Bir ülkede yürürlükte olan parti sistemi, idarenin yapısını, işleyişini ve siyasi iktidar ile bürokrasi arasında ilişkileri düzenleyen en büyük faktörden birisidir. Parti sisteminin iki elemanı bu konuda etkindir. Birincisi parti sayısı, ikincisi ise parti ideolojilerdir.
2.2.1. Çok Partili Demokrasilerde Bürokrasi-Siyasi İktidar İlişkileri
Çok partili demokratik rejimlerde bürokrasi siyasi iktidar ilişkilerini “başkanlık” sisteminde ve “parlamenter” sistemlerde olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür.70
2.2.1.1. Başkanlık Sisteminde Bürokrasi Siyasi İktidar İlişkileri
Günümüzde başkanlık sistemine en iyi örnek ABD' dir. Başkanlık sisteminde iktidar tek kişi etrafında toplanmıştır.
a) ABD Bürokrasisinin Gelişimi
Amerika Birleşik Devletleri kurulduktan sonra, yaklaşık 150 yıl boyunca bürokrasi kavramıyla tanışmadı. Sivil bürokratların sayılan, federalist periyodun bitiminde sadece 300, 1881 'de 95.000, 1925 yılında ise 500.000 civarında olmuştur. ABD'de iktidar mücadelesi bürokratik yapının dışında gelişmiştir.
Amerika'nın kurucuları, yeni devlette yürütme organının doğası ve işlevlerinin nasıl olması gerektiğiyle pek ilgilenmemişlerdi. Bu konuların Kongre, yani seçilmişlerin oluşturduğu meclis tarafından kararlaştırılmasını yeğlemişlerdi. Kongre ise bakanlıkların başına gelecek kişilerin seçimle gelmesi dışında bir hassasiyet göstermemişti. ABD'nin ilk dönemlerinde, kariyer sistemine gerek duyulmadan, kamu yönetiminin herkesin yapabileceği basit bir görev olduğu kabul edilmiş ve böylece personel sistemi, ilkel ve politize olmuş bir sistem özelliği göstermiştir. Bu sistem kariyer ve eğitime önem vermeyen açık bir sistem özelliği göstermiştir.71
Günümüzdeki uygulama da ise ABD’de iki tür kamu görevlisi bulunmaktadır. Bunlardan Birincisi Sınıflandırma, yada sürekli görevler olup, bunlara liyakat ilkesi uygulanmaktadır. Bunlar tüm kamu görevlilerinin %90’nına yakın bir kısmını oluşturur. Sınırlı yada tam memur statüsünde olan bu kişilerin atamaları ve yükselmelerinde siyasi iktidar rol oynamamaktadır. İkinci tür kamu görevlileri ise sınıflandırma dışı tutulmuş olan istisnai görevler olup, siyaset saptamasında yardımcı olan ve genellikle siyasi güven pozisyonlarından oluşan ve dolayısıyla siyasal tercihli atamaları konu olan kamu üst düzey yöneticileridir. Başkanlık sisteminde üst düzey bürokrasinin partiye bağlılığı kadar başkana bağlılığı da önemlidir. Yasama organı bürokrasinin bu bağlılığına karşı bir denge unsuru olma görevini üstlenmiştir. Özellikle bütçe aşamasında yasama organı, bürokrasi üzerinde önemli bir güç haline gelmektedir. Hatta denebilir ki parlamenter sistemdeki “emret bakanım” ifadesi, başkanlık sistemine “emret kongre üyesi” şeklini alır. Bürokrasinin kongre üyelerine bu şekilde bağlılık göstermesi, başkan ve kadrolarını kendilerine olan sadakatleri konusunda endişeye düşürmektedir.72
Amerika’da memurlukla parlamento üyeliği birbiriyle uyuşmaz. Partiye üye olmak, seçim kampanyalarına katılmak, siyasi amaçla para toplamak, siyasi toplantıya katılmak, belirli bir partiyi destekleyen beyanlar vermek yasaktır. Memurlar oy verebilir, siyasi kanaatlerini aktif olmak kaydıyla açıklayabilirler.73
71Tataroğlu,a.g.e,s.45 72Göküş,a.g.e,s.18-19
73 Nevzat Döner, D.P Döneminde Bürokrasi, Siyaset ve Demokrasi İlişkisi, Gazi Üniversitesi,
Sosyal Bilimler Enstitüsü, Siyaset ve Sosyal Bilimler Bilimdalı, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi,Ankara,1998,s.25
Kamu görevlilerinin %90'ı sınavla yeteneklerine göre alınır. En üst atamalarda başkanın kararının yanında Senato'nun da onayı gereklidir. Üst düzeydekiler kendileri, aileleri, varlıkları, gelirleri için düzenli mal beyanında bulunmak zorundadırlar. 1947' de ise Truman memurlar için A.B.D. 'ye bağlılık and'ını getirmiştir. Yazıyla komunist yada faşist olmadıklarını bildirmek zorunda kalmışlardır. Soğuk savaş döneminde düşüncesi nedeniyle 10.000 kişi işten atılmıştır. A.B.D. 'de memurların sendika kurma ve üye olmaları serbesttir. Toplu sözleşme yaygın ama grev yaygın değildir. Üç milyon çalışanın yalnızca 1,8 milyon kadarı herhangi bir bakanlığa bağlıdır. Bakanlıklar dışında kalan federal kuruluşların bir bölümü özerk güçlü kuruluşlardır. "Bağımsız Düzenleyici Komisyonlar" adı verilen bu komisyonların sayısı 15'e yakındır. Üyeleri bakan tarafından ve senatonun onayıyla atanır. En az beş yıl ..görevden alamazlar.
1913'te kurulan "Merkez Bankası kurulu" üyeleri 14 yıl, "Federal iletişim komisyonu" üyeleri yedi yıl, "Federal Mevduat Sigorta Şirketi" üyeleri 6 yıl, "Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu üyeleri" 7 yıl, "Menkul Kıymetler ve Döviz Komisyonu" üyeleri beş "yıl, süreyle görevden alınamazlar. Bunların yanında çeşitli tarih ve yasalarla oluşturulmuş kuruluşlar vardır: "Federal Soruşturma Bürosu" (FBI- 1921), "Ulusal Astroloji ve Uzay İdaresi"(NASA-1958) v.b. örgütlerin sorumluları başkan tarafından her an görevden alınabilir. Federal memurların ise çoğu (%88) Washington dışında görevlidir. Bürokrasinin denetlenmesi için yürütme ile yasama arasında yarış vardır.
2.2.1.2. Parlamenter Sistemde Bürokrasi-Siyaset ilişkileri
Parlamenter sistemlerde iktidara gelen parti veya partiler koalisyonu, halka verdikleri vaatleri gerçekleştirmek için bürokrasiden yararlanırlar. Halka verilen sözlerin gerçekleştirilmesi önceliği, rasyonellik endişelerini bir derecede arka plana itebilir. Ancak yine de hükümetler, bürokratlardan faydalanacaklar ve onların önerilerine kulak vereceklerdir.74
Parlamenter sistemlerde, bürokrasinin rolünü belirleyen en önemli politik faktörlerden birisi koalisyon hükümetleri ve bununla ilgili olarak o koalisyon içerisindeki parti sayısıdır. Koalisyon hükümetlerinde bürokrasiler, hükümet
içerisindeki farklı partilerin taleplerini yerine getirirler. Koalisyon hükümetleri siyasi iktidarın yönetim kapasitesini zayıflatmaktadır. Koalisyondaki parti sayısı arttıkça bu zayıflık daha da artmaktadır. Bu tür hükümetler, tek partiden oluşan hükümetlere göre bürokrasiye daha fazla yetki ve özerklik vermektedirler.75
Parlamenter sistemlerde yürütmenin başı olan hükümet seçimle belirlenen bir parlamentonun içinden çıkmaktadır. Hükümet parlamentoya karşı sorumludur. Siyasi karar alma sürecinde parlamentonun veto etme yetkisi vardır. Kanun metinlerinin kabul edilip edilmemesine parlamento karar vermektedir. Ancak bunların uygulaması hükümetin siyasi sorumluluğu altındaki bürokrasi tarafından gerçekleşmektedir. Vatandaşlar kanunların yapımı ve içerikleri hakkında pek bilgi sahibi değildir. Ayrıca kanunlarda kullanılan teknik terimler ve anlaşılması güç tanımlar da bu bilgisizliği arttırmaktadır. Bu yüzden parlamentonun kontrolü vatandaşların çıkarları için gerekli ve önemlidir.76
Parlamenter sistemin uygulandığı gelişmiş ülkelerde genel olarak bürokrasi kapsamlı ve kendi dışında alınmış kararları uygulayan bir konumdadır. Bürokratlar, genellikle kariyere yönelmiş uzman meslek gruplarından oluşur. Bürokrasinin rolü genellikle açıklık kazanmıştır. Bürokrasi, siyasi kararların uygulayıcısıdır; siyasi iktidarın bir senteze ulaşması ve siyasal karar alternatifleri arasında bir tercih yapılması, siyasa iktidarın ilgili fikirlerini tamamlayıcı olması nedeniyle ikincil rol oynamaktadır.77
Bu sistemlerde bürokrasi ile siyasi iktidar ilişkileri konusunda, genellikle liyakat ve kariyer ilkeleri benimsenmiş ya da en azından benimsenmeye başlanılmıştır. Bu ülkelerde, siyasi iktidarların müdahale edebileceği veya edemeyeceği bürokratik kadrolar belirlenmiştir. Siyasi iktidarın atama ve yükselme konularında takdir yetkisi alanına giren veya siyasi bir nitelik göstermesi gereken bürokratik mevkilerin belirlenmesi yoluna gidilmiştir .78
Genel olarak yukarıda belirtilen bu ilişkiler ülkelerin memurluk rejiminin düzenleniş biçimine göre önemli farklılıklar göstermektedir. Bu farklılıklar nedeni
75 Göküş,a.g.e, s.20 76Tataroğlu,a.g.e,s.38
77 Metin Heper, Modernleşme ve Büro rasi, Sevinç Matbaası,Ankara-1973,s.93-94 k 78 Göküş,a.g.e.,s,20
ise ülkenin siyasal ve sosyal yapısı, devlet anlayışı ve bürokrasinin üslendiği rollerden kaynaklanmaktadır.79
Çok partili gelişmiş ülkelerde bürokrasi ile siyasal iktidar ilişkileri dengeli ve istikrarlı bir durum göstermesi ve kurumsallaşmış ve belirli bir düzen içinde yürütülmesi nedeniyle, artık bir bakıma önemli bir sorun olma özelliğini genel olarak kaybettiği görüşü hakimdir.
Parlamenter sistemin hakim olduğu gelişmekte olan ülkelerde ise bürokrasi siyasi iktidar ilişkisi, gelişmiş ülkelere göre farklılık arz etmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde kamu bürokrasisi genellikle toplumda en örgütlü ve güçlü yapılar olmuştur. Bir çok ekonomik ve toplumsal işlevleri yürütmüş ve öncülüğünü yapmıştır. Modernleşme çabalan, bürokrasinin hacmini ve gücünü arttırmıştır. Bunun sonucu bürokrasi, siyasal sürece doğal olarak katılmış ve iktidarda da söz sahibi olmaya başlamıştır. Bürokrasi, yalnız yasama organı tarafından denetlenen yürütme organının idari kolu olmakla kalmamakta, aynı zamanda bizzat etkili bir yürütme organı veya onun bir parçası durumunda bulunmaktadır. Bunun yanında siyasi amaçlarla başlıca siyasi direktiflerin tespit, tayin ve icrasında geniş rol oynamaktadır. Bürokratların pek çoğu genel olarak açık ve iyice oturmuş siyasi yönelimlere ve siyasi sorumluluk duygusuna sahip davranışlar gösterebilmektedir. Kendilerini çok defa giriştikleri hareketlerin mensubu bulundukları parti veya sektörlerin temsilcisi olarak görürler.80
Bürokrasi, arzularına uygun yasaların çıkarılması için parlamento üzerinde etkili olmaya gayret eder. Böyle bir ortamda yasama organı tarafından herhangi bir yasanın kabul edilmesi bu organın üstün mevkisini göstermekten çok, bürokrasinin fiili gücünü kullanırken buna meşruiyet niteliği kazandırmadaki becerisini ifade etmektedir.
Bu ülkelerde modernleşme süreci ilerledikçe bürokrasinin siyasal rolü azalmakta, toplumdaki yeni egemen güçlere hizmet eder ve onlar tarafından kontrol edilir bir konuma gelmektedir.81
79 Cahit Tutum, “Memurluk Statüsü” Amme İdaresi Dergisi, Cilt:5,Sayı:2,TODAİE,1972,s.9 80 Göküş,a.g.e., s.21