No contexto de tensões em que se encontra o aparelho estatal, o planejamento erige-se como elemento racional para organizar a política econômica governamental. A prática da planificação impõe-se como meio de proporcionar as ações para atender às
necessidades essenciais da população e prover o País de uma estruturação econômica e social. Ao longo dessa história, o debate sobre os limites da participação estatal na economia teve seu vigor equivalente às vicissitudes da condição do Brasil em face do mundo desenvolvido.
Em linhas gerais, a organização racional do Estado é realizada a partir de algumas hipóteses sobre a realidade. O planejamento é a forma concreta de definição das ações e dos meios para seu alcance; ele se propõe a transformar ou consolidar uma determinada estrutura social e econômica. No planejamento há uma decisão política de controle social; a planificação é uma forma histórica racional e especializada, que se desenvolve no processo social da modernidade.
Não obstante tais proposições normativas expressarem a noção geral de um processo linear e exato que pretende promover a organização social de um país, deve-se ressaltar, em tais proposições, o caráter técnico do planejamento que reflete, em última instância, a ideologia dominante. No contexto da pós-modernidade analisado por Jameson (2002), é importante sublinhar a assertiva do autor: “o nível fundamental no qual a luta política se dá é o da legitimação de conceitos como os de planejamento e mercado – ou pelo menos assim é agora, em nossa situação específica” (JAMESON, 2002, p. 271). O autor ainda afirma que nada se ganha ao substituir uma estrutura inerte (o planejamento burocrático) por outra estrutura institucional inerte (o próprio mercado). O que é necessário, para Jameson, é um grande projeto coletivo do qual uma maioria ativa da população participe, como algo que lhe pertence e que é construído com suas próprias energias. “A definição de prioridades sociais – também conhecida na literatura socialista como planejamento – teria que ser parte desse projeto coletivo. Deve ficar claro, no entanto, que virtualmente, por definição, o mercado jamais pode vir a ser um projeto” (JAMESON, 2002, p. 284).
O olhar sobre o planejamento abre espaço para compreender a dinâmica institucional do Estado brasileiro, sua estrutura, os conflitos e sua função social. É política a decisão de planejar no sentido de que, por intermédio da definição dos planos, se alocam valores e objetivos junto com os recursos financeiros e se redefinem as formas como esses valores e objetivos são propostos e distribuídos. Conquanto tais decisões atendam aos interesses hegemônicos, os critérios tendem a assumir um caráter racional a partir de
regras e procedimentos ditados por técnicos, em contraposição ao modo tradicional anteriormente dominante praticado por meio de influências entre as esferas do governo.
Ademais, a realidade atual exige que se observe a convivência entre planejamento e democracia, forma de governo dominante nos países ocidentais. Numa perspectiva liberal, Sartori (1994) questiona essa convivência sob o argumento de que a ampliação da democracia faz tornar improvável o planejamento racional; o planejamento democrático apresenta uma série de problemas políticos. Para delimitar melhor suas questões, Sartori admite três significados distintos de planejamento: (1) planejamento enquanto organização racional; (2) planejamento limitado; (3) planejamento total.
O primeiro significado de planejamento para Sartori não merece ser muito explorado porque considera que não constitui um tipo específico de planejamento. O planejamento limitado pode ser apresentado por várias formas diferentes, como economia dirigida e economia programada. É preciso identificar o planejamento estatal, pois não se trata somente de uma promulgação de políticas monetárias ou keynesianas ou manipulação dos estabilizadores automáticos do processo econômico. Por definição, o planejamento não consiste em respostas específicas às contingências do momento. O planejamento deve se encaixar em um plano orgânico que tanto é coordenado por objetivos futuros quanto voltado para eles. Esses objetivos não podem ser realizados pelos mecanismos de mercado (SARTORI, 1994).
O planejamento total, também conhecido como planejamento central, totalitário, é o planejamento de um Estado que é dono de tudo e vende tudo, ou seja, é o único a tomar decisões sobre alocação de recursos, sobre a magnitude dos salários e sobre o que os consumidores têm de aceitar. Em síntese, o planejamento total é um planejamento em nome da soberania dos objetivos (SARTORI, 1994).
O autor conclui que a compatibilidade entre democracia e planejamento é uma tese que se aplica ao planejamento limitado. Assim mesmo, para a sobrevivência da democracia, faz-se necessário fugir de dois extremos: um governo de não-especialistas para especialistas ou um governo planejado por especialistas sem democracia, o que confirma a análise de Offe. Assim, o planejamento democrático vive uma profunda contradição com o avanço da tecnologia, caso em que a opinião do especialista adquire
um peso bem maior que o voto do eleitor. Numa posição similar, Bobbio (1986) destaca que a democracia sustenta-se sobre a hipótese de que todos podem decidir a respeito de tudo. A tecnocracia, ao contrário, pretende que sejam convocados para decidir apenas aqueles poucos que detêm conhecimentos específicos.
Já Mannheim (1979), em texto escrito em 1951, preocupado com o contexto do fascismo e do socialismo, acreditava que a planificação não precisava alicerçar-se na ditadura. “A coordenação e a planificação podem efetivar-se sobre a base da consulta democrática. Nada existe que obste ao mecanismo parlamentar utilizar o necessário controle numa sociedade planificada” (MANNHEIM, 1979, p. 345). Para tanto, o autor defende a “democracia militante”19, que desenvolverá uma nova atitude ante os valores diferentes do laissez-faire relativista do século XIX. Ao contrário de Weber, Mannheim era otimista ao descrever uma sociedade democrática.
A compreensão de Calazans (1990) sobre o planejamento num sistema capitalista o define não mais que a forma de racionalização da reprodução ampliada do capital. Isso significa que não é o planejamento que planeja o capitalismo; mas o capitalismo é que planeja o planejamento. Como forma de intervenção do Estado, o planejamento vem sobrepondo-se à ocupação de espaços que, por direito, são espaços da sociedade civil; uma dessas formas é a intervenção na luta de classe e nos movimentos das classes sociais. Citando o professor Francisco de Oliveira, a autora afirma que o planejamento é, sem dúvida, uma forma técnica da divisão do trabalho; da divisão do trabalho improdutivo que comanda o trabalho produtivo.
A caracterização de planejamento como categoria histórica do processo de controle social, estudada por Pereira (1978), torna-se relevante para a compreensão do caráter pluridimensional dessa técnica social20. De acordo com o sociólogo, o planejamento não pode ser visto como um processo genérico de interação social. O planejamento “consiste numa diferenciação histórica do processo genérico de controle social”
19
“...que se torna militante somente ao defender o correto processo de mudança social consentido e os valores e virtudes básicas – como a fraternidade, ajuda mútua, decência, justiça social, liberdade, respeito pela pessoa etc. – que são as bases do funcionamento pacífico da ordem social" (MANNHEIM, 1979, p. 347).
20
O trabalho de PEREIRA (1978) segue a linha teórica de Mannheim, que entende por técnica social todos os métodos ou procedimentos de influenciar o comportamento humano que tenham função conservadora ou inovadora. O controle social, seja conservador, seja inovador, aparece como manipulação de técnicas sociais.
(PEREIRA, 1978, p. 13). Dessa forma, o controle social deve ser apreendido pelas suas funções, e não pelo seu conteúdo; portanto, pode cumprir funções conservadoras e funções inovadoras, já que não existe dicotomia entre controle e mudança, o controle pode assumir diferentes características: inovador, racional, indireto, especializado, centralizado e incluso pluridimensional.
Quando historicamente se coloca a necessidade de o Estado dirigir a economia, são colocados para os sistemas centrais e periféricos tipos de intervencionismos que se configuram como duas modalidades da planificação no sistema capitalista, qualitativamente distintas da planificação imperativa do sistema socialista: (a) planificação indicativa, geralmente exemplificada com o caso dos Estados Unidos e (b) a planificação flexível, geralmente exemplificada com o caso da França (PEREIRA, 1978).
Na planificação indicativa, há ausência de plano econômico estatal explícito e detalhado; e a ação estatal é basicamente indireta, realizada sobretudo pela manipulação dos instrumentos de política econômica. [...] Na planificação flexível, o Estado erige-se em diretor da atividade econômica, embora seja proprietário de uma parte relativamente pequena dos meios de produção. Há elaboração do plano estatal em que se fixam as metas da economia nacional e os meios para alcança- las. A ação do Estado não é apenas indireta, mas também direta (PEREIRA, 1978, p. 39).
Da análise de Pereira retira-se outra relevante formulação sobre planejamento, especialmente, quando o autor estabelece uma relação entre o planejamento e o seu contexto. O planejamento é visto como sempre referente a uma fase do desenvolvimento
do tipo; ele opera como processo de interferência deliberada na realidade e irá exprimir
as determinações essenciais do tipo macroestrutural histórico em que ocorre (socialista ou capitalista). “Em outras palavras, ele sempre é processo de desenvolvimento do tipo e não de implantação histórica deste ou de implantação de umas etapas de seu desenvolvimento” (PEREIRA, 1978, p. 17).
Mais uma formulação relevante de Pereira é sobre o fato de o planejamento, de maneira recorrente, se efetivar como planejamento econômico (enquanto forma “acabada” de política econômica). São suas conclusões: (a) a política econômica é fundamentalmente problema político; (b) a teoria econômica em que se apóia qualquer política econômica
isolada ou um elenco de políticas econômicas exprime um querer coletivo que, ao menos potencialmente, é um querer político; e (c) se em cada presente histórico há vários “quereres”, apenas um verdadeiro querer funda um verdadeiro conhecimento, portanto uma adequada ou viável direção controlada da história.
A exposição do autor conduz à compreensão de que a implantação da planificação no desenvolvimento do sistema capitalista é resultado de um processo político que, por seu turno, exprime o embate de interesses de classes divergentes. A defesa de uma ou outra modalidade do planejamento – indicativo ou flexível – exprime posições políticas em competição no interior dos sistemas centrais e periféricos. Embora em nenhuma das duas modalidades o Estado paire acima do sistema capitalista, o certo é que no caso da planificação indicativa, o Estado atua mais imediatamente vinculado aos interesses específicos das classes dominantes; ao passo que, no caso da planificação flexível, o Estado mantém uma maior autonomia relativa em face desses interesses, orientando suas ações por interesses a longo prazo, visando a persistência histórica do capitalismo.
Como bem observa Ianni (1991), o processo de planejamento compreende a criação de estruturas políticas-administrativas especiais –a tecnocracia – que podem ser levadas a desempenhar funções que favoreçam os interesses econômicos e políticos de determinadas classes sociais.
Malgrado suas pretensões à pura objetividade, a teoria tecnocrática e gerencial tem um conteúdo político. Ela dissimula o significado político do poder dos técnicos em questão, o significado de seu esforço para penetrar no aparelho de Estado, para geri-lo, constituindo, para além do velho capitalismo da livre concorrência, uma espécie de supercapitalismo, ao qual eles esperam (ilusoriamente) assegurar a coerência e a conservação. A ilusão tecnocrática supõe que se considere o Estado como um simples instrumento, como um conjunto de relações sociais e superior a essas relações. O que dissimula a estrutura deste Estado e impede a análise de suas formas capitalistas ou socialistas (PEREIRA, 1978, p. 50).
A ilusão da tecnocracia dominou grande parte do contexto de luta de classes; buscou consenso e legitimidade pública, fazendo do Estado uma entidade superior que de forma “neutra” gerencia o sistema social capitalista. Após a crise de 1929, o Estado capitalista desenvolvido colocou-se como um instrumento básico na prevenção e no controle das crises, por meio de um planejamento e monitoramento da reprodução ampliada do
capital: no controle da taxa de lucro, na promoção de um nível de investimento compatível com a geração de emprego e consumo da população, na promoção do investimento tecnológico etc. No período de 1945 a 1973, chamado por parte da literatura mundial, de fordista-keynesiano, o Estado assumiu o controle do trabalho, da tecnologia, dos hábitos de consumo. Esse período foi caracterizado como a “Era de Ouro” já que os países desenvolvidos viveram um espetacular crescimento econômico e uma profunda revolução social nunca antes experimentada, tendo o Estado como promotor de políticas de bem-estar social (HOBSBAWM, 1995).
O trabalho de Hobsbawm faz o registro desse período de forma a localizar as suas contradições. Para o historiador, a Era do Ouro foi um fenômeno mundial, embora a riqueza geral jamais chegasse à vista da maioria da população do mundo. Apesar disso, a população do Terceiro Mundo aumentou em ritmo espetacular, e a produção em massa de alimentos cresceu mais rápido que a população. “A indústria e mesmo a agricultura pela primeira vez ultrapassavam decididamente a tecnologia do século XIX” (HOBSBAWM, 1995, p. 260).
O contexto histórico estava favorável ao controle do capital pelo Estado. O Estado tecnocrático não se limita a planejar a economia, a racionalizar suas atividades: ele assume também um papel direto na produção. A centralização do poder que o Estado planejador traz como estigma, fez os liberais procurarem uma região de liberdade onde pudessem contrabalançar essa ameaça. Mas a despeito do movimento pendular no Brasil, entre capitalismo nacional e capitalismo associado ou dependente, o planejamento foi adotado por todos os governos da segunda metade do século XX, como uma nova retórica política.
O dilema do caráter liberal ou intervencionista do Estado está intrinsecamente relacionado à acumulação e à legitimação. São muitas as crises que perpassam a sociedade capitalista, e podem ser ressaltados estes conflitos: (a) o declínio da taxa de lucro; (b) o não-fornecimento de bens públicos suficientes para toda a população pela economia capitalista; (c) a organização política dos trabalhadores; (d) a competitividade entre as empresas que no limite pode ameaçar a produção social.
O Estado é a instituição capaz de preservar o sistema, por meio da acumulação e da legitimação (PRZEWORSKY, 1995). E toda política pública tem como alcance esses dois objetivos. A acumulação do capital no Brasil precisou sempre do papel ativo do Estado; a legitimidade é uma função necessária e torna-se fundamental com a instauração da democracia. O apoio popular é exigido pelas regras da democracia, o que se alcança por meio do estabelecimento de políticas públicas que, no limite, promovem o consenso social.
Em suma, o Estado planificador, no sistema capitalista, não paira acima deste; ou, mais especificamente, sua atuação planificadora exprime o jogo e a acomodação dos interesses de classes em última análise divergentes. Tanto a emergência da planificação no desenvolvimento do sistema capitalista tomado como um todo, como as modalidades por ela assumidas aparecem, então, como expressões de novas acomodações históricas entre esses interesses. Trata-se, afinal, de uma nova modalidade da função mediadora do Estado capitalista – o Estado de classe como mediação [...] (PEREIRA, 1978, p. 42).
Dessa forma, após a década de 1930, a característica importante, ao lado do crescente aumento da população urbana, foi a exigência de racionalização, operada progressivamente no seio do Estado brasileiro e nas entidades privadas. No esforço de industrialização, a figura do técnico surge como central, conquanto continua a presença ainda forte de uma prática coronelista, que foi se metamorfoseando no clientelismo e patrimonialismo na esfera governamental. De todo modo, o que se mostrava decisivo para alcançar a modernização do País era isolar os critérios políticos dos encaminhamentos do poder, como se o saber técnico-científico tivesse maior legitimidade do que a via democrática. Nesse emaranhado de práticas políticas e ideológicas, a burocracia consolidou-se no aparelho de Estado.
Mais do que qualquer outro estudioso, Weber percebeu as conseqüências teóricas mais relevantes sobre a burocracia. A organização burocrática é um fenômeno anterior ao Estado moderno, e Weber a identificou no Egito antigo ou na época do principado romano. Seus princípios se fundamentam: (1) na existência de serviços definidos, portanto de competências rigorosamente determinadas por leis ou regulamentos; (2) na proteção dos funcionários no exercício de suas funções; (3) em uma forte hierarquia das funções, com tendência à centralização; (4) no recrutamento dos funcionários por meio de concurso; (5) na remuneração por salário e aposentadoria; (6) no direito da
autoridade no controle do trabalho dos subordinados; (7) na possibilidade de promoção com base em critérios objetivos; (8) na separação completa entre a função e o homem que a ocupa, pois nenhum funcionário poderia ser dono do seu cargo.
Weber identifica nas antigas burocracias um caráter patrimonial, isto é, os funcionários não gozavam as garantias estatutárias atuais nem a remuneração em espécie. A burocracia atual desenvolveu-se com a economia financeira moderna, mas não estabeleceu uma relação de causalidade. Outros fatores devem ser analisados: (a) a racionalização do direito; (b) a importância do fenômeno de massa; (c) a centralização crescente por causa das facilidades de comunicação e da concentração das empresas; (d) a extensão da intervenção estatal aos domínios mais diversos da atividade humana; e, sobretudo, (e) o desenvolvimento da racionalização técnica.
Conforme Weber (1986) ressalta, a burocracia constitui tecnicamente o mais puro “tipo” da dominação legal21. Nenhuma dominação é exclusivamente burocrática, já que não é exercida totalmente por funcionários contratados, tampouco é possível encontrar um quadro administrativo que seja de fato puramente burocrático: à medida que a sociedade se torna mais complexa e diferenciada, a administração burocrática se torna mais crítica.
É decisivo, todavia, que o trabalho rotineiro esteja entregue, de maneira predominante e progressiva, ao elemento burocrático. Toda história do desenvolvimento do Estado moderno, particularmente, identifica-se com a da moderna burocracia e da empresa burocrática, da mesma forma que toda evolução do grande capitalismo moderno se identifica com a burocratização crescente das empresas econômicas. As formas de dominação burocrática estão em ascensão em todas as partes (WEBER, 1986, p. 130).
O argumento de Tragtenberg (1992) é que Weber, longe de ser um ideólogo da burocracia, é seu grande crítico. Weber apresentou a burocracia como inerente à época moderna, e o condicionamento técnico que leva à centralização dos meios de
21
Sua idéia básica é esta: qualquer direito pode ser criado e modificado mediante um estatuto sancionado corretamente quanto à forma. Deve-se obedecer à pessoa por causa de seu direito próprio e à regra estatuída, que estabelece ao mesmo tempo a quem e em que medida se deve obedecer (WEBER, 1986).
administração, à separação do administrador desses meios. A burocracia pode colocar- se a serviço de diversos interesses de dominação22.
Weber admite a operacionalidade da burocracia, a impessoalidade, a objetividade, adstrita a um expediente, seu recrutamento impessoal, a hierarquia fundada em diplomas credenciadores, o saber especializado, o cargo como profissão, a fidelidade ao cargo, a direção monocrática, garantindo formalmente rapidez, pontualidade, continuidade e eficiência do modus operandi burocrático, mostra, porém, que uma burocracia tecnicamente funcional no plano
administrativo é inepta no plano político. Weber evidencia que a
burocracia racional na área administrativa pode tornar-se irracional na área de decisões políticas. Para ele, os políticos são elementos de
equilíbrio ante a burocracia, razão por que formula a tese do controle parlamentar da burocracia pelas comissões de inquérito
(TRAGTENBERG, 1992, p. 210, grifos do autor).
A burocracia é inevitável, para Weber; ela implica um tipo de poder. E a razão para o avanço da organização burocrática tem sido a superioridade da técnica sobre qualquer outra forma de organização. A inevitabilidade da existência da burocracia se torna mais premente quando aumenta a complexidade do Estado, por isso se faz urgente a necessidade de unidade administrativa. A burocracia, para Weber, é um sistema racional em que a divisão de trabalho se dá racionalmente, em função de objetivos; a burocracia não se esgota como fenômeno meramente técnico; é, acima de tudo, um fenômeno de dominação.
O estudo de Weber sobre o poder traz reflexões relevantes sobre a combinação da burocracia com a democracia, que podem andar de mãos dadas. A análise de Weber faz refletir sobre o político em disputa com a burocracia, pois ele deve disputar a liderança não só nos comícios, mas também contra a burocracia. Na vida cotidiana, administração significa dominação. Weber estuda a burocracia porque vê nela o maior perigo: a sua expansão com a estatização. Seria o domínio de especialistas sem alma e técnicos sem coração, fundados no segredo profissional para escapar a qualquer controle (TRAGTENBERG, 1992).
22
Por dominação, Weber se referia a uma estrutura de superordenação e subordinação sustentada por vários motivos e meios de imposição, que pode tomar muitas formas; a mais poderosa delas é a administração burocrática (WEBER, 1992).
Weber percebia que a democracia podia levar à demagogia, que um governo de notáveis aristocratas podia levar à formação de uma casta auto-suficiente que identifica seus interesses com os da Nação. Percebia ainda que, no regime monárquico, as intrigas palacianas