukuken kolay gözükse de gerçekte çok zordur.Toplumda işbölümü ve uzmanlaşmanın gelişmesi sonucu devlet yönetiminde bir uzmanlık haine gelmekte ve bürokrasi bu uzmanlığa sahip olduğu için, iktidarı paylaşmaktadır. Bürokratın bilgi ve uzmanlığı politika tayinini bir yönden etkilerken diğer yönden de tanımlanacak politikayı uygulamaya ilişkin otoriteyi elinde tutmuş olması ile de politika tayini sürecini etkilemektedir. İlk bakışta bürokrasinin iktidarı paylaşması fazla önemli bir sorun gibi gözükmez. Ancak siyasal elit’in değerleri ile bürokrasi arasında temel değerler konusunda bir
18 Cemil Oktay, Siyasal Sistem ve Bürokrasi, Der Yayınları, İstanbul,1997,s.26 19 Tekinkuş,a.g.e,s.52
20 Cemil Oktay, Yükselen Sistemler Karşısında Türk Siyasal Sistemi ve Kamu Bürokrasisi,
farklılık baş gösterirse; yani yeni bir siyasal grubun , mevcut siyasal akımdan farklı bir siyasal akımın temsilcisi olarak iktidarı ele geçirmesi halinde çatışma baş gösterecektir denilebilir. Çatışma, hükümeti ele geçiren farklı siyasal görüş ve değerlerle bürokrasinin geleneği ve değerleri arasında başlayacak ve giderek bürokrasinin siyasi iktidara karşı koyması onun amaçlarına ulaşmasını saptırmaya çalışması biçiminde belirlenecektir. Genel olarak bürokrasinin kendisinin sosyo-ekonomik durumunu değiştiren siyasal akma belli ölçüde ve ancak kısa devre de karşı koyabileceğini kabul etmek gerekir. Sınıfsal yada statüsel yerini kaybetmeye başlayan bürokrasi kısa bir süre için karşı koruyabilir, fakat yerine egemen siyasal güç bir süre sonra kendi bürokrasisini iyileştirir. Bürokrasinin karşı koyuşu çeşitli kalıplar da kendini gösterebilmektedir. Örneğin; yeni siyasal iktidar tarafından çıkarılan kanun ve tüzükleri esas amacından saptıracak bir şekilde uygular yada siyasi iktidarın politika seçimini etkilemeye çalışır.21
Bu uygulamalar bütün demokratik ülkelerde, siyasetçi ile bürokrat arasında net çizgiler konulur. Kısacası bürokratın siyasetçiye karşı korunması için yasal düzenlemeler konulur. Bu düzenlemelerin olmaması, siyasetçiyi bürokrat üzerinde baskıcı hale getirip özelliklede kariyerden gelmeyen insanlar açısından istediğini yaptırır konuma sokuyor. Dolayısıyla bürokrat ve bürokrasi açısından bu çok zor bir durum. Bürokratın siyasetçiye karşı korunması için bir sürü demokratik ülkelerde uygulanan çok farklı yöntemler vardır. Örneğin, batı ülkelerde belli bir siyasi kademenin üstü, bürokraside siyasi bürokrat sayılır. Yani onlar siyasete karışması olarak algılamaz. Türkiye’de bürokrasiyi siyasete karşı koruyan kurallar yok. Üstelik de bunları aşma konusunda mevcut sistemin dejenere edilmesi konusunda 1970-1980’li yıllarda yoğun bir çaba sarf edilmiş ve bu başarılmış. Dolayısıyla şu anda Türkiye’de kurumların, sistemi koruyamamasının nedeni de bu. Kurumlar sistemi koruyamayan her hangi bir kariyerden gelmeyen insan, bir makama geldiği zaman, orası hakkında ne bir görüş vardır, nede orayı geliştirme hakkında bir görüş vardır. Ancak, kariyer ve liyakat sahibi bir insan o kurumu korumasını ve daha ileri götürmeyi başarabilir.Bir partinin adamı iseniz rahatça genel müdür, müsteşar olabilirsiniz, fakat o makama layık olmayan insanlar vardır. Arkasına aldığı bu desteği iktidar boyunca koruyan üst düzey bürokratları, partililerin isteğini emir olarak telaki eder. Bir dönem Kültür Bakanlığı müsteşarlığı yapan Emre KONGAR
bu görevinden ayrılışı çok ilginçtir.Aynı zamanda Profesör olan Kongar, partisi koalisyonda ayrılıp DYP azınlık hükümeti kurunca , yeni Kültür Bakanı olan Köksal TOPTAN’a giderek partisinin iktidardan ayrıldığını, o nedenle de müsteşarlık görevini bırakmasının doğru olacağını söyler. Toptan’da büyük bir mutlulukla çok doğru bir karar verdiğini belirtmiştir.Anlaşıyor ki, Kongar ‘da kendisini devletin değil, partisinin müsteşarı olarak görmekteydi. Bu çarpıcı örnek siyasal sistemin bürokratlaşmasını net bir şekilde göstermektedir.Kısacası, devlet iktidar partisi tarafından işgal edilmiştir. Devletin bürokratları gitmiş, yerine iktidar partisinin bürokratları gelmiştir. Gelen bürokratlarda kendilerini parti bürokratı olarak görürler.22
1.2. 3. Bürokratlaşmanın Sonuçları ve Doğurduğu Sorunlar
Gelişme ya da çağdaşlaşma sürecindeki toplumların bürokrasi sorunları farklı
boyutlarda oluşmaktadır. Çağdaşlaşma aşamasındaki toplumlarda, çevreden sisteme yönelen istemlerin çeşitlenmesi ve sıklaşmasına denk bir yapının oluşturulması temel sorundur. Bu toplumlarda istemleri yükselten yapı değişikliği ile bürokratlaşmayı gerçekleştiren yapı değişikliğinin farklı zaman boyutlarını aynı mekan üzerinde geçirmeleri, söz konusu toplumların en güncel sorunun olmaktadır. Bir yanda istemleri yükselen diğer yandan da bu yükselen istemleri yanıtlamada yeterli bürokratik yapıyı geliştirmemiş siyasal sistem, günümüz az gelişmiş toplumlarının belirgin özelliği oluyor. Bu yapısal dengesizliğin sonucu, “gevşek devlet” olgusu karşımıza çıkmaktadır. Bu gevşek devlet kamu kuruluşlarını yangın yerine çeviren rüşveti, yönetilenleri bunaltan kayırmaları, şaşırtıcı boyutlara varan siyasallaşmayı ve genel bir bozulmayı meydana getirir.23
Türk bürokrasisinin en büyük sorunlarından biri de, hemen her on yılda bir yaşanan askeri darbelerin devlet yaşamına getirdiği sıkıntılardır. Yasalarda despotik yönetimlerin gerek gördüğü değişiklikler, bu yönetimler çekip gittikten sonra da çeşitli nedenlerle yürürlükten kaldırılamamış yada kaldırılmamıştır. Yine, bu yönetim değişiklikleri, iradedeki süreklilik ve kesintisizlik ilkesini zedelemiş, bürokrasi sürekli olarak efendisinin kim olacağı beklentisi içine girmiştir. Bürokraside, tamamen parti çıkarları yada kişisel yakınlıklara dayalı olarak yapılan
22 Siyaset Bürokrasiye, Bürokrasi Siyasete Bulaşınca, http://www.emd.org.tr,22/04/2004 23 Oktay,Yükselen Sistemler karşısında Türk Siyasal Sistemi ve Kamu Bürokrasisi,s.65
değişiklikler, çok kez iş bilenlerin dışlanmasına yol açmış, hiyerarşik düzen, standart kuralların dışına çıkıldığı için bozulmuştur. Bürokrasinin çökmesinin en önemli nedenlerinden biri ekonomik sıkıntıdır. Son yıllarda sürekli hale gelen aşırı enflasyon, başka gelir kaynağı olmayan memurların devletten uzaklaşmalarının yada yasa dışı gelir elde etme yolları aramalarına yol açmıştır. Siyasal iktidarın, bürokratları özellikle de büyük bürokratları, kendilerine belirlenen sıra dışı gelir kaynaklarıyla beslemeleri, onları iktidarlara daha bağımlı hale getirmiştir.24 Türk bürokrasisinin belli başlı sorunlarına bakacak olursak;
1.3. Bürokrasinin Özellikleri 1.3.1.Yönetimde Tutuculuk
Yönetimde tutuculuk, yöneticilerin ve memurların, öteden beri yapageldikleri işlemleri ve alışkanlıkları yeni şartlara göre değerlendirmekten kaçınmaları, eski yapı ve uygulamaları sıkı bir şekilde bağlamalarıdır. Bürokrasi kendi içinde değişmeye kapalı olduğu gibi, dışarıdan gelen değişme yada değiştirme girişimlerini de her türlü yöneteme baş vurarak engellemeye çalışır. Ülkemizde siyasi iktidarlar, kendi programlarını uygulayabilmek için, ya üst düzey kamu görevlilerini değiştirerek kendi siyasi görüşüne uygun yöneticileri almaya yada onları çeşitli yollarla ikna etmeye çalışırlar. Yönetimin iyileştirilmesi ve bürokratik işlemlerin basitleştirilmesi konusunda yapılan reform çalışmalarına üst düzey yöneticilerin gereken duyarlılığı göstermemesi sebebiyle istenilen sonuçlara ulaşılamamaktadır. Yada reform yapılsa bile, eski tutuculuğunun önemli bir faktörü de, personel yönetimindeki terfilerin başarıdan çok, kıdem esasına dayalı olmasıdır.25
1.3.2. Kayırmacılık
Yönetimde yozlaşmanın bir başka türü kayırmacılıktır. Kayırmacılık iki şekilde ortaya çıkar. Birincisi, kamu hizmetlerine girişte liyakat yerine, tanıdık, dost,
24 Bener,a.g.e,s.10
25Ali Şahin,Bürokrasi Kuramı ve Türk Bürokrasisi, Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Kamu Yönetimi Anabilim Dalı, Yönetim Bilimleri Bilim Dalı,Yüksek Lisans Tezi,Konya,1998,s.179
akraba, arkadaş, hemşehri yada siyasi yakınlık gibi faktörlerin birinci derecede rol oynamasıdır.26
Ülkemizde kayırmacılığın ikinci türü ise, kamusal hizmetlerin dağıtımında ihtiyaç ve yerindelik kriterlerinden çok, oy, partiye destek yada ideolojik yakınlık gibi faktörlerin etkili olmasıdır.27
Kamu hizmetinin düzenlenişi eşit muameleyi ve kişiler arasında fark gözetmemeyi gerektirmekle birlikte toplumda aile, akraba bağları gibi köklü bağlılıklar da bulunmakta ve bunlar yönetim üzerinde bürokratik kurallardan sapılması yönünde baskı yapmaktadır. Bazen toplumda yakınları kayırma bir erdem olarak görülmektedir. Buna uygun davranmayan bürokrat, çevresinin baskısına maruz kalmakta, bürokratik kuralları çiğneyerek yakınlarını koruyanlar saygınlık sağlayabilmektedir.28
1.3.3. Merkeziyetçilik
Tanzimat’la temelleri atılan merkeziyetçilik, kamusal kaynakların ve yetkinin başkent örgütleri tarafından kullanılması olayıdır. İki şekilde ortaya çıkar. Coğrafi merkeziyetçilik, merkezi yönetimin taşra kuruluşlarına ve yerel yönetimlere karar alma ve bunları uygulama konusunda çok az yetki verilmesidir. Örgütsel merkeziyetçilik ise, bir kurumda karar alma ve uygulama yetkisinin en üst otorite ve organlarda toplanmasıdır.
Tanzimat’tan beri merkeziyetçilik önemli bir sorun teşkil etmektedir. Coğrafi anlamda merkeziyetçilik, taşra yönetimin son derece az yetkiye sahip olmasına, işlerin merkezdeki bakanlık ve genel müdürlüklerden yönetilmesine ve gecikmelere neden olmaktadır. Örgütsel merkeziyetçilik ise, örgütte her işin amirine gitmesine, yetki devrinden kaçınılmasına yol açmaktadır.
26Şerife Özkoyuncu, Türk Bürokrasi Geleneği,Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü,Kamu
Yönetimi Ana Bilim Dalı, Yönetim Bilimleri Bilim Dalı,Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Konya,1999,s.71
27 Şahin,a.g.e.,s.182
İşte ülkemizde aşırı boyutlara varan merkeziyetçiliğin sonuçlarından birisi kırtasiyeciliktir. Kırtasiyecilik yetki devrinden kaçınmanın bir neticesi olmakta ve halkın idareye antipati ile bakmasına yol açmaktadır.29
1.3.4. Yolsuzluk ve Rüşvet
Yolsuzluk genel olarak, kamu görevlisinin kişisel veya siyasi menfaat elde etmek için kamu yetkisini kötüye kullanmasıdır. Bu anlamda yolsuzluk üç unsur içermektedir. Bunlar; yetkinin kural dışı kullanımı ve çıkar öğeleridir. Sağlanan çıkar para şeklinde maddi olabileceği gibi başka şekillerde de ortaya çıkabilir. Diğer bir tanıma göre yolsuzluk, kamu hizmeti gören kişi ya da grupların, özel maddi çıkarlar ya da statü kazançları sağlamak için normal görev davranışlarını bu özel çıkarlar doğrultusunda saptırmalarıdır. Rüşvet, kamu görevlisinin özel çıkarlar karşılığında yapmaması gereken bir işlemi yapması, yapması gereken bir işlemi yapmaması veya yapması gereken işlemi hızlandırmasıdır.30
1.3..5. Yönetimde Gizlilik ve Dışa Kapalılık
Ülkemizde kamu bürokrasisi, yapı ve işleyiş bakımından gizlilik ve resmi sır esasına göre örgütlenmiştir. Gizlilik ve resmi sır, genel bir kural, açıklık ise istisnasıdır.Yönetimde gizliliğin en önemli nedeni, yönetici ve memurların kendilerini kamuoyu ve halkın eşitlerine karşı korumak istemeleridir. Yasalarda gizliliğin sınırları ve kapsamı belli değildir. Neyin gizli neyin açık olması gerektiğine, söz konusu kurumun yöneticisine ya da personeli karar vermektedir.
Ülkemizde bilgi verme, yönetimin bir görev ya da yükümlülüğü şeklinde düzenlenmiştir. Bu durum, yönetimin içine girilmez, dışa kapalı ve halkın üzerinde otoriter bir güç olarak algılanmasına neden olmaktadır. Çoğu zaman alınan kararlar, bu kararların gerekçeleri, yürütülen hizmetlere ilişkin istatistiki bilgi ve belgeler kamuoyundan gereksiz yere gizlenir.31
1.4. Bürokrasinin İdari Ve Siyasi Güç Kaynakları
Günümüzde devlet tarafından yürütülen hizmetlerin artmasıyla birlikte kamu örgütleri yapı bakımından büyümüş, işleyişi karmaşık ve teknik bir nitelik
29 Özkoyuncu,a.g.e,s.69
30 Turgay Ergun, “Kamu Yönetiminde Yolsuzluklar ve Bürokrasinin Sorumluluğu” Yeni Türkiye,
Yıl:3 ,1997,s.390
kazanmıştır. Böyle teknik bir yapı içinde görev yapan yöneticilerin, siyasi organlara karşı özerkliğinden hatta onları etkileyici rolünden söz edilmektedir. Bürokratlar teknik yapıdan dolayı, önemli bir yönetsel güce sahip olmuşlardır.32 Bürokrasinin toplum içindeki işlevlerini göz önüne aldığımızda , güç kaynaklarını “idari ve siyasi” olarak belirtebiliriz.
1.4.1. Bürokrasinin Güç Kaynakları
Bürokrasinin bilgi ve uzmanlık sahibi olması, işlemlerinde gizliliğe eğilimli olması bürokrasinin bir melse olması gibi yapısal özellikleri ile karar verme iktidarına sahip olması, idari ve siyasi güç sağlamaktadır. Bürokrasinin gücü ülkelerin gelişmişlik düzeyine göre de farklılık göstermektedir. Bürokratların kullandıkları oylar da sayısal olarak büyük bir kitleyi oluşturduklarından kendilerine siyasi güç sağlamaktadır.33
Devletin yapı ve işleyişi bakımından büyümesi karar ve uygulama süreçlerinin karmaşıklığı ve işlemlerin uzmanlık ve deneyim gerektirmesi gibi nedenlerle bürokrasinin siyasi kurumlar karşısında önemli bir güç kazandığı gözlemlenmektedir. Bu güç kaynakları nelerdir.? Bürokrasinin önemli bir güç merkezi olmasını sağlayan çeşitli kaynaklar ve faktörler bulunmaktadır.34
1.4..1.1. Bilgi ve uzmanlık
Bürokrasiyi güçlü kılan en önemli şey, onun sahip olduğu bilgi, belge ve çeşitli veriler ile uzmanlığıdır. Modernleşen yaşamda toplumlar giderek büyümekte ve karmaşıklaşmaktadır. Bunu paralelinde kamu hizmetleri de nitelik ve nicelik olarak artmakta ve karmaşıklaşmaktadır.35 Siyasi kurumların ihtiyaç duyduğu bilgi ile onun yorumlanması için gerekli teknik uzmanlık, bürokrasinin elinde bulunmaktadır.36 Günümüz de en büyük bilgi ve uzmanlık birikimi idarenin tekelindedir. Kamu bürokrasisinin, kamu politikalarını etkileme yetenekleri eskiye oranla muazzam derecede artmıştır. Denebilir ki, kamu bürokrasisi bir bakıma siyasal karar alma sürecini paylaşmaktadır.
32 Bilal Eryılmaz, Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması, Birleşik Yayıncılık, No:64,
İstanbul, Haziran,1997,s.148-149
33 Fikret Sönmez, Kamu Personel Yönetimi, E.Ü.İ.T.B.F. Yayınları No:64/65,İzmir,s.4 34 Gökçe, Göküş,Kutlu,a.g.e,s.54
35 Muhittin Tataroğlu, Türkiye’de 12 Eylül 1980 Sonrası Siyasi İktidar-Bürokrasi İlişkileri, Dokuz
Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Yönetimi Ana Bilim Dalı, Basılmamış Doktora Tezi,İzmir 1997,s.7
Gelişmiş bir bürokrasinin gücü normal olarak hep büyük olmuştur. Siyaset adamları, uzmanların ve idarede yer alan eğitilmiş memurların yanında arka planda kalmaktadır. Siyasilerin yasa önerme, halka dayanma ve bütçe konusunda yetkileri olsa da bu durum güncelliğini korumaktadır.37
Bürokratik örgütler, diğer siyasi kurumlara göre daha uzmanlaşmış bir yapıya sahiptirler. Öte yandan bürokratlar, bütün zamanlarını ve güçlerini bir konu üzerinde yoğunlaştırma imkanına sahiptirler. Bu yoğunlaşma ve uzmanlaşma, bürokratların zamanla daha etkin yöntemleri öğrenmelerine imkan sağlamaktadır.38 Hükümetlerin ihtiyaç duyduğu bilgi ile onun anlaşılması ve yorumlanması için gerekli teknik uzmanlığı, her zaman bürokrasi elinde bulundurmuştur. Bürokratlar kendi uzmanlık alanlarına göre yönetim mekanizması içinde yerlerini almışlardır. Bu uzmanlıkları sayesinde politikacılara danışmanlık yapar hatta onlara belli konularda yön verir hale gelmişlerdir.39
1.4.1.2. Karar Verme İktidarı
Bürokrasinin elindeki ikinci güç kaynağı karar verme iktidarıdır. Toplanma, serbest tartışma ve oylama gibi konularda çok az işlemsel kurumlara sahip olan bürokrasiler, çoğu durumlarda yasama organına göre daha hızlı karar alabilmektedir. Yasama organının, kamu yönetimine devrettiği idari düzenleme yapma ( yönetmelik çıkarma gibi) yetkisi, bürokrasinin, parlamentodan daha fazla otorite ve yetki kullanması sonucunu doğurmuştur. Bürokrasiler kararlarında seçmenlerden gelebilecek baskılara karşı fazla duyarlı olmak zorunda değildirler.40 Bürokraside
karar alınırken, seçmenlerden gelebilecek bir baskı söz konusu değildir. Çünkü bürokratların aldığı kararlar, seçmenlerin onayına tabi değildir. Bürokratları bulunduğu mevkilere, o hizmete muhatap olan bireyler getirmemektedir. Bürokratlar kendilerini, halka karşı değil, atama yetkisi olan siyasi kişi ve kurumlara karşı sorumlu hissederler.41 Bürokratlar fert olarak da bir çok faaliyeti gerçekleştirme imkanına sahiptirler. Çünkü mevzuatlarda tam bir açıklık ve netlik yoktur
37 Sönmez,a.g.e,s.4 38 Tataroğlu,a.g.e,s.8
39 Mehmet Göküş,Demokrat Parti Döneminde Bürokrasi Siyasi İktidar İlişkileri, Dokuz Eylül
Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü,Kamu Yönetimi Ana bilim dalı, Basılmamış Doktora Tezi,İzmir,1999,s.10
40 Eryılmaz, Kamu Yönetimi,a.g.e.,s.210 41 Tataroğlu, a.g.e,s.10
beklenemezde. Bu da bazı boşlukların ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Bu boşlukları da bürokratlar karar verme güçlerini kullanarak doldurmaktadır.42
Siyasi yöneticiler, seçimlerle değişir, fakat memurlar görevlerinde sabit kalır. Bürokrasiler, partizan politikaların dışında olmanın avantajına sahiptirler. Devlet memurları, seçimde aday olmak zorunda değildirler ve dolayısıyla seçim bölgesi baskısına maruz kalmazlar. Bir çok toplumda bürokrasi, politik olarak tarafsız bir konumdadır. Bürokrasinin politika dışı konumu , kararların teknik olarak siyasi kurumlarca alınanlardan daha üstün olduğu argümanı akla getirir.43
1.4.1.3. Devamlı ve İstikrarlı Bir Statü
Devamlı ve istikrarlı bir yapıya sahip olan bürokratik örgüt bu sayede çalışanlarını kolayca motive edip örgüt amaçlarını gerçekleştirebilmektedir. Sürekli bürokratik yapıya kesinlik, devamlılık ve yaptığı ,iş konusunda uzmanlık sağlamaktadır.44
Klasik bir deyişle, iktidarlar değişir, ancak bürokrasi her hangi bir aksama olmadan kamu hizmetlerini yürütmeye devam eder. Bürokratik işleyiş, diğer özelliklerinin yanında , işlerin görülmesinde daimliğe dayalı mekanik bir yaklaşıma dayanmaktadır. Memur çalışmayı bırakırsa ya da işi kesintiye uğratırsa kargaşa çıkar. Bakanlar gelir gider, fakat memurların temel görevleri değişmez. Memurluk bir meslektir. Memuriyete atanan kişi emekli oluncaya kadar o meslekte çalışır. Bu durum seçilmiş siyasilerle olan ilişkilerinde bazı sonuçlara sebep olur. Çalıştığı kurumda bürokrat uzun süredir o görevde bulunduğu için “geçici” siyasi amirine karşı daha fazla iş tecrübesine sahiptir. Bu tecrübesi de kendisine siyasilere karşı güç kaynağı olabilmektedir. Bunun yanında Memurların sahip olduğu yasal güvenceler görevden alınmalarını zorlaştırır. Bu bakımdan memurlar, onaylamadıkları işlerde, “bekletme” ve geciktirme” stratejisini rahatça uygulayabilirler. 45
42 Göküş, a.g.e,s.10
43 Eryılamaz, Kamu Yönetimi,s.210 44 Göküş,a.g.e,s.11
1.4.1.4. Profesyonellik
Bürokrasinin dördüncü güç kaynağı profesyonelliktir. Devletin görevlerinin ve hizmet alanlarının genişlemesi, klasik devlet anlayışından “hizmet devleti” anlayışına doğru bir gelişme ortaya çıkarmıştır. Bunun sonucunda söz konusu hizmetleri yerine getirecek profesyonel görevlilere ihtiyaç duyulmuştur. Kamu hizmetlerinin üretilmesinde ve değerlendirilmesinde profesyonel bürokratlar etkin hale gelmişlerdir. Profesyonel bürokrasinin en güçlü yanı ise almış oldukları eğitim sayesinde uzmanlık isteyen görevleri etkin bir biçimde yerine getirebilmeleridir.46
1.4.1.5. Özerk Yapılı Örgüt Olmaları
Diğer güç kaynağa ise, bakanlık organizasyonu dışında özerk yapılı örgütlenme modelidir. Özerk yapılı örgütler hükümet ve bakanlık politikalarından daha az etkilenmekte, kendilerini koruyarak geliştirebilmektedirler. Kamu iktisadi teşebbüsleri, bu kurumlara örnek olarak gösterilebilir
Kamu hizmetlerinin örgütlenmesinde bakanlık modelinin dışına çıkılması bürokrasiyi güçlendiren başka bir faktördür. Bazı kamu kurumlan, genel müdürlük veya daire başkanlığı biçiminde bir bakanlığa bağlı değildir. 1.Dünya Savaşı'ndan sonra gelişme gösteren özel amaçlı kamu kurumlan, özerk bir yapılanmaya gitmişlerdir. Bu kurumların meydana getirilişi, siyasi iktidarın etki alanı içinde, ancak onun gücünü bir ölçüde sınırlayabilecek "kısmi iktidarlar" kurma düşüncesinin sonucudur. Böyle bir yapı içinde iktidarı siyasilerle, bürokrat-teknokratlar belli ölçüde paylaşmaktadırIar. Özerk kurumlar, çağdaş toplumları, teknokrasi olgusuyla karşı karşıya bırakmıştır. Teknisyenlerin oligarşisine benzeyen bu yapı, gittikçe bir feodalite niteliği göstermektedir. Siyasi iktidar karşısında özerk bir yapı ortaya çıktıktan sonra, onu ortadan kaldırmak veya köklü değişiklikler yapmak artık çok zordur. Bütün örgütler gibi özerk idareler de, kendilerini savunmak ve varlıklarını haklı göstermek eğilimindedirler. Türkiye'de Kamu İktisadi Teşekkülleri ile TRT ve YÖK gibi kuruluşlar, bu türe örnek olarak gösterilebilir.47
46 Demet Varoğlu ve Kadir Varoğlu, “Kamu Bürokrasilerinde Profesyonelleşme ve Örgütsel
Yapılanma Üzerine Etkileri”, Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri, Cilt:II. TODAİE Yayını, Ankara-1995,s.18
1.4.1.6. Planlama ve Bütçeleme
Planlama ve bütçeleme bürokrasiye, siyasi iktidarı etkileyecek teknik araçlar sunmaktadır. Planlama sayesinde bürokrasi bir çok konunun yönetimini siyasilerin elinden almaktadır. Bürokrasinin faaliyet gösterdikleri alanlar teknik uzmanlık isteyen alanlarıdır. Fakat politikacıların her konuda uzman olmaları beklenemez. Politikacıların bu eksiklerini kendi alanlarında uzman olan bürokratlar kapatmaktadırlar. Sonuçta politikacılar bürokratlara teknik konularda bağımlı hale gelmekte ve bürokrasi siyasi iktidar karşısında gücünü artırmaktadır.48
1.4.1.7. Örgüt İdeolojisi
Bürokrasinin yedinci güç kaynağı “örgüt ideolojisi”dir. Bürokratik örgütler çoğu zaman, ne yapması yada ne yapmaması gerektiği konusunda çok gelişmiş fikirlere sahiptirler. Ancak bu fikirler, örneğin parti programındaki gibi genel ifadeler değildir. Bunlar daha çok örgütün dar uzmanlık alanıyla sınırlıdır. Örgüt ideolojisi, bir kurumun kendi alanında geliştirdiği program, siyasal düşünce ve anlayışlardan meydana gelir. Bürokrasiler, bu ideolojiyi korumak ve geliştirmek için çalışırken, aynı zamanda yeni politikalar dizsi de empoze etmeye gayret ederler. Bu ideolojiler, kendi faaliyetlerini haklı göstermek için kullanılır.Bürokrasinin altıncı güç kaynağı, planlama ve bütçelemedir. Planlama ve bütçeleme büyük ölçüde matematik hesapları ve bilgisayar işlemleri gibi teknik bilgi gerektirmektedir. Bürokratlar bu konuda uzman oldukları için her zaman politikacıları etkileyebilecek güce sahiptirler.49
1.5. Siyasi Kurumların Güç Kaynakları
Siyasi kurumları elindeki en önemli güç kaynağı onların meşruiyetidir.Bürokrasiyi işletme, yönlendirme ve denetleme, siyasi kurumların yetkisindedir. Siyasi kurumlar bu yetkiyi, demokratik ilkelerden, anayasalardan alır. Bürokrasiler eylem ve işlemlerinden siyasi kurumlara karşı sorumludurlar. Siyasi kurumların elindeki ikinci güç kaynağı paradır. Bütçe yapma ve vergi koyma yetkisi siyasi kurumların elindedir. Her kurumun yaşayabilmek, gelişebilmek ve büyüyebilmek için paraya ihtiyacı vardır. Söz konusu bürokratik kurumlar, siyasi
48 Göküş, a.g.e,s.11
organları bu parayı kendilerine tahsis etmeleri için ikna etmek yada etkilemek zorundadır. Bütçe süreci, bürokratik politikalarda önemli etkileşim noktalarından biridir. Bürokrasi, para ve onu harcamak için otorite peşinde koşarken siyasi kurumlarda mali fonları kontrol etmek ve aynı zamanda onların nasıl harcanacağı konusundaki sorumluluklarını yerine getirmek için çalışırlar. Partiler arası siyasi rekabetin kazancı daha fazla oy iken, bürokrasiler arası rekabetin sonucu ise daha büyük bütçedir.50
Siyasi kurumların üçüncü güç kaynağı, halktır. Bilindiği gibi siyasi kurumlar halkı temsil ederler. Çeşitli boyutları bakımından siyasi kurumların ne kadar temsili oldukları tartışılabilir, fakat onlar, mevcut kurumlar içinde en fazla temsil niteliğe sahip organlar olarak kabul edilir. Böylece siyasi kurumlar, seçmenler ve siyasi partiler ve baskı grupları ile olan ilişkileri vasıtasıyla siyasi güçlerini harekete geçirebilme imkanına sahiptirler. Siyasi kurumlar, soruşturma,denetleme, seçim kampanyaları parlamentodaki tartışma ve görüşmeler gibi çeşitli araçlarla kamuoyunda bürokrasiye, karşı etkili mücadele yürütebilir. Bürokrasilerin yetki ve özerklik talepleri de, siyasi kurumların elinde önemli bir güç kaynağıdır. Genel olarak bütün örgütler daha çok özerklik yada serbestlik elde etmek için çalışırlar. Özerklik isteği, kara verme ve bütçeleme konularında yoğunlaşmaktadır. Söz konusu alanlarda özerklik verme yetkisi siyasi kurumların elindedir. Siyasi liderlerin, bürokrasinin gücünü kontrol etmek için kullandıkları son derece etkili araçlardan biri, bürokrasi dışında kendilerine bağlı uzman personel kadrolarını ve bilgi kaynaklarını geliştirmektir. Bu kadrolar ve kaynaklar, bürokrasinin bilgi ve uzmanlık tekeleni kırabilirler. Ülkemizde Başbakanlıkta siyaset, maliye, ekonomi, güvenlik, savunma, bilim, kültür, basın ve dış politika gibi çeşitli alanlarda istihdam edilen çok sayıda uzman ya da müşavir, bir tür karşı- personel rolü oynamaktadır.51 Burada bürokrasi ve siyaset ilişkilerini dönem dönem açıklamadan bürokrasi-siyaset ilişkisinin kuramsal çerçevesine değineceğiz.
1. 6. Bürokrasi - Siyaset İlişkilerinde Kuramsal Çerçeve
Siyasal bir kurum olan demokrasi ile bir yönetim kurumu olan bürokrasi arasında, uyumsuzluk olduğu zaman gerilimler yaşanmaktadır. Bu durum
50 a.g.e,s.212 51 a.g.e.s,213
bürokrasi karşıtı hareketleri yaygınlaştırmaktadır. Gerilimin yaşandığı ülkelerde bürokrasinin konumu genelde çok iyi belirlenmemiştir. Oysa ideal bir sistemde bürokrasi birincil amaçlar olarak siyasal kararları uygulamayı benimser. Siyasal normları veri olarak alır ve onlar üzerinde herhangi bir tartışmaya girmez. Konumu ,sistem açısından net bir şekilde belirlendiğinden gerilim ve tartışma yaratılacak durumlarda da karşılanmaz. Yalnız bu durum her tarafta aynı değildir. Bürokrasinin ortaya çıkışıyla beraber, değişik ülkelerde farklı uygulamalar görmekteyiz. Bu farklılık ister istemez bürokrasi ile ilgili tartışmaları daha çok gündeme getirmektedir.52 Hükümetteki bürokrat ve politikacıların rol ve görevleri belirsizdir ve belirsizlik politika hedeflerinin başarısı, verimli ve etkin yönetim ve demokratik sorumluluk açısından istenilmeyen sonuçlara neden olabilir. Bazı eleştirmenler sorunu bir “kontrol” sorunu olarak tanımlar ve seçilmiş temsilcilerin “resmi görevlilerin” gücünü dizginleme ve hükümet içindeki kendi pozisyonlarını güçlendirme yoluyla çözümler aradıklarını savunurlar. İdarenin, hükümetin yürütücü kolu içinde politikadan ayrılması gerekmektedir. Politika, politikacının alanı olmalıdır. Yönetim ve politikanın yürütülmesi parti politikalarının etkisine ve yozlaşmasına karşı dayanıklı olan bir kamu servisine bırakılmalıdır.53
Kurumların her biri nasıl, görelide olsa eşgüdüm ve uyum içindeki birimlerden oluşuyor ve kuruma özgü ortak bir yaklaşım ve politikaya yönelik bulunuyorlarsa kendi aralarında da göreli bir eşgüdüm ve uyum içinde bulunur ve bir toplum düzeni bütünlüğünü oluştururlar. Bürokrasinin, dolayısıyla bürokratik kurumun bu durumu aynı zamanda diğer ilişki biçimlerini de gündeme getirmektedir. Bu ilişki, bürokrasi ve siyasal sistem ilişkileri anlamında kendini tanımlamaktadır. Siyasal sitem ilişkileri tartışma alanına girdiği zaman bürokratik güç devreye girmektedir. Bürokratın kendi, bürokratik yetkileriyle , siyasal desteği birleştirdiği zaman kendini daha güçlü hissetmekte, atamalarda, terfi alımlarında daha etkili olabilmektedir. Bürokrasi siyasal ilişkilerle beraber bürokrasi ve ekonomi ilişkisinde farklı durumlarda ortaya çıkabilmektedir. Geçmişle beraber değerlendirildiğin de bürokrasinin sürekli olabilmesi, belirli bir ekonomik desteğe bağlıdır. Bu destek sabit bir gelir olmak zorundadır. Mevcut olan ihtiyaç toprak rantlarından sağlanabileceği gibi, dengeli bir vergilendirme sistemi ile de
52 Şenol Durgun, “Trük Kamu Yönetiminde Bürokratik Siyaset”,Yargı yayınevi,Ankara,2003,s.203 53 Paul du Gay,Bürokrasiye Övgü,Weber, Organizasyon,Etik,Çev., Engin Yıldırım, Serkan
mümkündür. Genel olarak bürokrasinin siyaset-ekonomi ilişkisinin altında yatan unsur güç elde etme ve bunu korumaktır. Dolayısıyla egemen olma, egemenlik kurma isteğidir. Modern bürokrasilerde ana amaç hizmet etmekse de bu anlamda ilişkiye girdiği siyasal gücün hangisi olduğu önemli değildir. Bir takım ideolojik yakıştırmalar oluşturulup bu alışverişin devamı sağlanmaktadır. Bu arada, bürokrasiye atfedilen mutlak güç , aslında devletin kendi dışındaki güçler tarafından belirlenmektedir. Ancak devletin hizmetlerinin yürütülmesi için bürokrasiye sunmuş olduğu yetkilerin gücü yeterli gelmekte, böylece bürokrasinin , bürokratik kurum ve kurumlar arası ilişkilerin yanı sıra siyaset ekonomik kurumlar denebilecek örgütlenmelerle bağlantılara girilmesine zemin hazırlamaktadır. İşte bu zemin bürokrasinin tek başına salt güç olmadığı, mevcut yetkilerini destekleyecek örgüt dışı bağlantıların yapılmasına neden olmaktadır.54
Politika ve idare arasındaki ayrımı anlamaya çalışırken bu ayrım ardındaki mantık çok önemlidir. Kamu yönetiminin politik kırtasiyecilikten yada yozlaşmadan ayırmak ve böylece kanun yada politikacıların hiçbir kişisel çıkarı olmayan kalifiye ve eğitimli insanlar tarafından tarafsızca uyguladığından emin olmak. Sorun, politikacı ve bürokrat arasındaki ilişkiyi kavramlaştırmak için kullanılan dil ile birlikte başlamaktadır. Resmi görevlilerin politikaların yürütülmesinde olduğu kadar oluşumunda da aktif olarak rol aldığını gösterir. Bunu tersini ispat edecek bir şey yoktur. Bunun mantığına göre bakanların politika yapıcı olması ve resmi görevlilerinde sadece yönetici olması gerekmez, sadece bakanlar son sözü söyleyen olmalıdır ve açıkca sorumlu olmalıdır. Hükümetin yürütme fonksiyonları ile oluşturma yada adaptasyon fonksiyonlarını birbirinden ayırmak zordur. Yeni politikaların ve adaptasyon çoğunlukla eski politikalardaki gibidir ve bunu yapmakla sorumlu olan kişiler zorlukları rapor eder, önerilerde ve tavsiyelerde bulunur. Resmi görevlerin her düzeyde yeni amaçların oluşumuna katılmaları “politika” ve “ yürütme “arasındaki bölünmeye örnek teşkil eder.55 Bakanların görev ve sorumlulukları ile resmi memurların görev sorumlulukları arasındaki temel farklılıkların çizilmeyeceğini ama bunun yerine bunların politika ve yürütme arasındaki farklılığa birebir uymadığını söylemek gerekir. Benzer şekilde, resmi
54 Çağtay Gökhan Örs, Türk Bürokrasisinde Otonomi,Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Sosyoloji Anabilim Dalı, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Konya,1997,s.24-25
görevlilerin karar ve eylemlerinin bakanların kabul etmemesi yada onayına bağlı olması bakımında da resmi görevliler ile bakanların rol ve görevleri arasında bir farklılık vardır. Ama bu bakanların kararlarının resmi görevlilerinkinden önemli ölçüde farklı olduğu anlamına gelmez. Politikacılar karar ve faaliyet otoritesini kanunun izin verdiği dereceye kadar memurlara devredebilirler. Bakanlar aynı zamanda karar alma sürecinde onların tavsiyelerine de başvurabilirler. Memurlar politikacıların yeni karar ve faaliyetleri için önerilerde bulunabilirler. Bunlar arasında tam bir uyum ve dengenin olması gerekir.56
Kamu yönetiminde, siyaset, değerler, politikalar, kararlar, hedefler, yargılar ve sorumluluk gibi konularla uğraşan politikacının egemen olduğu bir alan olarak; idare ise, olaylar, araçlar, yöntemler, yasalar, yürütme ve sorumluluk gibi konularla ilgilenen memurun evreni olarak görülmektedir. Her ikisi de birbiri üzerine taşmakta ve bir çok durumlarda birleşmektedir. Politikacılar idari görevler icra etmekte, idareciler de politik sorumluluklar yüklenmektedir. Politik ve idari kapsam, pozisyona ve kişisel yeğleme ve eğilimlere göre farklılaşmaktadır.57
Dolayısıyla kesin çizgilerle bürokrasi- siyaset ayrım yapmak oldukça güçtür. Uyulama ideal anlamıyla görülmemişlikle birlikte siyaset ile bürokrasi arasındaki ilişkileri anlamak bakımından genelde üç farklı yaklaşım ortaya konulmaktadır. Bunlardan ilki ve genel olarak kabul göreni, siyasal sistemin uygulanması istenen politikayı tayin ettiği buna karşılık bürokrasinin görevinin tayin edilen politikaların istenene şekilde uygulamak olduğudur. Bu yaklaşıma göre ister otoriter ister bürokrasi ve bürokratlar üzerinde siyasetçilerin denetimi söz konusudur. Yoksa sosyal sistemin varlığı tehlike altında demektir. Bürokratlar için siyaset idari konular değildir. Kendilerini ilgilendirmemektedir. Siyasi konular siyasetçilerin ve teknik idari konular bürokratların alanı olarak görülmektedir. Burada bürokratların siyasilere kesin itimatı vardır. Bürokrasi siyasetin tamamen denetimi altındadır. İkinci yaklaşım ise, İlkinden farklı olup, bürokrasiyle dolayısıyla bürokratlara farklı roller biçmektedir. Buna göre bürokrasinin idari rolü olduğu kadar siyasi rolü de vardır. Bürokrasi siyaset oluşturma sürecini dahili bir unsur olarak
56 A.g.e.,s.180-181
57 H.Sami Güven, “İdare Siyaset İlişkileri ve Personel Yönetimi Açısından Önemi”, Amme İdare
