Bürokrasinin, siyasi iktidarın belirlediği genel politikaların uygulayıcısı konumunda olması gerekirken kendine has kazanmış olduğu güç nedeniyle siyasi iktidarı belli noktalarda etkileyebilmekte hatta ona ortak olabilmektedir. Özellikle bu durum kamu politikalarının oluşumu sürecinde kendini göstermektedir. Siyasi iktidar
tarafından yürütülen kamu politikalarını tespit etme ile bürokrasinin bunu uygulamaya koyma sürecini birbirinden ayırmak hukuken kolay olsa da ayırt etmek oldukça zordur. Çünkü siyasal ve yönetsel nitelemeler, kamu politikalarının oluşturma sürecinde birbirini izleyen aşamalardır. Gerçekte birbirleriyle çok yakın ilişkileri olan bu iki kurumun çoğu zaman iç içe ve birlikte icraatta bulunduklarını kabul etmek gerekir. Bu ilişkide bürokrasinin temel amacı, toplumsal ihtiyaçlara daha duyarlı kamu politikasının oluşturulmasını özendirmek ve bunu yaparken de etkinliğe, verimliliğe ve toplumsal ihtiyaçları sağlamaya yönelik çalışmalarda bulunmak olmalıdır.
Siyasi iktidarlar esas olarak kamu politikasının belirlenmesi ile ilgilenirler. Kamu politikası, toplumsal sorunları tespit etme ve bunların çözümün belirlenmesi sürecinden oluşmaktadır. Bu da kanun yapma, idari düzenlemeleri gerçekleştirme, alternatif çözüm önerileri arasında seçim yapma ve sorunları çözecek en uygun yöntemleri belirleme faaliyetlerini kapsar. Kamu politikalarının tespit edilmesi daha çok siyasi yöneticilerin görevidir. Siyasilerin belirli sorunların çözümü için aldıkları kararlar ve izledikleri yöntemler kamu politikasını meydana getirir. Kamu politikalarının tespitinde ise, siyasi iktidar fazla bağımsız hareket edemezler. Kamu oyunun, çeşitli çıkar gruplarının, sivil toplum kuruluşlarının partilerin kamu politikalarının oluşumunda etkileri söz konusudur.
Kamu politikaların hepsi belirli amaçlara yöneliktir. Bu amaçlar siyasiler tarafından tespit edilmiştir. Kamu politikalarının tespit edilmesinde ve uygulanmasında bürokrasinin payı büyüktür. Çünkü problemlerin ortaya konulması ve incelenmesi konularında bürokrasinin59 uzmanlığından ve profesyonelliğinden faydalanılır. Kanunlara ve diğer konulara hakimiyeti, yönetimde tecrübeye sahip olması bürokrasinin bu konuda siyasi iktidara karşı etkinliğini arttırmaktadır.
Bürokrasinin elde ettiği bu etkinlik sayesinde kamu politikalarının oluşturulması ve uygulanması sürecinde etkin olarak katılmaktadır. Fakat bürokrasi bu süreçte yer aldığı halde, temel fonksiyonu kamu politikasının uygulanmasını gerçekleştirmektir. Bürokrasinin bu süreç içinde uzmanlığı ile yer alması verilen karar ve yargılara meşruluk kazandırmaktadır.. Bu durum ise bürokrasinin gücünün
59 Mehmet Göküş, “ Kamu Politikalarının Belirlenmesinde Bürokrasinin Rolü”, Selçuk Üniversitesi
artmasına katkıda bulunmaktadır. Bürokrasi esas olarak kamu politikası oluşturmada çerçevesinde alınmış olan kararları, somut durumlara uyarlamak ve uygulamakla yükümlü kılınmıştır.
Buraya kadar söylenenlerin ışığında kamu politikalarının oluşturulması sürecinde siyasilerin eylem ve kararları ile bürokrasinin eylem ve kararlarını ayırmak zordur. Çünkü siyasal ve bürokratik nitelemeler, karar sürecinin birbirini izleyen aşamalarını ifade etmektedir. Her bürokratik uygulamanın siyasi etkileri olduğu, siyasi kararlar da uygulama evresinde bürokratik kararlara dönüşebilmektedir. Tespit edilen kamu politikaları ile onları gerçekleştirecek araçlar arasında her zaman bir bağ söz konusudur. Siyasi ve bürokratik kararlar kamu politikalarını oluşturma sürecinde birbirlerini etkilemekte ve biri birinden etkilenmektedir. Siyasiler karar verme mekanizması, bürokrasiler ise uygulama mekanizması konumuna bürünmüşlerdir.60
İKİNCİ BÖLÜM
BÜROKRASİ- SİYASET İLİŞKİLERİ 2.1.Genel Olarak Bürokrasi Siyaset İlişkileri
Siyasal iktidar ve bürokrasi ilişkisi topluma hizmet gibi aynı hedef doğrultusunda, aynı değerler ve araçlarla uyum içinde çalışmaları esasına göre kurulmuştur. Bu çerçevede siyasal iktidar, Ülke yönetimine dair kararları politik bir süreç içinde almakta ve kendisine bağlı olan bürokrasiye uygulatmaktadır. Bürokrasinin politik karar ve tercihleri uygulaması ise, daha çok yönetsel bir süreç içinde cereyan etmektedir. Dolayısıyla siyasal iktidar kararların alındığı politik süreçte yer alırken, bürokrasi de bu kararların uygulandığı yönetsel bir süreçle bulunmaktadır.. Ancak hu ayrım teorik olarak tatmin edici gözükse bile, yönetsel uygulama ve günümüz gerçekleri ile bağdaşmamaktadır. Bu bakımdan yönetim ile politika arasındaki ayırım, yapay bir ayırım olmaktadır. Çünkü bürokraside yer alan üst düzey yöneticiler ve teknik elemanlar, hükümet üyeleri (bakanlar), yasama organı ve baskı grupları üyeleri ile olan ilişkilerinde, karar projelerinin ve kanun tasarılarının hazırlanmasında önemli derecede politikaya karışmak ta ya da zorunlu olarak karıştırıldığı gerçek bir olgu olarak karşımıza çıkmaktadır. Sonuç itibarı ile siyasal iktidar ve bürokrasi, her ne kadar kamu hizmeti üretmek gibi ortak bir hedefte birleşmişlerse de sahip oldukları güç kaynaklarının farklılığı nedeniyle, değişik ilgi ve eğilimlere sahip olmakta ve sıkça çatışmaktadırlar. Nitekim bu çatışma, siyasal iktidar ile bürokrasi ilişkisinin en önemli yönünü vermektedir.
Aslında siyasal iktidar ile bürokrasi arasındaki çatışmanın ve ilişkinin en önemli yönü, siyasal iktidarın bürokrasiyi kontrol gücüdür.61
Siyasi iktidarın kontrol gücü, önemli bir etkileşim meydana getirirken, bürokrasi de özellikle politika tayini sürecinde kendi güç kaynaklarını devreye sokmaktadır. Buna menfaat uyuşmazlıkları ile politika, metot ve anlayış farklılıklarından kaynaklanan unsurlarda eklenince, bürokrasi-iktidar ilişkilerinde çatışma kaçınılmaz bir hal almaktadır. İktidara göre; bürokrasi, uygulamaları
61 Ahmet Atilla Uğur,Politik Süreç Bürokrasi ve Kamu Açıkları İlişkisi,Türkiye Örneği 1983-
1999, İstanbul Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı, Basılmamış Doktora
kendilerince çizilmiş hattı geçmektedir. Bürokrasiye göre ise; iktidarın seçmen ilişkileri ve oy kaygısı ülkenin aleyhine kararlar alınmasına neden olmaktadır.62 Diğer taraftan siyasal bürokrasi ile idari bürokrasi arasındaki karmaşık ilişkiler , çeşitli yozlaşmalara neden olmakta ve bu ilişki tarzı zaman içinde kurumlaşmaktadır. Demokratik bir rejimde, bürokrasi üzerinde ancak denetim görevi olması gereken yasama organı mensupları ve onların siyasi hiyerarşideki bağlı birimleri, idari bürokrasiye doğrudan müdahalede bulunmaktadır. Bu müdahale, özellikle bürokratik mekanizmanın yozlaşmasına neden olarak, bazı kamu hizmetlerinden yararlanmak için mutlaka milletvekillerinin aracılığını zorunlu kılmaktadır. Nitekim bu durum, özellikle az gelişmiş ülkelerde politikacıların aracılığını kurumsallaştırmıştır.
Siyasal iktidar ile bürokrasi ilişkileri çerçevesinde ortaya çıkan bütün bu çalışmalar aslında güçler ayrılığı ilkesinin doğal bir sonucudur. Ancak bu çatışmayı yönetmek, ortaya çıkabilecek sorunları muhtemelen azaltacaktır. İktidar-bürokrasi ilişkileri sonucunda ortaya çıkan sorunları azaltmak, anlaşmazlık konularındaki kesişmeleri arttırmak ile mümkündür. Bu çerçevede kimi yazarlar, politikacıların uzlaşmamasına, bürokrasinin ise politikleşmesine dikkat çekmektedirler.63
Yönetimin rolünün gelişmesi, hükümetlerin yapıları ve yönetim sistemlerinin giderek karmaşıklaşması, kuruşlar ve bunlara verilen görevlerde uzmanlaşmayı gerekli kılmıştır. Geleneksel görevler giderek genişlemekte ve hükümetlerin programlarına yeni görevler eklenmektedir. Hükümetlerin yerine getirmek zorunda oldukları görevlerin güçlük ve genişliği yönetimlere daha geniş bir güç vermektedir. Çok iyi bilgi edinme sayesinde, memurlar politikacılar nezdin de gittikçe artan etkilere sahip olmakta, teorik olarak politikacıların devletin yüce menfaatlerini ilgilendiren sorunlar üzerinde faaliyetlerini yoğunlaştırmaları için gittikçe genişleyen sınırsız bir yetkileri bulunmaktadır.64
62 Öner Kabasakal, “Bürokrasi-Siyaset-Toplum İlişkisi Üzerine Bir Deneme”, Yeni Türkiye,Sayı:13,
Ocak-Şubat 1997,s.413
63 Uğur,a.g.e,s.109
64 Krister Stahlberg, “ Kamu Yönetimi’nin Politizasyonu: Politizasyonun Sonuçları, Sebebleri ve
Kavramları Üzerine Düşünceler”, Çev: Dündar Gültekin, Türk İdare Dergisi, Sayı:384,Eylül ,1989,s.199
Bu şekilde devletin yerine getirmesi gereken görevler artıp karmaşıklaştıkça, daha çok uzmanlık gerektirmiştir. Bu durum da, sürekli bir yapıya sahip olan bürokrasi durmadan artan ve çeşitlenen toplum ihtiyaçlarını karşılayacak yöntemleri geliştirmede, belirli aralıklarla değişen siyasi otoriteye göre daha avantajlı olmaktadır. İşlevsel uzmanlığın zorunluluğu, bürokrasiyi öne çıkarınca kural oluşturma işlevi dolaylı olarak bürokrasi tarafından yerine getirilmektedir. Şöyle ki; bürokrasi kuralları geliştirmekte, yürütme ve yasama organı da karar verme görevinin yürütülmesin de düzenleyici bir faaliyette bulunmaktadır. Aslında politik görevlerle yönetim görevlerini birbirinden ayırmak, bu alanda verilen ölçütler açık olmadığından zor olmaktadır. İşlevleri birbirinin içinde, birbirinin devamı durumundadır.65
Günümüzdeki uygulamalarda bürokrasinin tarafsız kalmadığı, çeşitli uygulamalar sonucu siyasallaştığı görülmektedir. Bu durum ise bürokrasi-siyasi iktidar ilişkisindeki ayrımın yapılmasının daha da zorlaştırmaktadır. Bürokrasinin siyasallaşması genel anlamda yönetimin siyasal gücün etkisi altına girmesidir. Yani parti politikasının yönetime egemen olması ve iktidardaki siyasal partinin kendi çıkarlarını, genel kamu çıkarları aleyhine ön plana çıkarmasıdır. Siyasal grupların yönetime karışmaları, yönetimi şu yada bu şekilde karar almaya zorlamaları, siyasal iktidarın, kendini destekleyen gruplara, yönetim aygıtı aracılığıyla türlü çıkarlar sağlaması gibi faaliyetler bu duruma örnek olarak verilebilir.
Kamu politikalarının oluşturulmasında siyasilerin eylem ve kararları ile bürokrasinin eylem ve kararlarını ayrılmak zordur. Çünkü siyasal ve bürokratik nitelemeler, karar sürecinin birbirini izleyen aşamalarını ifade etmektedir. Her bürokratik uygulamanın siyasi etkileri olduğu gibi, siyasi kararlar da uygulama evresinde bürokratik kararlara dönüşe bilmektedir. Tespit edilen kamu politikaları ile onları gerçekleştirecek araçlar arasında her zaman bir bağ söz konusudur. Siyasi ve bürokratik kararlar birbirlerini etkilemektedir. Dolayısıyla işin niteliğine göre yapılan işlev ve konu ayrımı kesin olarak yapılmamaktadır. Hele yüksek memurların konumları ve ,işlevleri düşünülürse, bu ayrım daha da zorlaşmaktadır. 66
65 Gonca Bayraktar, Bürokratik Düşünce ve Türk Siyasal Hayatında Bürokrasinin Rolü, Gazi
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Yönetimi Bölümü, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Anakara,1993,s.15
Siyasetçiler kendi faaliyetlerini yapmak için, daha çok uzman kadroya ihtiyaç duyarlar. Bunu yaparken daha çok kendilerine yakın kişileri seçerler. Özellikle üst yönetim mevkiilerine yapılacak siyasal atamalar, yönetimde dalgalanmalar ve kararsızlıklara yol açar. Bu dalgalanmaların alt kademelere kadar yayılması önlenemez. Bu ise yönetimde ehliyet ve liyakat ilkelerinden uzaklaşması sonucunu doğurur. Diğer önemli bir şey ise siyasal atamalar bürokrasi içinde birbirine rakip kümeleri oluşturması olasılığıdır. Böylece, çevredeki siyasal çatışmaların yönetime yansıması kolaylaşır ve bürokrasi içinde gerginliklere yol açar. Sonuçta yönetim aygıtının işleyişi daha da yavaşlar ve hizmet akışı frenlenir.67
Siyasi ile yönetim gerçekte birbirleriyle çok yakın ilişkileri olan iki oluşumdur. Birbiriyle çoğu kez iç içedir ve birlikte görülürler. Siyasi yöneticiler, yapılacak işler konusunda genel çerçeveyi ve hedefleri belirlemekte; kamu yöneticileri ise, bu çerçeve içinde yönetsel kararlar almakta ve bunları uygulamaktadır. Ancak, uygulamaya ilişkin işler ve faaliyetler, geniş anlamda düşünülürse, siyasal hayatın bir uzantısını meydana getirir. Bir kararın uygulama biçimleri, düzeyi, teknikleri ve bu iş için gerekli örgütler, belli bir politikanın başarı ile yürütülmesin de önemli bir yere sahiptir. Bu nedenle siyaset ile yönetim, bir bütünün iki yüzü, hatta birbirinin rakibi değil, ortağı gibidir.68
Ülkemiz açısından bakıldığın da ise, kenarın yada kırsal kesimin siyasete biçimsel olarak katılması mümkün olmakla birlikte, bürokraside etkin olan kesimler, kenarın temsilcileri olarak siyaset yapan siyasal iktidar arasında cumhuriyet dönemi boyunca değişik oranlarda da olsa önemli sorunlar yaşandığı görülmektedir. Yaşanan bazı olaylar nedeniyle ( Susurluk Kasım 1996), bürokrasinin bir kısmının önemli konulardan hükümeti haberdar etmediği ve kendi başlarına hükümetin yerine geçerek politika tayin ettikleri durumlar değişik dönemlerde kamuoyuna yansımıştır. Buradan hareketle Türk Kamu Yönetimi’nde ,bürokrasinin bütünüyle denetim altına alınamadığı, hükümetlerin bilgisi ve iradesi dışında kararlar alıp uyguladığı, sorumsuz bir iktidar gücü kullandığı anlaşılmaktadır.69
67 Durgun,a.g.m,s.203 68 Göküş,a.g.e, s.17 69Durgun, a.g.m.s.205
Görüldüğü gibi uygulamada siyasi iktidarın kararlar alması ve bürokrasinin de bu kararların uygulayıcısı olması şeklindeki bölümleme gerçekci değildir. Bürokrasi, siyasi iktidarla karşılıklı etkileşim içindedir ve bu etkileşim içinde siyasi kararları etkileme gücüne sahiptir.
Konumuz gereği yukarıda bürokrasi-siyaset ilişkisi ile ilgili genel bir bakış açısı kazandırdık. Buraya kadar genel olarak bürokrasi-siyasi iktidar ilişkisini inceledik. Bundan sonraki konumuz da çok partili demokrasilerde, tek partili demokrasilerde bürokrasi-siyaset ilişkileri ve bat demokrasilerinde bürokrasi-siyaset ilişkilerini açıklayacağız.