Kamu Yönetimi anlayışı, tarihi süreç içerisinde çok değişik model ve yaklaşımların etkisi altında şekillenmiş ve Kamu Yönetiminin daha etkin ve verimli hale getirilmesi için sürekli bir arayış kendisini göstermiştir. Devletler ve toplumlar var olduğu sürece de, bu arayışlar yeni yönetim model ve trendlerini beraberinde getirecek şekilde devam edecektir.
Bu çabalar dinamizmin temelinde, kamunun meşruiyetin kaynağı olarak kabul edilmesi anlayışı yatmaktadır. Zira demokrasiye göre, halk adına yönetimi ellerinde bulunduranlar, eylemlerinden ve kamu politikalarının yönetiminden sorumlu tutulmalıdırlar. Bir başka ifade ile kamuyu yönetenler, halkın kamu hizmetlerinin kalitesine ilişkin istek ve beklentilerine karşı hesap verebilir olmalıdırlar.
‘Hesap Verebilirlik’ bu bağlamda günümüz modern toplumları için geliştirilen ‘İyi Yönetişim’ modelinin en temel ve vazgeçilmez ilkelerinden birisidir. Kamu kurum ve kişilerinin yetkilerinin çok kapsamlı ve karmaşık hale geldiği günümüzde, giderek bu ilkeye daha çok vurgu yapılmakta ve yönetimde açıklık ve vatandaşların bilgi edinme yollarını kolaylaştırmak suretiyle, bürokrasinin topluma karşı sorumluluğunun sağlanmış olacağı kabul edilmektedir.
Kamu Yönetimlerinin hesap verebilir kılınması yönünde çok kuvvetli bir konsensüs olmasına rağmen, bunu başarmak için nasıl bir mekanizma kullanılması gerektiği sürekli tartışılan bir konudur. Bu noktada çok farklı yaklaşımlar mevcut olmakla birlikte, yapılan araştırmalar göstermektedir ki; serbest, bağımsız, çok sesli ve sorumlu bir basın, demokratik kurumlarla birlikte, yönetimleri vatandaşların taleplerine karşı daha fazla hesap verebilir kılmaktadır.
İşte bu çalışmada, yeni bir trend olan ve aslında tam olarak ne olduğu konusunda kamu görevlilerinin bile net bir bilgiye sahip olmadığı hesap verebilirlik anlayışına açıklık getirilmeye çalışılacak ve bu noktada bir kitle iletişim aracı olan medyanın etkilerine vurgu yapılacaktır.
saygıdeğer Hocam, Yrd. Doç. Dr. Sayın Ahmet Nohutçu’ya, bu çalışma süresince bana desteğini esirgemeyen aileme, amirlerime, ayrıca çok değerli arkadaşlarım ve meslektaşlarım Rasim Uzun, Ercan Özoğluöz, İ. Fuat Yaman ve Fatih Kolay’a, yine Liberya Birleşmiş Milletler Barış Gücü Misyonunda birlikte görev yapma imkânı bulduğumuz ve bu çalışmanın özellikle medya ile ilgili bölümlerine önemli katkılarda bulunan, değerli gazeteci Şerif Turgut’a, sonsuz teşekkürlerimi sunarım.
SUNUŞ... I İÇİNDEKİLER... III ÖZET ...V ABSTRACT ... VI GİRİŞ ...1 Konunun Tanımlanması ...1
Çalışmanın Amacı ve Kapsamı...3
Çalışmanın Yöntemi...4
Çalışmanın Varsayımları...4
Çalışmanın Bölümleri ...5
Çalışmanın Sınırlılıkları ...5
BÖLÜM 1...6
KAMU YÖNETİMİNDE HESAP VERME ANLAYIŞINA GİDEN SÜREÇ...6
1.1. Kamu Yönetimi Kavramı ...6
1.2. Geleneksel Yönetim Anlayışı Ya Da Bürokrasi ...6
1.2.1. Bürokrasinin Üstünlükleri...7
1.2.2. Bürokrasinin Olumsuzlukları ...8
1.3. Neo-Liberalizm Ve ‘Yeni Kamu Yönetimi’ Anlayışı...9
1.4. Yönetişim...12
1.5. Hesap Verebilirlik İlkesi...14
1.6. Sonuç ...14
BÖLÜM 2...16
HESAP VEREBİLİRLİK NEDİR?...16
2.1. Genel Olarak Hesap Verebilirlik...16
2.2. Hesap Verebilirliğin Tarihsel Kökeni ...19
2.3. Hesap Verebilirliğin Kavramsal Analizi ...19
2.4. Hesap Verebilirliğin Çeşitleri ...25
2.4.1. Politik Hesap Verebilirlik ...25
2.4.2. İdari (Yönetsel) Hesap Verebilirlik ...29
2.4.3. Yasal Hesap Verebilirlik...31
2.4.4. Mâli Hesap Verebilirlik ...33
2.4.5. Profesyonel Hesap Verebilirlik ...35
2.5. Hesap Verebilirliğin Önemi Ve Fonksiyonları ...35
2.6. Kamu Kurum Ve Kişilerinin Hesapverebilir Kılınması...41
2.7. Hesap Verebilirliğin Muhtemel Olumsuzlukları...45
2.8. Sonuç ...50
BÖLÜM 3...52
MEDYA VE KAMUSAL HESAP VEREBİLİRLİK ...52
3.1. Bilgi Toplumunun Doğuşu ...52
3.4. Medyanın Hesap Verebilirlik Etkileri ...59
3.4.1. Politika Şekillendirme Etkisi...59
3.4.2. Kamuoyunu Şekillendirme Etkisi...67
3.4.3. Cevap Verebilirlik Etkisi ...70
3.4.4. Yolsuzluğu Engelleme Etkisi...72
3.5. Medyanın Hesap Verebilirlik Etkisine İki Kurumsal Örnek ...75
3.5.1. Çevresel Konularla İlgili Hesap Verebilirlik Etkisi ...75
3.5.2. Güvenlik Hizmetleriyle İlgili Hesap Verebilirlik Etkisi...76
3.6. Medyanın Hesap Sorma Rolü Önündeki Engeller ...79
3.6.1. Medyanın Hesap Sorma Rolünü Olumsuz Etkileyen Unsurlar...83
3.6.2. Medyanın Etik İlkeleri Uygulamasının Önündeki Engeller ...87
SONUÇ...90
KAYNAKÇA...95
Toplumların değişen yapılarına paralel olarak, Kamu Yönetimi açısından yeni yönetim şekilleri geliştirilmekte ve bunlar kamu sektörünün verimliliğini arttırmayı hedeflemektedir. Özellikle 1980’lerden sonra Neo-Liberal görüşün etkisiyle, kamu yönetimi bir yeniden yapılanma içerisine girmiştir.
Bu yeniden yapılanma hareketlerinin birçok önemli sonucu olmakla birlikte, temelde bireyin toplum içerisindeki rolünün değişmesiyle, hesap soran devlet anlayışından, hesap veren devlet anlayışına doğru bir yönelme olduğu görülmektedir. Hesap verebilirlik anlayışı, böylesi bir yönelmenin sonucu olarak ortaya çıkan “İyi Yönetişim” modelinin en temel ilkelerinden birisidir. Kamusal yetkilerin yanlış kullanımının ve suiistimalinin kontrol altına alınmasını ve performansın artırılmasını sağlamayı amaçlayan hesap verebilirlik, kamusal yetkilerin oldukça kapsamlı olduğu günümüzde giderek daha önemli bir zorunluluk haline gelmektedir.
Bu çalışmada; demokratik kontrolün sağlanmasında önemli bir rolü olan ‘Kamusal Hesap Verebilirlik’ konsepti ele alınarak, yine bu bağlamda “Dördüncü Güç” olarak adeta yönetim erklerinden biri olan medyanın, kamusal yönetimlerin hesap verebilir olması üzerindeki etkileri ele alınacaktır.
In accordance with the change in the structures of the societies, new management models have been developed which aimed at enhancing the efficency of the public sector. Especially after 1980’s, due to the effect of the Neo-Liberal approach, there have been comprehensive restructuring attemps in the public sector.
These attemps have lots of important results. But the most important one of them is the change in the ‘role of the individual’ among the society. As a result; now, a new approach is on the rise that, the state is accountable to its citizens unlike it was in the past.
The consept of ‘accountability’ is the main principal of the ‘Good Governance’ model which is the output of a such approach. Accountability, which aims at controlling the misconducts of the Public Officials and enhancing the performance, increasingly gets more importance while the public sector gets more complex.
In this study; we will exercise the ‘Public Sector Accountability’ concept which has a crucial role on the democratic control and the effects of the Mass Media -which functions as if ‘The Fourth Power’ of the state- on the public sector accountability.
Konunun Tanımlanması
Devlet anlayışının ortaya çıkmasından, geçen yüzyıla gelinceye kadar özellikle sanayi devrimi öncesinde, devletin kamuya yönelik olarak sunduğu hizmetler, temelde güvenlik eksenli olmak üzere, sınırlı ölçüde eğitim, sağlık ve bazı yerel nitelikli hizmetlerden oluşmaktaydı. 19. yüzyıl da yaşanan sanayi devrimiyle birlikte, devletin sorumlulukları arttığı için, bir örgütsel kabiliyet yaratılması çok gerekli hale gelmiş ve teorisyenler buna yönelik yeni yönetim modelleri geliştirme gayreti içerisine girmişlerdi. Sosyolog Max Weber, bu dönemde yönetim modeli olarak ideal bürokrasi tipini geliştirdi ve bu model uzun yıllar kamu yönetiminde etkinliğini gösterdi.
Ancak özellikle kamusal görev ve sorumlulukların giderek daha kompleks hale gelmesi ile bu model artık ihtiyaca cevap veremez hale gelmiş ve kamu yönetiminde özel sektörün ve serbest piyasa düzeninin temel değerlerini esas alan yeni yaklaşımlar ortaya konmuştur. Çünkü Weber’in bürokrasi tipi, oldukça merkezi bir yapılanma olup, kırtasiyecilik üzerine kurulu olma, örgütün büyümesi karşısında hantal kalıp değişim etkilerine adapte olamama, gizlilik ve dışa kapalılığın bir kural olması ve dolayısıyla siyasal yozlaşma ve çürümeye de açık bir model olma gibi olumsuz nitelikler taşıyordu. Bunun sonucu olarak, zaman içinde devletin faaliyet alanının ve işlevlerinin daraltılması yönünde bir takım çıkış yolları aranarak, yeni yönetim yaklaşımları gündeme getirildi.
Özel sektörün ve serbest piyasa düzeninin temel değerleri olan; katılımcılık, girişimcilik, rekabetçilik, karlılık, verimlilik ve kalite ilkeleri temelinde kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması gereği artık karşı konulmaz bir şekilde ortaya çıkmış ve Weber’in geleneksel kamu yönetimi anlayışı bu şekilde teori ve pratikte gözden düştükçe, yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu sektöründe yeni bir paradigma olarak kendisini göstermişti. Yeni Kamu Yönetimi akımının en temel amaçlarından birisi, geliştirdiği yeni anlayış doğrultusunda, devlet yönetiminde etkinliğin nasıl sağlanacağı sorusunun cevaplanmasıydı.
yönetiminde, ‘Yönetim’ kavramı (Administration) yeniden tanımlanmış ve ‘Yönetişim’ kavramı (Good Governance, Management) literatüre girmiş ve bu durum, şeffaflık ve hesap verebilirlik gibi kavramların kamu yönetimi alanında kendisini göstermeye başlaması sonucunu getirmiştir
Bu yeni yönetim anlayışı birçok değişikliği beraberinde getirmekle birlikte, temelde bireyin toplum içindeki rolünü değiştirmiş ve bu değişimin sonucu olarak, bir zamanlar daima mutlak hâkimiyetin sembolü olan ve vatandaşlarına hesap soran devlet, artık onlara hesap verir hale gelmiştir.
Elbetteki hesap sorma ya da hesap verme, günlük hayatımızda farklı şekillerde sürekli karşılaştığımız bir durumdur. Birçok insan; ya meslekleri bu sorumluluğu onlara yüklediğinden, ya da bizzat kendileri kabul ettiklerinden dolayı hesap verme sorumluluğu taşırlar. Kamusal hayat açısından bakıldığında ise, hesap verebilirlik kavramının anlamı; kamu kurum ve görevlilerinin, hem bireysel ve hem de kolektif olarak yaptıkları faaliyetlerle ilgili olarak sorumlu tutulmasını sağlamaktır. Günümüzde, kamu yöneticilerinin, demokratik sistemlerde karşılaşabileceği değişik hesap verebilirlik ilişkileri olduğu görülmektedir. Örneğin politik, mâli ya da hukuki hesap verebilirlik bunlardan bazılarıdır.
Hesap verebilirliğin üstlenebileceği rol ya da fonksiyonlar ise kısaca; sorumluları belirlemek, demokratik kontrolü sağlamak, açıklık ve diyaloğu sağlamak, güven yaratmak, temel değerler ve etik standartları ayakta tutmak, performansı geliştirmek şeklinde özetlenebilir. Tüm bunlar aynı zamanda, yukarıda bahsedilen yeni kamu yönetimi anlayışının da içeriğinde olan yaklaşımlardır.
Peki, modern toplumlar açısından hayati önem taşıyan ve kaçınılmaz bir yol olarak görülen hesap verebilirlik konseptinin kamusal hayatta kurumsallaşması nasıl sağlanabilir ve bu noktada etkin olabilecek vasıtalar neler olabilir? Tabi ki bu konuda çok farklı yaklaşım ve mekanizmalar söz konusudur. Ancak demokratik bir şekilde denetiminin sağlanmasının esas olduğu ve şeffaflık ve katılımcı yönetim ilkeleri ile daha da cevap verebilir olması istenilen kamu sektörünün, bu noktadaki performansını en etkin şekilde denetleyebilecek olan ana unsurlardan birinin medya olduğu rahatlıkla söylenebilir. Toplumların doğuşuna birinci derece etkisi olduğunu
verebilir, dolayısıyla da daha hesap verebilir olmasında göz ardı edilemeyecek ve küçümsenemeyecek öneme ve etkiye sahiptir.
Çünkü demokratik devletlerde medya, hükümetlerin kamu tarafından denetlenmesi noktasında hayati bir rol oynar. Medya, üç unsurdan oluşan “kuvvetler ayrılığı” ilkesine destek veren dördüncü bir unsurdur ve demokratik yönetimin bu üç unsurunu –yasama, yürütme, yargı- kontrol eden dördüncü bir güçtür. Medya bu rolünü, yetkilileri gözlem altına alarak, farklı görüş ve fikirleri seslendirerek, devletin faaliyetlerini anlama ve değerlendirmek için gerekli bilgiyi, kamuya sağlayarak, alternatif fikir ve politika seçenekleri sunarak ve kamuyu ilgilendiren konularla ilgili tartışma zemini hazırlayarak gerçekleştirir.
Medyanın hesap verebilirlik etkilerini kısaca; politika şekillendirme etkisi, kamuoyunu şekillendirme etkisi, cevap verebilirlik etkisi ve yolsuzluğu önleme etkisi olarak özetlemek mümkündür. Medya hitap ettiği kitlelere tam olarak neler olup bittiğini göstererek, bir yönetimin vaat ettiklerinin ve eylemlerinin kamunun denetlemesine sunulmasını ve bu yolla da politik aktörlerin ve devlet yetkililerinin kamuya karşı hesap verebilir olmasını sağlamanın yanı sıra, kamusal alanın oluşturulmasında da ana unsurlardan biri olmuştur. Çünkü insanların yazılı basına ortak erişimi sayesinde, daha önce hiç karşılaşmamış ve birbirlerini hiç bilmeyen bireyler; aynı kimlik, endişe ve bilgileri birbirleriyle paylaşarak, daha geniş bir insan grubunun parçası olduklarının farkına varmışlardır. Medyanın yolsuzluğu engelleme noktasındaki etkisi ise onun saydam bir yönetim anlayışının hâkim olmasına yaptığı katkıdan ileri gelmektedir. Çünkü saydamlığı ve yönetimde açıklığı dolayısıyla da hesap verebilirliği sağlamanın temel koşullarından biri, vatandaşların bilgiye erişiminin önündeki engellerin kaldırılmasıdır ve bu da en üst seviyede medya gibi bir araçla sağlanabilir.
Çalışmanın Amacı ve Kapsamı
Bu çalışmada; son yıllarda daha verimli ve cevap verebilir bir kamu yönetimi arayışına cevap olarak ortaya çıkan hesap verebilirlik konseptinin ne kadar hayati bir önem taşıdığı, kamu görevlilerinin belirlenmiş çerçeveler içinde hesap verebilir olmaktan korkmamaları gerektiği ve bu süreçte etkin bir rol oynama kapasitesine
bulunduğu ve bu katkının olumlu yönde olabilmesi için medyanın ne tür özelliklere sahip olması gerektiği gibi konulara ışık tutulmaya çalışılmaktadır.
Ayrıca günlük hayatımızın her aşamasında bir şekilde karşı karşıya kaldığımız kamusal yetkilerin kullanımının demokratik kontrolünün ne kadar hayati önem taşıdığı ve bilinçli birer vatandaş olarak bu süreçte yer almanın ne anlama geldiği konusunda ipuçları verilmeye çalışılmaktadır. Bu noktada medyaya düşen görevlerin ne kadar önemli olduğu ve bağımsız, serbest, çok sesli ve etik değerlere saygılı olan medyaya gerekli önemin verilerek, bu sayede yönetimlerin hesap verebilir kılınmasının teşvik edilmesi amaçlanmaktadır.
Çalışmanın Yöntemi
Çalışma konusu olan hesap verebilirlikle ilgili Türkçe kaynak sıkıntısı olmakla birlikte, öncelikle Türk Kamu Yönetimi açısından güncel olan bu kavram, literatür araştırması yoluyla açıklanmaya çalışılmış, daha sonra kuramsal olarak, medyanın kamusal hesap verebilirlik üzerindeki etkileri irdelenmiştir. Bu yapılırken tek bir kurumdan ziyade, bütüncül bir yaklaşımla genel olarak kamu sektörü göz önünde bulundurulmuştur.
Çalışmanın Varsayımları
Tezin ana varsayımı, kamusal hesap verebilirliğin sağlanmasında en etkin ve itici gücün medya olduğu düşüncesidir. Fakat medyanın bu noktada olumlu katkı yapabilmesi ancak çok sesli, bağımsız ve etik olması ile mümkündür. Dolayısıyla medyanın bu çizgide desteklenmesi, şeffaflık ve demokratik katılım gibi yan unsurlarla birlikte kamusal hesap verebilirliği güçlendirecek ve bu da vatandaşın hizmetlerinden memnun olduğu cevap verebilir bir kamu hizmetini beraberinde getirecektir.
Geleneksel kamu yönetimi anlayışı yerini giderek devletin halkına hesap vermeyi kabul ettiği yeni bir yönetim anlayışına bırakmakta ve ‘Hesap verebilirlik’ konsepti bu yeni yapılanmada köşe taşlarından birini oluşturmaktadır.
demokratik kontrolünün sağlanması açısından vazgeçilmez bir yoldur. Çalışmanın Bölümleri
Çalışmamızın birinci bölümünde kısaca devletin birey karşısındaki hesap vermeye yönelik yapısal değişikliğine vurgu yapılmakta ve geleneksel yönetim uygulamalarının yerini alan yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda, hesap veren devlet anlayışına giden süreç ele alınmaktadır.
İkinci bölümde; ‘Yeni Kamu Yönetimi’ anlayışıyla ortaya çıkan ‘İyi Yönetişim’ modelinin en temel ilkelerinden biri olan, ‘Hesap verebilirlik’ ilkesinin anlamı irdelenerek, tarihsel köklerinden bahsedilmekte, ayrıca hesap verebilirlik konseptinin kavramsal analizi sunulmakta ve günümüzde yönetimler açısından geçerli olan hesap verebilirlik şekilleri aktarıldıktan sonra, hesap verebilirlik ilkesinin önemi ve fonksiyonlarının yanı sıra, kamu kurum ve kişilerinin nasıl hesap verebilir kılınacağından bahsedilerek, karşı görüş olarak hesap verebilirliğin muhtemel olumsuzluklarına da değinilmektedir.
Çalışmamızın üçüncü ve son bölümünde ise, yukarıda bahsedilen çerçeve içerisinde, kamu kurumlarının hesap verebilir olmasında medyanın ne tür etkileri olabileceğinden bahsedilmekte, bağımsız, serbest ve etik bir medyanın, ülke yönetimlerinin hesap verebilirliğini arttırdığını gösteren somut örneklere yer verilmekte ve medyanın dördüncü güç olarak bu noktadaki rolüne vurgu yapılmaktadır.
Çalışmanın Sınırlılıkları
Bu çalışma daha çok kuramsal içerikli olup, mevcut literatür taranarak hazırlanmıştır. Sözgelimi hesap verebilirlik konsepti, teorik olarak açıklanmaya çalışılmış, ancak bir kamu kurumunun hesap verebilirlik mekanizmalarını oluşturmak ve yürütmek için kullandığı dokümantasyon, ya da bu dokümantasyonda kullanılması gereken alt başlıklar gibi teknik ve detay konulara girilmemiştir.
KAMU YÖNETİMİNDE HESAP VERME ANLAYIŞINA GİDEN SÜREÇ
Devletin görevinin tam olarak ne olduğu ve ne ile sınırlı kalması gerektiği tarih boyunca tartışıla gelmiştir. Devleti ‘minimal devlet’ yaklaşımı ile savunma, adalet v.s gibi, çok temel görevlerle sınırlandıran anlayışlar olduğu gibi, toplumsal hayatın her aşamasında varlığını hissettirmesi gerektiğini öne sürenler de olmuştur. Yönetim konusunda ortaya konan görüş ve teoriler de, hep bu iki temel yaklaşımın değişik versiyonları olarak karşımıza çıkmaktadır. Çalışmamızın bu bölümünde, daha önceleri mutlak hâkimiyetin sembolü olan ve vatandaşlarına hesap soran devletin, günümüzde nasıl vatandaşına hesap verir hale geldiğini ve bu süreçteki aşamaları kısaca ele alacağız.
1.1. Kamu Yönetimi Kavramı
Kamu yönetimi, devletin işlev ve faaliyetleri, bu işlev ve faaliyetleri yürüten örgüt ya da aygıt -onun birimleri ve personeli- anlamına gelir. Örgüt olarak kamu yönetimi, devlet aygıtının yasama ve yargı organları dışında kalan kısmıdır. Matematiksel bir ifade ile devlet aygıtı eksi yasama ve yargı organları şeklinde de ifade etmek mümkündür. Bir diğer ifade ile de yürütme organının yönlendirdiği kamusal işleri yerine getiren aygıttır. Kimi zaman kamu yönetimi, İngiliz kamu yönetimi kitaplarında olduğu gibi, geniş anlamda, kamusal işlev ve faaliyetin bütünü (devlet yönetimi) ve bu işlevi yürüten aygıt (devlet aygıtı) anlamında ele alınıp incelenir. Bir diğer anlamda kamu yönetimi ise, birinci ve ikinci anlamlardaki olgu ile aygıtın incelenmesini ve açıklanmasını uğraş edinen disiplin ya da bilimdir (Acar, 1994: 9).
1.2. Geleneksel Yönetim Anlayışı Ya Da Bürokrasi
Devlet anlayışının ortaya çıkmasından, geçen yüzyıla gelinceye kadar özellikle sanayi devrimi öncesinde, devletin kamuya yönelik olarak sunduğu hizmetler, temelde güvenlik eksenli olmak üzere, sınırlı ölçüde eğitim, sağlık ve bazı yerel nitelikli hizmetlerden ibarettir. 19. Yüzyılda yaşanan sanayi devrimiyle birlikte devletin sorumlulukları arttığı için, bir örgütsel kabiliyet yaratılması çok gerekli idi. Mekanize savaşlar için ordular ve donanmalar, para nakli için gelişmiş posta
ve gelir vergisini uygulamak için vergi toplama büroları oluşturulmak durumunda idi. Bu dönemde Sosyolog Max Weber, bir yönetim modeli olarak ideal bürokrasi tipini geliştirdi. Weber, bürokrasiyi uzmanlığa yönelik, eğitim temeli üzerinde gelişen, uzman yetkililerin hiyerarşisi olarak karakterize etmiştir (Boris, 1995: 261).
“Weber’e göre; devletin hâkimiyetini hayata geçiren yegâne unsur, amaca uygun eğitim görmüş ve uzmanlaşmış kamu görevlileri idi. Ona göre bürokrasinin diğer bütün örgütlenmelerden üstün olmasını sağlayan; kalıcılık, süreklilik, dakiklik, bilgi, düzenli tutulmuş dosyalar, arşivleme ve hiyerarşik yapılanma gibi özelliklere sahip olmasıydı. Sonuç olarak Weber’in gözünde bürokrasi; devletin, sınırları içinde egemenliğini sürdürebilmesi için vazgeçilmez ve olmazsa olmaz bir araçtı” (Vergin, 2003: 25–26).
Weber’e göre bürokrasi ve devlet yönetimi için başlıca şu ilkeler önem taşımaktadır (Aktan, 1997: 23);
• Otorite ve sorumluluğun organizasyonda açık olarak belirlenmesi, • Görevlerin ve yapılacak işlerin önceden tespit edilmesi ve planlanması, • Sürekli kontrol ve teftiş,
• Organizasyonda yazılı kuralların oluşturulması ve saklanması, • Yöneticilerin seçimle değil, atama yoluyla işbaşına getirilmesi, • Emir ve komuta zinciri içerisinde hiyerarşik bir organizasyon yapısı
oluşturulması,
• Çalışanların resmi bir sınavdan ve belirli bir eğitim seminerinden sonra işe kabul edilmesi.
1.2.1. Bürokrasinin Üstünlükleri
Max Weber’e göre, yasal otoritenin saf tipi olan bürokratik idare birçok bakımlardan diğer idare şekillerinden üstündür. Dakiklik, çabukluk, süreklilik,
sırların saklanması) gibi özellikler, bu üstünlüğün belli başlı nedenleridir. Hiyerarşik bir düzen içinde ve son derece disiplinli bir biçimde işleyen bürokratik idare, Batı’da modern devletin oluşumunda büyük rol oynamıştır (San, 1971: 126–128).
1.2.2. Bürokrasinin Olumsuzlukları
Yukarıda belirtildiği gibi bürokratik idarenin modern devlet yönetimlerinin gelişmesinde ve bu günkü şeklini almasında ciddi katkıları olmuştur. Ancak zaman içerisinde büyüyen devlet sorumlulukları ve kamusal sorunlar artık bu eski modelle idare edilemez hale gelmiştir. Bir diğer ifade ile, bu model değişen ihtiyaçlara cevap veremez hale gelmiştir.
Bürokratik yapının olumsuzlukları organizasyon teorisyenleri tarafından üyelerin örgütten soğuması, verimsiz çatışmalar, amaçların yer değiştirmesi, gücün kötüye kullanımı, esnek olmayan bir organizasyon yapısı ve iletişim bozuklukları şeklinde sıralanmaktadır. Ayrıca, kurallarla sıkı kontrol edilen bürokratın davranışı tahmin edilebilir bir forma girse de, bu aynı zamanda esnekliğinde azalmaya ve araçları amaca dönüştürme eğilimine de yol açacaktır. Bürokrasinin etkisini artırdığı işletmelerde iş üzerinde motivasyonun ve yeniliklerin azaldığı da görülmektedir. Bürokratik örgütler katma değer üretimine dayanan süreçlere bağlı olarak yapılandırılmış organizasyonlarda başarılı olamayacaktır. Weber'in formuyla karakterize edilmiş bir makineler sisteminde katma değer üretmeksizin girdilerin tüketilmesi, üretim süreçlerinin tamamlanması söz konusudur (http://www. bilgiyonetimi.org/cm/pages/mkl_gos.php?nt=206).
Türk kamu yönetimindeki bürokrasi anlayışıyla da özdeşleştirerek, bürokrasinin olumsuzluklarını ve bu anlamda reformu gerektiren başlıca sebepleri şu şekilde açıklamak mümkündür (www.sayistay.gov.tr).
1. Bürokrasinin merkeziyetçi ve statükocu niteliği 2. Kırtasiyecilik
5. Kuralcılık ve sorumluluktan kaçma 6. Siyasal yozlaşma ve çürüme.
1.3. Neo-Liberalizm Ve ‘Yeni Kamu Yönetimi’ Anlayışı
Toplum değerlerinin zamanla değişmesi, sanayileşmenin ve teknolojinin gelişmesine paralel olarak, örgütlerin de büyüyüp karmaşık hale gelmesi, dinamik bir yapıya sahip olan örgütlerin sorunlarına klasik yollarla çözüm arayışlarını yetersiz kılmıştır (Demirkan, 1997: 27).
Yukarıda kısmen değinilen Weber’in ‘bürokrasi’ paradigması, çok uzun yıllar kamu yönetiminde etkinliğini sürdürmüş ancak, “sanayi çağının son dönemine damgasını vuran refah devleti politikalarının; kamu yönetimlerini, ağır işleyen, hantal, verimsiz ve kaynak tüketen bürokratik mekanizmalar haline getirmesi sonucunda, devletin faaliyet alanının ve işlevlerinin daraltılması yönünde çıkış yolları aranmasıyla gündeme gelen yeni yönetim yaklaşımları; kamu yönetiminin, özel sektörün ve serbest piyasa düzeninin temel değerleri olan katılımcılık, girişimcilik, rekabetçilik, karlılık, verimlilik ve kalite ilkeleri temelinde yeniden yapılandırılması gereğini karşı konulmaz bir güç olarak ortaya koymuştur” (Saran, 2004: 21).
Yeni yönetim modeli arayışlarının en belirgin olduğu ülkeler olan İngiltere ve A.B.D’ de, 1970’li yılların sonunda iktidara gelen muhafazakâr yönetimler, devlette, neo-liberal değişim ve reformların da başlangıcını oluşturmuşlardır (www.oecd.org).
İlk önce Thatcher döneminde İngiltere’de ortaya konan uygulamalarla başlayan bu akım, daha sonra muhafazakâr hükümetler eliyle tüm gelişmiş ülkelerin kamu yönetimi sistemlerini etkilemeye başlamıştır. ‘Yeni Kamu Yönetimi’ akımının temel amaçlarından birisi de geliştirdiği yeni anlayış doğrultusunda devlet yönetiminde etkinliğin nasıl sağlanacağı sorusunun cevaplanmasıdır. Artık, önceden belirlenmiş amaçlara ulaşılması konusunda öncelikle hizmetlerden yararlananlara ve daha geniş anlamda kamuya direkt olarak hesap verebilen ve tamamıyla etkinlikle
1995: Sempozyum Bildirisi).
Böylece 20. yüzyıl boyunca hâkim olan hiyerarşik, katı, bürokratik kamu yönetimi, yerini giderek daha esnek ve ‘Pazar Ekonomisi’ne dayalı kamu yönetimine bırakmaya başlamıştır. Bu, basit bir reform ya da işletme tarzındaki reform değil, devletin toplumdaki rolünde ve devlet vatandaş ilişkisinde önemli bir anlayış değişikliğini ifade etmektedir. Geleneksel kamu yönetimi anlayışı, (Public Administration) teori ve pratikte gözden düştükçe, ‘Yeni Kamu Yönetimi’ anlayışı (New Public Management) kamu sektöründe yeni bir paradigma olarak ortaya çıkmıştır (Bilgiç, 2003: 25).
Kamu örgütleri artık; etkinliği ve üretkenliği daha fazla vurgulayarak mâliyetleri ve rasyonelliği ön planda tutmaya başlamışlardır. İkinci olarak; kamu yönetimleri, hizmetten yararlananlara daha fazla cevap verir bir anlayışı benimseme eğilimine girmişlerdir. Bununla beraber sunulan hizmetler, harcamalarla ve kaynaklarla ilgili daha fazla bilgiyi kullanıcılarla paylaşmaya başlamışlardır. Üçüncü olarak; kamu görevlilerinin geleneksel yetkilerinde kısıntıya gidilerek daha profesyonel bir anlayışla, hesap verebilirlik ön plana çıkarılmıştır. Son olarak; daha esnek bir yapıda, daha yenilikçi ve olasılıklara kolayca adapte olan bir dinamizm yakalanmaya çalışılmıştır (Balcı, 2003: 123).
Bu bağlamda, ‘Yeni Kamu Yönetimi’ anlayışının dayandığı paradigmaları şu şekilde özetleyebiliriz. İlk olarak Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, 20. yüzyılın egemen bürokrasi anlayışına bir tepki olarak doğmuştur. Weber bürokrasisi zamanla gelişmeler karşısında etkisini kaybetmiştir. Bu anlayış artık, günümüzde yaygın olarak verimsizlik, hantallık ve kırtasiyecilik ile eş anlamlı hale gelmiştir. Bu anlayışta, en iyi bürokrat emirleri sorgulamadan yerine getiren ve mevcut yapıyı en iyi muhafaza eden bürokrattır. Hâlbuki Yeni Kamu Yönetimi anlayışı; esnek hiyerarşi ve örgüt yapısıyla, dar merkez, geniş yatay çevre ve yerinden yönetim ilkelerini savunmaktadır (Bilgiç, 2003: 35).
İkinci olarak; faaliyet alanı itibariyle devletin küçültülmesi üzerinde durulmaktadır. Yeni Kamu Yönetimi anlayışı hizmetlerde etkinliğe, verimliliğe,
hedefleriyle çıktılara vurgu yapmaktadır (Bilgiç, 2003: 35).
Üçüncü olarak; Yeni Kamu Yönetimi yaklaşımı sorumluluk (hesap verebilirlik) anlayışında da bazı değişiklikler önermektedir. Buna göre, kamu yönetiminin geleneksel anlayışta yalnız siyasi liderliğe karşı olan sorumluluğu genişletilerek halka karşı sorumluluk ilkesi de benimsenmektedir. Bu anlayışta bürokratlar, yalnız kural ve yöntemlere uymakla sorumluluklarını yerine getirmiş sayılmamakta, sonuçtan da sorumlu tutulmaktadır. Yönetimde açıklık ve vatandaşların bilgi edinme yollarını kolaylaştırmak suretiyle bürokrasinin topluma karşı sorumluluğunun sağlanmış olacağı kabul edilmektedir (Bilgiç, 2003: 35).
Ortaya çıkan bu yeni yönetim anlayışının belli başlı vurgu noktaları kısaca şu başlıklar altında ifade edilebilir (Hood, 1999; Osborne ve Gaebler, 1992; Rhodes, 1999’ dan aktaran Al, http://www.liberaldt.org.tr);
• Kamunun faaliyet alanı ve kamu kesimi tarafından sunulan hizmetler, yeniden tanımlanmalıdır.
• Kamusal hizmetler sadece bürokrasi tarafından tekel olarak değil, alternatif yöntemlerle piyasa ortamında sunulmalıdır.
• Kamu birimleri ve kamu çalışanları arasında rekabet sağlanmalıdır.
• Girişimci bir yönetim oluşturulmalıdır. Çalışanların inisiyatif, risk ve sorumluluk alabilme yeteneğini geliştirilmelidir.
• Kamuda tasarruf, etkinlik, verimlilik, kalite ve performans eksiklikleri vardır ve bu eksiklikler giderilmelidir. Özellikle performans ölçümüne imkân verilmelidir.
• Özel kesim işletme kavram ve teknikleri kamu örgütlerinde uygulanmalıdır. • Kurallara değil, misyona, amaca ve sonuca odaklanılmalıdır.
odaklanmak gerekir. Bu anlamda hizmetten yararlananları yeniden tanımlamak ve onlara seçenek sunmak gerekir.
• Kamu yönetiminin denetiminde bireylere söz hakkı verilmelidir. • Sorunlar ortaya çıkmadan önce çözülmelidir.
• Yönetimde katılım sağlanmalıdır. Bu katılım hem vatandaşların hem de çalışanların sürece katılmasını gerektirmektedir.
• Yönetim desantralize edilmelidir. • Kamu sektörü küçültülmelidir 1.4. Yönetişim
1970’li yılların sonlarından itibaren bu şekilde çok dramatik bir yeniden yapılanma içerisine giren kamu yönetiminde, yukarıda belirtilen ilke ve anlayışları içerecek şekilde ‘Yönetim’ kavramı (Administration) yeniden tanımlanmış ve ‘Yönetişim’ kavramı (Management), kamu yönetimi literatürüne girmiştir.
Yönetişim kavramı, ilk kez 1989’da Dünya Bankası’nın Afrika için hazırladığı bir raporda literatüre ‘İyi Yönetişim’ (Good Governance) tanımıyla girmiş ve aynı raporda daha sonraki en yaygın kullanım biçimi olan ‘iyi yönetişimin ana unsurları su şekilde sıralanmıştır (World Bank 1989’dan aktaran Balcı: www.worldbank.com).
• Hesap verebilir olma (accountability), • Saydamlık (transparency),
• Etkin işleyen (effective) bir hükümet,
• Sivil toplumun kararlara etkin katılımını sağlama (participation/ involvement),
• Bağımsız yargı sisteminin varlığı.
Yönetim kavramı devlet merkezli yönetim yapısını betimlerken, Yönetişim kavramı ise yönetim kelimesinden daha kapsamlı olup, bir dizi aktörler, süreçler ve merkezi yönetimin birincil olmaktan çıkıp diğer aktörlerle görece eşit olduğu bir durumu tanımlamaktadır (Rhodes’dan Aktaran, Coşkun, 2003: 40).
Avrupa Birliği Komisyonunun hazırladığı 2001 yılı ‘Beyaz Kitap’ isimli raporda ise iyi yönetişimin unsurları olarak; açıklık, katılım, hesap verebilirlik,
etkinlik ve anlaşılırlık gibi ilkeler sayılmıştır (EU White Paper, 2001).
“Yönetişim kavramı yönetim olayında merkezi gücün tek boyutlu ve yukarıdan aşağıya doğru hâkimiyetini değil, yönetim sisteminin bütününü oluşturan parçaların ve herhangi bir şekilde yönetim sürecinde rol alan aktörlerin karşılıklı işbirliği ve uzlaşma ile ve yatay koordinasyona dayalı bir biçimde ortak bir katılımı gerçekleştirmelerini anlatmaktadır” (Saran, 2004: 22).
Yönetişimin en temel unsurlarından biri şeffaflıktır. Şeffaflık; düşünülen politikalar, yapılanmalar ve uygulamalarla ilgili açıklığı içerir. Kamu yönetiminde şeffaflık; yasalarla güvence altına alınan ve belirlenen kanuni yollarla, kamunun, mevcut yönetimi sıkı bir gözlem altında tutmasıyla arttırılabilir. Vatandaşlarla olan ilişkileri güçlendirmek, daha sağlıklı bir politika oluşturma noktasında yapılan en önemli yatırım ve aynı zamanda iyi yönetişimin de çekirdeğidir. Açıklık bağlamında atılan adımlar, yönetimlerin kararlar alırken istifade edebilecekleri ve politika belirlemeye ilişkin yeni kaynakların musluğunu açmak anlamına gelir. Yani, kamunun da politika belirleme sürecine katılması bu noktadaki fikir zenginliğini arttıracaktır. Aynı şekilde bu, yönetime olan kamusal güvenin sağlanmasına, demokrasinin kalitesinin arttırılmasına ve sivil kapasitenin yükselmesine katkıda bulunacaktır (Kondo, 2001: OECD/OAS Forum).
Sonuç olarak; yönetimin işlem, eylem ve kararlarından etkilenecek olan tüm aktörlerin ‘birlikte’, ‘beraber’, ‘ortaklaşa’, ‘işbirliği’ içerisinde ülkenin yönetiminde söz sahibi olması ‘yönetişim’ olarak tanımlanabilir (Nohutçu ve Balcı, 2003: 17).
katkısı, yönetim sürecinde devletin yanına özel sektör ve sivil toplumu da yerleştirip, bu kurumlar arasında dayanışma ve fonksiyon paylaşımını gerektirmesidir (Ateş, 2004: 100).
“Yönetişim anlayışının etkinlik kazanmasıyla, yönetim konusu sadece yönetilenlere has bir meşguliyet olmaktan çıkmış ve kamu örgütü yöneticileri, örgüt çalışanları ve hizmet alıcılar arasında paylaşılması gereken bir güç ve yetki alanı olarak algılanmaya başlamıştır. Bu durum; yönetimde şeffaflık, hesap verebilirlik gibi kavramların kamu yönetimi alanında kendisini göstermeye başlaması sonucunu getirmiştir” (Saran, 2004: 40).
1.5. Hesap Verebilirlik İlkesi
Yönetişimin ilkelerinden biri olarak gösterilen ‘Hesap Verebilirlik’ konseptinin, kamu yönetiminde gündeme gelmesinin nedenlerinden biri de; kamu hizmetlerinin yürütülmesindeki gizlilik anlayışının giderek terk edilerek, açıklık prensibinin benimsenmesi ve hizmet alıcılarının bilgi isteme ve eleştiri haklarının kabul edilmeye başlanmasıdır. Halkın, kamu hizmeti politikalarının belirlenmesiyle ilgili bilgi isteyebilmeleri, yönetim uygulamalarıyla ilgili görüş ve kanaatlerini açıklayabilmeleri ve gerektiğinde başarısızlığın nedenlerini sorgulayabilmeleri, şeffaf ve hesap verebilir yönetimin, bir diğer ifadeyle de demokratikleşmenin ve iyi yönetişimin ön şartları arasındadır. (A.g.e, 2004: 43). Dolayısıyla, yönetimlerin daha çok kamuya açık ve katılımcı hale gelmesi, hesap verebilirlik konseptinin kamu yönetiminde daha da belirgin bir ilke olması sonucunu doğurmuştur.
1.6. Sonuç
Devletin yürütme organının yönlendirdiği ve kamusal işleri yerine getiren kamu kurumlarının ne şekilde daha verimli ve işler hale getirilebileceği kamu yönetimi alanında geçen yüzyıl boyunca cevabı aranan en önemli sorulardan biri olmuştur. Sanayi devrimine kadar nispeten basit bir görünüm arz eden kamusal yapılanma, bu dönemdeki gelişmeler doğrultusunda daha kompleks bir hal almıştır.
yönetiminin sanayi devrimiyle ortaya çıkan yeni ihtiyaçlara cevap verebilmesi için; merkeziyetçi, hiyerarşik, gizliliğe özen gösteren, yazılı kurallara dayalı ve daha profesyonel bir yapılanmaya sahip olması gerektiğini savunmuştur. Gerçekten de bu model uzun yıllar kamu yönetiminde geçerliliğini korumuştur.
Ancak tüm modeller gibi bürokratik yönetim modeli de, zaman içinde ihtiyaçlara cevap veremez hale gelmiş ve özellikle 1980’lerden sonra Neo-Liberal akımın da etkisi ile yeni yönetim modeli arayışlarına girilmiştir. ‘Yeni Kamu Yönetimi’ anlayışı olarak adlandırılan bu modelde, kamu yönetimlerinin katı merkeziyetçi yapılarının ortadan kaldırılması ve büyüyen ve hantallaşan bu yapının desantralize edilmek suretiyle küçültülmesi ve verimliliğin arttırılması hedeflenmiştir. Yaşanan bu süreçte bir zamanlar mutlak hâkimiyetin sembolü olan ve hesap soran devlet, yerini şeffaf ve katılımcı yönetimin hâkim olduğu hesap verebilir bir devlet anlayışına bırakmıştır.
Günümüzde artık hesap verebilirlik; şeffaf, demokratik ve katılımcı yönetimlerin vazgeçilmez bir unsuru olmuş ve çağdaş kamu yönetimi literatüründe önemli bir köşe taşı haline gelmiştir. Bir sonraki bölümde bu önemli köşe taşının tam olarak ne anlama geldiğini açıklamaya çalışacağız.
BÖLÜM 2
HESAP VEREBİLİRLİK NEDİR?
Hesap sorma ya da hesap verme, günlük hayatımızda farklı şekillerde sürekli karşılaştığımız bir durumdur. Birçok insan; ya meslekleri bu sorumluluğu onlara yüklediğinden, ya da bizzat kendileri kabul ettiklerinden dolayı hesap verme sorumluluğu taşırlar. Seçilmiş olan yöneticiler ve adaylar, daima mahiyetlerindekileri sorumlu tutacaklarını deklare ederler. Bir kurumun müşterileri ya da hissedarları, sürekli olarak yöneticileri hesap vermeye çağırırlar. Kamu yönetimlerinde, görevleri sadece diger görevlilere hesap sormak olan, yönetim organları ve bağımsız kurullar ve kişiler vardır. Elbette bazı gazeteciler de, kendilerinin ana misyonlarının ‘hesap sormak’ olduğuna inanmaktadırlar. Kısaca hesap verme ya da hesap sorma eylemleri kamusal hayatın vazgeçilmez bir parçası olma niteliğindedir. Bu bölümde Kamusal anlamda hesap verebilirliğin ne olduğunu, hesap verebilirlik çeşitlerini ve hesap verebilirlik konseptinin olumlu ve olumsuz fonksiyonlarını irdelemeye çalışacağız. 2.1. Genel Olarak Hesap Verebilirlik
Günümüzde yeni kamu yönetimi anlayışının sonucu olarak, artık sadece vatandaşlar devlete değil, devlet; bir diğer ifade ile kamu görevlileri de, vatandaşlara karşı hesap verme konumuna gelmiştir. Bu durum, yeni kamu yönetimindeki ‘Hesap Verebilirlik’ ilkesinin bir sonucudur. Hesap Verebilirlik. yönetimde yeniden yapılanma, değişim, reform, Yeni Kamu Yönetimi ve yönetişim gibi yaklaşımlar içerisinde vazgeçilmez temaların başında gelmektedir. Gittikçe azalan, kamuoyu güvenini kazanmanın ve arttırmanın bir yolu olarak da hesap verebilirlik gündeme getirilmektedir (Balcı, 2003: 115).
Hesap verebilirliğin anlamı kısaca; hesaba çekilme, denetlenme, bir hesap ve açıklama verme gerekliliği olarak ifade edilebilir. Kamu görevlileri hiyerarşik yapılanma da, üst makamlara karşı kayıtlarla, parlamento denetlemesi yoluyla ve kamuya karşı da şeffaflık ve açıklık yoluyla hesap verirler (Stanley, 2001: NAO Chaired Public Audit Forum).
OECD kaynaklarına göre hesap verebilir olma, idari eylemlerde yetkilendirme yapmak için dizayn edilen bir idari prosesler sistemi ile uyumlu olmayı, aynı zamanda yapılan eylemler üzerinde bir kontrol ve raporlama çatısı oluşturulmasını ifade eder. Hesap verebilirlik tedbirleri, bu yolla kamu kurum ve görevlilerinin, hem bireysel ve hem de kolektif olarak yaptıkları faaliyetlerle ilgili olarak sorumlu tutulmasını sağlamaya çalışır. Bunun yanında onların eylemlerini raporlayarak daha sonra bu görevlilerin, uygun olan dış gözetim, kontrol ve denetim mekanizmalarına tabi olmalarını sağlar (www.oecd.org).
McCandles ve Wright’a göre; hesap verebilirlik kamuyu önemli şekilde etkileyen sorumlulukların yerine getirilmesi ile ilgili olarak, kamusal alandaki cevap verme yükümlülüğüdür ( McCandless ve Wright, 1993: 110–118).
Bilgilendirme ve açıklama yapma hesap verebilirliğin temel prosesleri iken, amaç kurumun, belirlenmiş çerçeveler içerisinde kontrolüdür. Hesap verebilirlik en genel anlamda, yöneticilerin, kendilerine bağlı olan kurum yetkililerinin, bireysel menfaatlerinden çok, kurum ve yönetimin menfaatleri yönünde hareket etmesini sağlamanın bir aracıdır (www.oecd.org).
Hesap verebilirliğin geleneksel sözlüklerdeki tanımları şu şekildedir (Behn, 2001: 4);
• Bir hesap vermeye zorunlu olma.
• Bir konuda hesap vermeye ehil olma (açıklama yapabilme, açıklayabilir olma).
• Devletin hesap verme, sorumluluk ve mesuliyeti noktasındaki kalitesi.
• Bir kimsenin başka bir üst otoriteye karşı olan; (yasal ya da kurumsal), geniş anlamda toplum içerisindeki, dar anlamda da bir kurum içerisindeki, belirli bir pozisyonuna ilişkin olarak, yaptığı eylemlerden dolayı cevap verme derecesidir.
• Fonların, dokümanların ve mal varlıklarının doğru ve tam kayıtlarını tutma zorunluluğudur.
Webster’s sözlüğüne göre hesap verebilirlik, (accountability) “hesap verebilir, yükümlü veya cevap verebilir" olma durumudur. Aynı kaynak, hesap verebilir (accountable) sözcüğü için iki ayrı tanım vermektedir: (Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary of the English Language, 1996: 13)
• Bir şeyi rapor etme, açıklama ve ya gerekçelendirme yükümlülüğüne tabi olan; sorumlu, cevap verebilir.
• Açıklanabilir olma yeterliliği, açıklanabilir.
Uluslararası Kamu Yönetimi ve Siyaset Sözlüğü’nde de Melvin Dubnick, hesap verebilirliği; delege edilmiş performansa ilişkin olarak, bir kurum ya da kişinin, cevap verme zorunluluğu içinde olduğu, başka bir ifade ile sorumlu tutulduğu bir ilişki olarak tanımlar (Behn, 2001: 6).
‘Muhasebe Terimleri Sözlüğü’ ise hesap verebilirliğin basit ve genel bir tanımını, “belirli bir fonksiyonu icra etme noktasındaki, bireysel ya da kurumsal sorumluluk” şeklinde yapmaktadır. Hesap verebilirlik; kanun, kural, düzenleme ya da anlaşmalarla uygulanabilir. Hesap verebilirlik, mesela paranın hesabının sorulması için bir mekanizma sağlar. Para nereye harcandı? Amacına uygun şekilde ve uygun kişiler için mi kullanıldı? Eğer öyleyse bir sorun yoktur, ancak değilse o vakit birilerinden hesap sorulmalıdır. Hesap verebilirlik meselesi, kurum ve yetkililerinin, kendilerine emanet edilen kaynakları mantıklı ve verimli bir şekilde kullanıp kullanmadıkları meselesidir (Behn, 2001: 7).
Uluslararası Sayıştaylar Birliğinin (INTOSAI) denetim standartlarında yer verilen hesap verebilirlik: "Kamu teşebbüsleri ve şirketleri de dâhil olmak üzere, kendilerine kamu kaynakları emanet edilen kişi ve idarelerin mâli, idari ve program görevlerinden ötürü açıklama yapma ve bu görevleri kendilerine verenlere durumu bildirme mecburiyetleridir" (Gören, 2000: 117).
Nihayet Caiden’a göre hesap verebilir olmak; sorumluluklar konusunda cevap vermek, rapor etmek, açıklama yapmak, yükümlülükleri üstlenmek ve kamusal değerlendirme ve muhakemeye açık ve hazır olmaktır (Caiden, 1988: 25).
Kamu yönetimi açısından hesap verebilirlik anlayışı, özellikle son yıllarda Amerikan kamu yönetimi yazınında, demokrasi ve bürokrasinin uzlaştırılması bağlamında ele alınmaktadır. Gücün tek bir elde toplanıp özgürlükler için tehdit oluşturmaması ve yönetimin halkın istek ve arzuları doğrultusunda hareket etmesi için değişik hesap verme mekanizmaları tartışma konusu yapılmaktadır (Balcı, 2003: 115).
2.2. Hesap Verebilirliğin Tarihsel Kökeni
Tarihi olarak hesap verebilirlik, çok yakın bir şekilde hesap tutma ile ilişkilidir. Aslında bu kavram, muhasebe (accounting) biliminden gelmektedir. Dubnic’e göre çağdaş anlamdaki hesap verebilirliğin kökleri, William I’ e kadar gitmektedir. İngiltere’nin, Norman tarafından fethedildiği 1066 yılından, yaklaşık 20 yıl kadar sonra 1085 yılında William I hâkimiyeti altında bulunan bölgelerdeki tüm mülk sahiplerinin, sahip oldukları malların bir dökümünü sunmalarını istemiştir. Bu mülkler, kraliyet görevlilerince değer biçilip listeler halinde ‘Domesday’ adı verilen defterlerde kayıt altına alınmıştır. Bu kayıt defterlerinde, kraliyetin maiyetinde bulunan bütün mülkler olduğu gibi, toprak sahiplerinin krala bağlılık yeminleri de kayıt ediliyordu. 12.yüzyılın başlarında krallık, bu şekilde giderek merkezi bir kayıt sisteminin bulunduğu, daha merkezi bir idare haline dönüşmüştür. Günümüzde ise, hesap verebilirlik çok farklı şekil ve boyutlarda karşımıza çıkmaktadır. Bu kavram hesap kayıtlarını tutmayı ifade eden orijinal anlamının ötesine giderek, hem kamuda ve hem de özel sektörde, iyi yönetişimin bir sembolü haline gelmiştir (Dubnic, 2002’den aktaran Bovens: EGPA Annual Conference).
2.3. Hesap Verebilirliğin Kavramsal Analizi
Hesap verebilirlik genellikle; herhangi bir sosyal aktörün; yaptığı davranışın doğruluğunu, kendisinden daha üst seviyede bulunan bir ‘üst otorite’ye açıklama zorunluluğu hissettiği bir sosyal ilişki olarak tanımlanır. Sosyal aktör, yada daha net
ifadesiyle ‘hesap veren’, ya bir gerçek şahıs, yada bir tüzel kişilik olabilir. Kendisine hesap verilen üst otorite de, yine ya bir spesifik kişi, yada bir tüzel kişilik olabilir. Fakat bu bazen daha dini yada ahlaki ve soyut öğeler içeren bir varlık da olabilir. Mesela dindar bir kişi için bu Tanrı veya vicdan olabilir. Başka bir örnek vermek gerekirse kamu görevlileri açısından da bu, genel olarak halk olabilir (Bovens, 2003: EGPA Annual Conference).
Hesap veren aktör ve üst otorite arasındaki hesap verme ilişkisinin, genel olarak üç unsuru vardır. Her şeyden önce aktör; performans, sonuçlar ve diğer süreçlerle ilgili olarak çeşitli veriler sağlamak suretiyle, davranışı hakkında üst otoriteye bilgi verme zorunluluğunu hissetmelidir. Bu aynı zamanda davranışın doğruluğunu göstermeyi de içerir. İkinci olarak üst otorite de aktörü, davranışının meşruluğu ve bilginin yeterliliği konusunda sorgular. Yani aktör üst otoritenin sorduklarına cevap vermek zorundadır. İşte tam bu nokta biraz da tartışmalı bir konudur ve bu noktadaki tartışmaların kaynağı da hesap verebilirlik ve cevap verme arasındaki semantik ilişkidir. Üçüncü olarak, üst otorite genellikle aktörün davranışı ile ilgili bir hüküm verir. Mesela yıllık hesapları onaylar, herhangi bir politikayı reddeder, ya da bir yöneticinin davranışını kamuoyu karşısında kınar. Üst otorite, negatif bir hüküm verirse genellikle aktör üzerinde bir takım yaptırımlara gider. Bu yaptırımlar; para cezası, disiplin cezası ya da hapis cezası gibi oldukça resmi içerikli yollarla olabildiği gibi, televizyon kameraları önünde hesap sorma ve kamuoyu önünde kariyerin zedelenmesi gibi dolaylı ve gayri resmi yollarla da olmaktadır. Bura da; aktörün hissettiği hesap verme zorunluluğu da, yine resmi ve gayri resmi yollarla kendini gösterebilir. Mesela kamu yöneticileri işlerinin gereği, düzenli olarak üstlerine hesap verme zorunluluğu içerisindedirler. Ayrıca yanlış tutum ve davranışlarda bulunmaları durumunda da mahkemeler ve parlamento komiteleri önünde ifade vermek zorunda kalabilirler. Bazen de kamu görevlilerinin, kendi kendilerini zorunlu hissederek yaptıkları basın açıklamaları ve kamuoyuna yaptıkları itiraf ve ifşaatlarla, bu zorunluluk gayri resmi yollarla kendini gösterir (Bovens, 2003: EGPA Annual Conference).
Bir sosyal ilişkinin hesap verebilirlik pratiği olarak kabul edilebilmesi için, aktörün en azından, kendi davranışının doğruluğunu ve haklılığını, kamuya açık
olarak, bir üst otoriteye açıklamak zorunda olduğunu hissetmesi gereklidir. Bu küçük gibi gözüken ancak önemli ayrıntının da dört unsuru vardır (Bovens, 2003: EGPA Annual Conference).
1. Kamunun, hesap verme pratiğine ulaşabilir olması. Yani; bu süreçlerin sadece dahili ve gizli bilgilendirmeyi içermemesi, kamuya açık olması
2. Davranışın açıklamasının yapılması ve haklılığının ispatlanmaya çalışılması. Bunun, sadece bir propaganda ya da kuru bir bilgi olarak kalmaması.
3. Yapılan açıklamanın spesifik bir üst otoriteye yapılıyor olması, rasgele sıradan bir mercie yapılmaması.
4. Aktörün; hesap verme konusunda zorunluluk hissetmesi, kendisini bu konuda özgür ve serbest görmemesi.
Günümüzde, kamu yöneticilerinin, demokratik sistemlerde karşılaşabileceği beş farklı üst forum olduğu ve bunun sonucu olarak da beş farklı hesap verebilirlik ilişkisi olduğu söylenebilir (www.rpani.gov.uk/accountability/local.html).
1. Politik hesap verebilirlik:
2. İdari (yönetsel) hesap verebilirlik: 3. Yasal hesap verebilirlik:
4. Finanssal hesap verebilirlik: 5. Profesyonel hesap verebilirlik:
Hesap verebilirlik, sorumlulukla aynı şey değildir. Hesap verebilirliğin anlamı bir kurumdaki herhangi bir kişinin yaptığı eylem ve aldığı kararlardan dolayı ödül ya da cezayı kabul etmesidir.Kurumun en alt kademelerinden en üste kadar personelin her bir üyesi bir üstüne karşı hesap vermek durumundadır. Sorumluluk ise, bir derece daha belirsiz bir kavramdır ve genellikle hiyerarşi yoluyla aksi bir işleyiş gösterir, yani her kademedeki personel kendisinden daha alt seviyelerdeki personelden sorumludur. Mesela bir bakan, maiyetindeki tüm personelin eylemlerinden
sorumludur. Bu ise hesap verebilirliğe göre daha muğlak bir durumdur. Bu durumda bakanların tam olarak neden sorumlu olduğu ve sorumluluklarının derecesinin ne olduğu asla net bir şekilde bilinemez. Mesela, bakanın mahiyetindeki en alt kademedeki bir görevli hata yaparsa bu, ille de üst denetçi konumundaki bakanın bu hatadan sorumlu olduğu anlamına gelmemelidir (www.oecd.org).
Hesap verebilirlik, hesap vermek ve hesap sormak kadar hesaba katmayı da içermektedir. Hesaba katmanın ilk ve öncelikli anlamı ise, kamu hizmetlerinden yararlananların istek ve beklentilerine duyarlı olma, karar, eylem ve işlemlerde kamu yararını esas alan bir anlayışa ulaşmasıdır. Bunun gerçekleştirilmesi, hizmetten yararlananların görüş ve önerilerinin değişik yöntem ve mekanizmalarla toplanması ve değerlendirilmesini gerektirmektedir. Hesaba katmanın bir diğer anlamı, daha önceki hesap verme/sorma deneyimlerinin bir sonucu olarak, bürokratlarda gelişen bir tür ‘uyarıcılara duyarlı olma’ eğilimidir. Bu meyanda, kamu görevlileri doğrudan, kişisel ya da kurumsal, deneyimlere sahip olmadan da, başka kişi ya da kurumların tabi olduğu hesap verme süreçleri ve bunların sonuçlarıyla ilintili olarak bir duyarlılık geliştireceklerdir (Taylor, 1996: 58).
Geniş anlamıyla hesap verebilirlik, delegasyon (yetkilendirme) sürecinin bir parçası olarak ortaya çıkar. Eğer bir kurum; bir kişi ya da şubeye bazı şeyler yaptırmak istiyorsa işte orada bir hesap verebilirlik ilişkisine ihtiyaç vardır. Kurum; şubeye kaynaklar verir ya da bir amaç doğrultusunda yetkilendirme yapar ve şubeyi bu yetki ve kaynakların kullanımı noktasında katma değer üretmesi için kısıtlamak veya teşvik etmek ister. Dolayısıyla kurumdan şubeye kaynak akışının olması, doğal olarak, tam tersi istikamette şubeden kuruma doğru da bir hesap verebilirlik akışı olmasını gerektirmektedir (Sappington, 1991: 45-66).
Kamu görevlilerini daha hesap verebilir kılmak için yapılan araştırmalar, akademisyenleri, hesap verebilirliğin çok çeşitli mekanizmalarını tanımlamaya götürmüştür. Mesela Thompson ve Smithburg formal ve informal hesap verebilirlik şeklinde bir ayrım yapmaktadır. Formal mekanizmalar mahkemelerin, parlamentonun, yürütmenin ve hiyerarşik yapıların kontrolü üzerine kuruludur. Hâlbuki informal mekanizmalar toplumun değerlerinden ortaya çıkar bunlar, onun sosyal ve politik
felsefesi, bürokratik felsefesi, kültürü ve bunların yanı sıra büro yönetici ve icracılarının profesyonel normları ve davranış kodlarını içeren etik kurallarıdır (Roberts, 2002: 658).
Barbara Romzek ve Melvin Dubnick ise; hesap verebilirlik mekanizmaları arasında, iki boyutu göz önünde bulundurarak bir ayrım yapmışlardır; kontrolün
kaynağı ( dâhili ya da harici) ve kontrolün derecesi (yüksek ya da düşük). Kamu
kurumlarına yöneltilen hesap verebilirlik (yüksek dereceli dâhili kontrol); denetleme ve kurumsal direktifler üzerine kurulu olan, hiyerarşik düzenlemelerden ortaya çıkmaktadır. Yasal hesap verebilirlik (yüksek dereceli harici kontrol), yasal kontratlara dayalı düzenlemelerle temin edilir. Ve son olarak politik hesap verebilirlik (düşük dereceli harici kontrol); seçilmiş otoritelere, vatandaşlara ve diğer kurumlara karşı cevap verebilir olma üzerine kurulmuştur. Yönetimin hesap verebilir olmasının gerekli olduğu konusunda bir ortak görüş olmasına rağmen, herhangi bir noktada hangi mekanizmanın uygulanması gerektiği konusunda çok düşük oranlı bir konsensüs vardır (Roberts, 2002: 658).
Michael Power, kurum ve şubeler arasındaki hesap verebilirlik ilişkisini, mâli hesapların gerekliliğini tartışırken, şu şekilde analiz etmektedir. Öncelikle bir hesap verebilirlik ilişkisi olması yani eylemlerine ilişkin olarak bir tarafın (şube), diğer tarafa (kurum) hesap verme sorumluluğunun olması gereklidir. İkinci olarak; hesap verebilirlik ilişkisini kapsamlı olması gerekir, çünkü genellikle şubeler kurumların faaliyetlerinden uzaktadırlar ve her seferinde bizzat ayrı ayrı bu faaliyetlerin onayını yapmaları mümkün değildir. İşte tam bu noktada hesap verebilirliğin temini için, mâli hesaplar (bilânço, harcamalar v.s) birer kontrol vasıtası olabilirler (Power, 1997: 3–4). Radin ise; kamu görevlilerinin her seviyede karşılaştığı hesap verebilirlik ilişkilerini; stratejik, politik ve idari süreçler olarak belirler. Radin, hesap verebilirlik konusunda “tek bir numara hepsine uyar” yaklaşımı yerine, alternatif yaklaşımlar tanımlamak gerektiğini belirtmiş ve bu noktadan hareketle, ‘vatandaşa karşı’ hesap verebilir olmayı savunmuştur (Moon, 2003: 734–735).
Tüm bu yorumlardan hareketle diyebiliriz ki, hesap verebilirlik bizi etkileyen faaliyetlerle ilgili olarak, daha fazla kontrol sağlar. Bu kontrolün bir sonucu olarak
kamu kurumlarının daha fazla cevap verebilir olması için, bu kurumların yönetim anlayışlarına kılavuzluk eden bir dizi hesap verebilirlik ilkesinin var olması gerekir. Bu ilkeler kısaca şunlardır (McCandless,www.accountabilitycircle.org).
• Kamuya hesap verme: Yetkililere önemli sorumluluklar verip, sonrada, davranışlarına tabii bir şekilde çeki düzen veren, “kamuya hesap verme zorunluluğu” olmadan hareket etmelerine izin vermek, pek mantıklı değildir. Bu durumda kamu görevlilerinin, kamunun çıkarlarını kendi çıkarları önüne koymasını sadece ümit edebiliriz.
• Sorumlu olma: Yetkililerin; kamuyu ciddi şekilde etkileyecek olan ve yapmak istedikleri her hangi bir icraatın, gerçekten bir ihtiyaç olduğunu, insanların tam olarak arzuları doğrultusunda olmasa da, ihtiyaçları doğrultusunda olduğunu gösterme gibi, ek bir sorumluluğu da vardır.
• Yetki, görev ve sorumlulukların belirlenmesinde tutarlı olma: Yetki ve sorumlulukların, gerçektende kamu menfaati doğrultusunda kullanıldığını gösterilmesi gereklidir. Yetkiler, görevler ve bunlara ilişkin sorumlulukların hepsi, bir denge içinde olmalıdır.
• Yönetici seviyesinde olanların belirlenmesi: Hesap verebilirliği daha etkin kılmak için, hesap soranlar; bir yönetim, tüzel kişilik ya da organizasyonun yapmak istedikleri, ya da yapıp yapamadıkları ile ilgili cevap verecek olan yönetici kişileri net bir şekilde belirlemelidirler.
• Yeterli bilgiye sahip olma: Sorumlulukları ve yetkileri kamuyu önemli derecede etkileyen insanlar; karar verme eylemlerini belirli bir seviyedeki standartlara göre yapmalıdırlar. Yeterli bilgiye sahip olma ilkesi, yetkililerin bir görev için hangi bilgiye sahip olması gerektiğini bilmesi ve buna sahip olduktan sonra işi yapmasıdır.
• Cevap verme: Bu ilke alınan kararların güvenli ve adil olup olmadığı konusunda, uygulamaya geçmeden önce ilgililere cevap verilmesini içerir.
• Yapılmak istenenlerin (niyetin) açıklanması: Yapmak istedikleri halkı etkileyecek olan yetkililer, elde etmek istedikleri sonuçların kim için ve niçin arzu edilir ve doğru olduğunu halka açıklamalıdırlar.
• Performansın açıklanması: Yetkililer, başarı ya da başarısızlıklarını; başarı hedefleri, performans standartları ve gerçek performans gibi yeterli cevap verebilirlik kriterleri ile ifşa ederler.
• Sorumlu olanların hesap vermesi: İlgisiz konumdaki kişilerin değil, sorumlu olanların hesap vermesini ifade eder. Yönetici seviyesindeki kişilerin bu görevi ve sorumluluğu ikincil durumdaki kişilere bırakması doğru değildir.
• Geçerlilik: Tüzel kişiliğin finanssal raporlama yapması durumunda, harici kontrolörler, kurumun finanssal raporlarının tam ve doğru olmasına dikkat ederler. Eğer iş çevreleri, yapılan raporlamayı geçerli görmezse, o zaman vatandaşlar da kurumun yaptığı ve kendilerini etkileyen işlerde, hedeflenen ve gerçekleştirilen performans noktasında, kurum yöneticilerinin yaptığı raporlamaların doğruluk ve düzgünlüğüne inanmayacaklardır.
• Çekimser kalmanın mâliyeti: Vatandaşlar hesap verebilir bir kamu yönetimi standartları oluşturma ve hesap sorma noktasında çekimser kaldıkları ölçüde, kapalı ve dolaylı bir şekilde, yetki suiistimallerini onaylamış ve sivil haklarını reddetmiş olurlar.
2.4. Hesap Verebilirliğin Çeşitleri
2.4.1. Politik Hesap Verebilirlik
Bir zamanlar hesap verebilirliğin tek yolunun politik hesap verebilirlik olduğu düşünülmekteydi. Buna göre, önce seçimler yoluyla politikacıların halka hesap vermeleri beklenmektedir. Vatandaşlar ile politik elitleri seçimler sırasında karşı karşıya getiren bir süreç söz konusudur. Bu yolla politikacıların etik davranışları, dürüstlükleri, makul davranıp davranmadıkları, vatandaşlarca değerlendirilmektedir (Balcı, 2003: 119–120).
Politik hesap verebilirlik, farklı bir tanımlama ile demokratik hesap verebilirlik; demokratik yönetişimin en önemli göstergesidir. Demokrasi, otoriteyi ellerinde bulunduranların karar ve politikalarından yaptıklarından, ihmallerinden ve harcamalarından ötürü sorumlu tutulmamaları durumunda, sadece kağıt üzerinde bir prosedür olarak kalacaktır (Bovens, 2003: EGPA Annual Conference).
Politik hesap verebilirlik konsepti oldukça açık, doğrudan ve basittir. Bilindiği üzere; kamu yönetimi, hükümetin inisiyatifi altındadır ve hükümetin bürokrasi aparatı, herhangi bir politikayı uygulamaya sokmak için, en verimli yolu bulup bunu uygulamaya sokabilir. Bu yüzden vatandaşlar, dikkatini doğrudan kamu yöneticilerine yönlendirmez ve genellikle politikacılarla ilgilenmeye ihtiyaç duyarlar. Eğer hükümetlerinin politikalarından hoşlanmazlarsa, bu durumu düzeltmek için doğrudan ve etkili yollara sahiptirler. Yani seçtikleri kişileri bir daha seçmeyerek, onları görevden alabilirler. İşte bu genel olarak politik hesap verebilirlik ya da diğer bir ifade ile doğrudan hesap verebilirliktir (Benh, 2001: 41).
Demokratik yönetimlerde, insanlar adına yönetimi ellerinde bulunduranlar, eylemlerinden ve kamu politikalarının yönetiminden sorumlu tutulmalıdırlar. Demokrasinin en temel varsayımlarından birisi, gücün ve otoritenin, insanlarla uyumlu bir şekilde kullanılması ve kendilerine kamu yönetimi görevi verilenlerin, sıradan bir vatandaşın bile tercih ve fikirleriyle yakından ilgilenmesi gerektiğidir (Caparini, www.dcaf.ch/publications).
Hesap verebilirlik ilişkilerinin en uç noktasında bulunan ve hükümetin performansını değerlendiren vatandaşlar, seçimler sırasında kullandıkları oy yoluyla politikacılar üzerinde yaptırım uygulayabilirler. Kamuya hesap verme bu yüzden demokratik süreç için önemli bir durumdur. Çünkü bu, sonunda, politikacılara ve seçmenlere hükümetin doğruluk, dürüstlük, etkinlik ve verimliliği ile ilgili gerekli değerlendirmeyi yapmalarını sağlayacak olan verileri sağlar (Bovens, 2003: EGPA Annual Conference).
Kabine, büyük bir aile şirketinin yönetim kurulu gibi işler. Kabine planları, raporları ve yaptığı yasama ile politikalarını ortaya koyar. Kabine, Parlamentonun üyeleri karşısında, planlarını gerçekleştirme noktasında sorumludur. Parlamentonun
üyeleri de, ki bunun içinde kabine ve onun bakanları da vardır, genel seçimlerde oy kullanma yoluyla tercihlerini yapan halka karşı sorumludurlar. Bakanlar da, faaliyet gösteren kurumlardan sorumludurlar. Yönetim, işte bu kurumlar vasıtasıyladır ki işlerini yürütür. Bakanlar bu kurumların elde ettikleri sonuçlarla ilişkin olarak Kabineye ve Parlamentoya karşı sorumludurlar. Her bir kurum icracı bir yönetici, Bakan vekili ya da bir yönetim kurulu tarafından yönetilir. Tüm bu karşılıklı ilişkilerin oluşturduğu yapı, politik hesap verebilirlik olarak tanımlanmaktadır. Bir sonraki sayfada ki tabloda, bir politik hesap verebilirlik döngüsü ve bu döngü içindeki politik ve bürokratik aktörlerin görev ve yetkileri şematik olarak sunulmaktadır (www.oag.ab.ca).
HALK PARLAMENTO HÜKÜMET KAMU KURUMLARI BAKANLAR ÇIKTILAR (HİZMETLER)
Temsilcileri seçer ve performansı değerlendirir
Sonuçları Halka Rapor Eder
Hükümetin Planlarını onaylar ve performansını değerlendirir. Bölgesel sonuçları raporlar Bakanlık ve Kurumların planlarını onaylar ve performanslarını değerlendirir. Gerekli Raporları sunar Sonuçları Raporlar Bakanların Plan ve Performanslarını Değerlendirir. Kurumların Planlarını onaylar ve Performanslarını Değerlendirirler. Sonuçları Raporlarlar POLİTİK HESAP VEREBİLİRLİK DÖNGÜSÜ
KAYNAK:www.oag.ab.ca (Alberta Eyaleti Web Sitesi.)
2.4.2. İdari (Yönetsel) Hesap Verebilirlik
Burada bürokratların, politik makamların çizmiş oldukları ana çizgiler içerisinde hareket edip etmedikleri ortaya koyulmaya çalışılır. Vatandaşlar ile bürokratlar arasındaki hesap verebilirlik mekanizması, bürokratların politik üstlerince kontrolü ve sonuçta da bütün bir sistemin vatandaşlara seçimler yoluyla hesap vermesi ile söz konusu olmaktadır (Balcı, 2003: 119–120).
Bürokratik (yönetsel) hesap verebilirlikten söz ettiğimizde işin özü kamu kuruluşlarının, seçilmişlerin oluşturduğu kümeler ya da kurumların denetim veya gözetimi altında olmasıdır (O’Loughlin, 1990: 275–302).
Simon, Smithburg ve Thompson; (yönetsel) hesap verebilirliği “idari kararlarda, hangi değerlerin yansıtılacağını belirleyen, unsur ve metotlar” olarak tanımlar. Böylece (yönetsel) hesap verebilirlik genel olarak yönetimde faydaların temsil edilmesidir denilebilir (Bertelli, 2004: 30).
İdari açıdan hesap verebilirliğin; bilgi, eylem ve yanıt olmak üzere üç aşamalı bir döngü olduğu söylenebilir (Schapter, 2000: 3);
1. Bilgi: Hesap verebilirlik müessesesinin en temel girdisidir. Herhangi bir kamu kuruluşunun etkin bir şekilde hesap verebilir kılınması her şeyden önce yürütmenin, faaliyetleri ile ilgili doğru ve zamanında bilgi edinebilmesine bağlıdır.
2. Eylem: Hesap verebilirlik müessesesi bilgiyi elde ettikten sonra bu bilgiye dayanarak bir eylemde bulunmalı ve yürütmenin faaliyetlerini açıklamasını ve bunların gerekçelerini talep etmelidir. Bu aşamadaki gelişmeler kamu kuruluşunun elde ettiği bilgileri analiz etme ve bu çerçevede yürütmenin gerekçelerini talep etme noktasındaki kapasite ve istekliliğine bağlıdır.
3. Yanıt: Hesap verebilirlik müessesesinin etkinliği son olarak, yürütmeden bilgi talep edildiğinde, uygun olarak ve zamanında bu bilginin alınabilmesine bağlıdır. Bu aşamadaki gelişmeler ise yürütmenin kamu kuruluşuna yanıt
verme konusunda kendisini ne derece zorunlu hissettiği, ya da bunu yapmaya ne derece eğilimli olduğu ile alakalıdır.
Seçilmiş politikacılar ve kamu görevlileri arasındaki ilişkileri belirleyen teamüller, devlet temel hizmet sağlayıcı bir statüye sahip olmadan önce ortaya çıkmıştır. Bazı hizmetleri kamusal kimliği olmayan kurum ya da kuruluşlara yaptırmak mümkünken, bu hizmetler direkt olarak hükümetin kontrolü altında kalmışlar ve bu durum, özelleştirmenin rağbet gördüğü yıllara kadar böyle devam etmiştir. Ancak vatandaşlara götürülen hizmetlerin her aşamasında bizzat kamu kurum ve kişilerinin yer alması çok da verimli sonuçlar doğurmamış, üstelik kamu sektörünün politizasyonu da bir takım problemleri beraberinde getirmiştir. 1979’da Thatcher Hükümeti’nce yaptırılan analizler; üst düzey kamu görevlilerinin işlerini, asli olarak sorumlu oldukları kamu hizmetlerinin yönetilmesi ve yürütülmesinden çok, bakanlara danışmanlık yapmak olarak gördüklerini göstermiştir ( www.rpani.gov.uk/accountability ).
İdari hesap verebilirlik açısından en hayâti konulardan biri de, siyasi iradenin icracı kurumlar üzerinde ne dereceye kadar hâkimiyet kurması gerektiğidir. Bazıları, icracı kurum modelinin, kamu hizmeti içinde var olan yetkinlik ve idari becerilerin gelişimi amacına hizmet ettiğini savunmakla birlikte bazıları buna katılmamaktadır. Şu anda, idari hesap verebilirliğin üzerinde, bakana karşı sorumlu olma anlayışının hâkim olduğu bir sistem içerisinde, temel hizmet kalitesini geliştirip sürdürebilecek bir liderlik anlayışının sağlanıp sağlanamayacağına ilişkin tartışmalar sürmektedir ( www.rpani.gov.uk/accountability ).
İdari kararlarda hangi değerlerin yansıtılacağını belirleyen prosedür, unsur ve metotlar olarak tarif edebileceğimiz idari hesap verebilirlik, sorumlu yönetimin ön koşuludur. Yönetimde farazi bir unsur olan hesap verebilirlik, yönetimin üç erkinin de (yasama, yürütme, yargı) idareyi kontrol etme konusunda rekabet içinde olmalarının sonucu olarak çok komplike bir hal alır. Yargı kararları, kanunlar ve idari kararlar ve talimatlar hepsi birlikte, idarenin yansıttığı değerler üzerinde formal bir kontrol oluşturur. Bunun sonucu olarak da kamu kurumlarında hesap verebilirlik oldukça kompleks bir yapıya bürünür. Çok farklı alanlara dağılmış olarak, çok sayıda kamu ve
