Siyasal bir kurum olan demokrasi ile bir yönetim kurumu olan bürokrasi arasında, uyumsuzluk olduğu zaman gerilimler yaşanmaktadır. Bu durum
50 a.g.e,s.212 51 a.g.e.s,213
bürokrasi karşıtı hareketleri yaygınlaştırmaktadır. Gerilimin yaşandığı ülkelerde bürokrasinin konumu genelde çok iyi belirlenmemiştir. Oysa ideal bir sistemde bürokrasi birincil amaçlar olarak siyasal kararları uygulamayı benimser. Siyasal normları veri olarak alır ve onlar üzerinde herhangi bir tartışmaya girmez. Konumu ,sistem açısından net bir şekilde belirlendiğinden gerilim ve tartışma yaratılacak durumlarda da karşılanmaz. Yalnız bu durum her tarafta aynı değildir. Bürokrasinin ortaya çıkışıyla beraber, değişik ülkelerde farklı uygulamalar görmekteyiz. Bu farklılık ister istemez bürokrasi ile ilgili tartışmaları daha çok gündeme getirmektedir.52 Hükümetteki bürokrat ve politikacıların rol ve görevleri belirsizdir ve belirsizlik politika hedeflerinin başarısı, verimli ve etkin yönetim ve demokratik sorumluluk açısından istenilmeyen sonuçlara neden olabilir. Bazı eleştirmenler sorunu bir “kontrol” sorunu olarak tanımlar ve seçilmiş temsilcilerin “resmi görevlilerin” gücünü dizginleme ve hükümet içindeki kendi pozisyonlarını güçlendirme yoluyla çözümler aradıklarını savunurlar. İdarenin, hükümetin yürütücü kolu içinde politikadan ayrılması gerekmektedir. Politika, politikacının alanı olmalıdır. Yönetim ve politikanın yürütülmesi parti politikalarının etkisine ve yozlaşmasına karşı dayanıklı olan bir kamu servisine bırakılmalıdır.53
Kurumların her biri nasıl, görelide olsa eşgüdüm ve uyum içindeki birimlerden oluşuyor ve kuruma özgü ortak bir yaklaşım ve politikaya yönelik bulunuyorlarsa kendi aralarında da göreli bir eşgüdüm ve uyum içinde bulunur ve bir toplum düzeni bütünlüğünü oluştururlar. Bürokrasinin, dolayısıyla bürokratik kurumun bu durumu aynı zamanda diğer ilişki biçimlerini de gündeme getirmektedir. Bu ilişki, bürokrasi ve siyasal sistem ilişkileri anlamında kendini tanımlamaktadır. Siyasal sitem ilişkileri tartışma alanına girdiği zaman bürokratik güç devreye girmektedir. Bürokratın kendi, bürokratik yetkileriyle , siyasal desteği birleştirdiği zaman kendini daha güçlü hissetmekte, atamalarda, terfi alımlarında daha etkili olabilmektedir. Bürokrasi siyasal ilişkilerle beraber bürokrasi ve ekonomi ilişkisinde farklı durumlarda ortaya çıkabilmektedir. Geçmişle beraber değerlendirildiğin de bürokrasinin sürekli olabilmesi, belirli bir ekonomik desteğe bağlıdır. Bu destek sabit bir gelir olmak zorundadır. Mevcut olan ihtiyaç toprak rantlarından sağlanabileceği gibi, dengeli bir vergilendirme sistemi ile de
52 Şenol Durgun, “Trük Kamu Yönetiminde Bürokratik Siyaset”,Yargı yayınevi,Ankara,2003,s.203 53 Paul du Gay,Bürokrasiye Övgü,Weber, Organizasyon,Etik,Çev., Engin Yıldırım, Serkan
mümkündür. Genel olarak bürokrasinin siyaset-ekonomi ilişkisinin altında yatan unsur güç elde etme ve bunu korumaktır. Dolayısıyla egemen olma, egemenlik kurma isteğidir. Modern bürokrasilerde ana amaç hizmet etmekse de bu anlamda ilişkiye girdiği siyasal gücün hangisi olduğu önemli değildir. Bir takım ideolojik yakıştırmalar oluşturulup bu alışverişin devamı sağlanmaktadır. Bu arada, bürokrasiye atfedilen mutlak güç , aslında devletin kendi dışındaki güçler tarafından belirlenmektedir. Ancak devletin hizmetlerinin yürütülmesi için bürokrasiye sunmuş olduğu yetkilerin gücü yeterli gelmekte, böylece bürokrasinin , bürokratik kurum ve kurumlar arası ilişkilerin yanı sıra siyaset ekonomik kurumlar denebilecek örgütlenmelerle bağlantılara girilmesine zemin hazırlamaktadır. İşte bu zemin bürokrasinin tek başına salt güç olmadığı, mevcut yetkilerini destekleyecek örgüt dışı bağlantıların yapılmasına neden olmaktadır.54
Politika ve idare arasındaki ayrımı anlamaya çalışırken bu ayrım ardındaki mantık çok önemlidir. Kamu yönetiminin politik kırtasiyecilikten yada yozlaşmadan ayırmak ve böylece kanun yada politikacıların hiçbir kişisel çıkarı olmayan kalifiye ve eğitimli insanlar tarafından tarafsızca uyguladığından emin olmak. Sorun, politikacı ve bürokrat arasındaki ilişkiyi kavramlaştırmak için kullanılan dil ile birlikte başlamaktadır. Resmi görevlilerin politikaların yürütülmesinde olduğu kadar oluşumunda da aktif olarak rol aldığını gösterir. Bunu tersini ispat edecek bir şey yoktur. Bunun mantığına göre bakanların politika yapıcı olması ve resmi görevlilerinde sadece yönetici olması gerekmez, sadece bakanlar son sözü söyleyen olmalıdır ve açıkca sorumlu olmalıdır. Hükümetin yürütme fonksiyonları ile oluşturma yada adaptasyon fonksiyonlarını birbirinden ayırmak zordur. Yeni politikaların ve adaptasyon çoğunlukla eski politikalardaki gibidir ve bunu yapmakla sorumlu olan kişiler zorlukları rapor eder, önerilerde ve tavsiyelerde bulunur. Resmi görevlerin her düzeyde yeni amaçların oluşumuna katılmaları “politika” ve “ yürütme “arasındaki bölünmeye örnek teşkil eder.55 Bakanların görev ve sorumlulukları ile resmi memurların görev sorumlulukları arasındaki temel farklılıkların çizilmeyeceğini ama bunun yerine bunların politika ve yürütme arasındaki farklılığa birebir uymadığını söylemek gerekir. Benzer şekilde, resmi
54 Çağtay Gökhan Örs, Türk Bürokrasisinde Otonomi,Selçuk Üniversitesi, Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Sosyoloji Anabilim Dalı, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Konya,1997,s.24-25
görevlilerin karar ve eylemlerinin bakanların kabul etmemesi yada onayına bağlı olması bakımında da resmi görevliler ile bakanların rol ve görevleri arasında bir farklılık vardır. Ama bu bakanların kararlarının resmi görevlilerinkinden önemli ölçüde farklı olduğu anlamına gelmez. Politikacılar karar ve faaliyet otoritesini kanunun izin verdiği dereceye kadar memurlara devredebilirler. Bakanlar aynı zamanda karar alma sürecinde onların tavsiyelerine de başvurabilirler. Memurlar politikacıların yeni karar ve faaliyetleri için önerilerde bulunabilirler. Bunlar arasında tam bir uyum ve dengenin olması gerekir.56
Kamu yönetiminde, siyaset, değerler, politikalar, kararlar, hedefler, yargılar ve sorumluluk gibi konularla uğraşan politikacının egemen olduğu bir alan olarak; idare ise, olaylar, araçlar, yöntemler, yasalar, yürütme ve sorumluluk gibi konularla ilgilenen memurun evreni olarak görülmektedir. Her ikisi de birbiri üzerine taşmakta ve bir çok durumlarda birleşmektedir. Politikacılar idari görevler icra etmekte, idareciler de politik sorumluluklar yüklenmektedir. Politik ve idari kapsam, pozisyona ve kişisel yeğleme ve eğilimlere göre farklılaşmaktadır.57
Dolayısıyla kesin çizgilerle bürokrasi- siyaset ayrım yapmak oldukça güçtür. Uyulama ideal anlamıyla görülmemişlikle birlikte siyaset ile bürokrasi arasındaki ilişkileri anlamak bakımından genelde üç farklı yaklaşım ortaya konulmaktadır. Bunlardan ilki ve genel olarak kabul göreni, siyasal sistemin uygulanması istenen politikayı tayin ettiği buna karşılık bürokrasinin görevinin tayin edilen politikaların istenene şekilde uygulamak olduğudur. Bu yaklaşıma göre ister otoriter ister bürokrasi ve bürokratlar üzerinde siyasetçilerin denetimi söz konusudur. Yoksa sosyal sistemin varlığı tehlike altında demektir. Bürokratlar için siyaset idari konular değildir. Kendilerini ilgilendirmemektedir. Siyasi konular siyasetçilerin ve teknik idari konular bürokratların alanı olarak görülmektedir. Burada bürokratların siyasilere kesin itimatı vardır. Bürokrasi siyasetin tamamen denetimi altındadır. İkinci yaklaşım ise, İlkinden farklı olup, bürokrasiyle dolayısıyla bürokratlara farklı roller biçmektedir. Buna göre bürokrasinin idari rolü olduğu kadar siyasi rolü de vardır. Bürokrasi siyaset oluşturma sürecini dahili bir unsur olarak
56 A.g.e.,s.180-181
57 H.Sami Güven, “İdare Siyaset İlişkileri ve Personel Yönetimi Açısından Önemi”, Amme İdare
görüldüğünden, siyasi rolü önemle vurgulanır. Çünkü, devletin yerine getirmesi gerek işlevleri siyasal olarak arıtıp karmaşıklaştıkça bunların çözümü daha çok uzmanlığı gerektirmektedir. Bu durumda süreklilik arz eden bürokrasi durmadan artan ve çeşitlenen topulum ihtiyaçlarını karşılayacak yöntemlerinin geliştirmede belirli aralıklarla değişen siyasi otoriteye göre daha avantajlı olmaktadır. İşlevsel uzmanlığın zorunluluğu, bürokrasiyi öne çıkarınca kural oluşturma işlevi bürokrasinin alanına kaymıştır. Burada bürokrasi kuralları geliştirmekle yürütme ve yasama organı da bu kuralları denetlemektedir. Aslında siyasi görevlerle yönetim görevlerini birbirinden ayırmak bu alanda verilen ölçütle açık olmadığından zor olmaktadır. İşlevler birbirinin içinde birbirinin devamı durumundadır. Yani siyasetçilerle bürokratların işbirliği içinde olmak zorunda olduğu vurgulanmakta ve bürokrasinin günümüz de karmaşıklaşan problemleri çözmede yararlanılması gereken bu unsur olarak düşünülmekte ve yararına inanılmaktadır. Bazen de zorunluluktan dolayı geçiş halindeki toplumlarda siyasal organların güçsüzlüğü siyasal faaliyetlerin geniş ölçüde, devlet dolayısıyla bürokratları tarafından üstlenilmesi ile sonuçlanmaktadır. Üçüncü yaklaşım ise, depolitize devlet anlayışı çerçevesinde yönetilenleri keyfilikleri koruyacak objektif ve yansız davranacak “ rasyonel ve verimli” bir idare oluşturmak için son yıllarda idarenin üst kuruları oluşturmak yoluyla siyasal müdahale ve denetimlerden uzak tutulması anlayışıdır. Bu amaçla üst düzey bürokratların idare sistem içerisinde siyasetçiler karşısında bazı özel yetkililerle donatılması savunulmaktadır. Bürokratik otoritenin sınırlı sorumluluğunu kabul ederek iktidardaki siyasetçilerin yetkilerini partizanca veya başka biçimlerde kötüye kullanmalarına karşı bir önlem olarak ve ayrıca idarede ki verimliliği ve etkinliği sağlamak için üst düzey bürokratları yetkilendirilmesi istenir. Böylece siyasal gücün kötüye kullanılması ve bazı menfaat gruplarının imtiyazına engel olunabilir.58