Pode-se afirmar que o contexto dominante foi submetendo o debate e a prática da democracia a um caráter minimalista. Em face da globalização, o controle estatal das economias nacionais passou a sofrer um reajuste no sentido de reduzir a intervenção. Portanto, a questão da autonomia do Estado e sua democratização é um debate complexo de conduzir quando os governos democraticamente eleitos se transformaram em gestores dos ajustes econômicos em sintonia com a dinâmica internacional de
manutenção do status quo dominante. Nessa linha, cabe diferenciar o problema da governabilidade que rodeia os Estados nacionais da sua incapacidade operacional e institucional. Com o resgate das idéias liberais, a incapacidade do Estado proporcionar os meios necessários para o atendimento aos direitos constitucionais contribuiu para uma inversão dos ideais universais democráticos e pulverizou a sociedade civil em setores cada vez mais voltados aos valores do individualismo e de apropriação do capital público para fins privados e/ou setoriais.
Portanto, desde a primeira década após a instauração da Nova República, o problema que se abateu sobre o Estado foi caracterizado como uma crise de governabilidade. Uma crise definida como uma espécie de paralisia política por causa da sobrecarga da agenda pública decorrente do excesso de demandas sociais ou políticas. Cabe notar que os fatores internos encontram-se cada vez mais entrelaçados com a economia mundial sob os preceitos da inserção da economia nacional ao processo de globalização.
Assim, o Estado dispõe de menos recursos políticos à medida que reduz sua responsabilidade, que ele passa a compartilhar com os estados subnacionais e organizações não-governamentais. E, ao mesmo tempo, veste o escudo da democracia como mecanismo de legitimação das medidas pouco populares da reestruturação econômica. A democracia representativa é alçada a um valor incontestável tanto em sua existência no País, que independe do governo, quanto em sua importância propriamente dita para o estabelecimento do consenso. Enquanto o Estado deve assegurar que as decisões sejam tomadas conforme critérios técnicos, as políticas democráticas se tornam a retórica que viabiliza o processo de acumulação do capital.
A teoria política identifica, pelo menos, duas grandes correntes de pensamento que se polarizam ao tratar do problema da democracia e do desenvolvimento econômico. O confronto se dá efetivamente entre as duas doutrinas políticas dominantes no tempo: o liberalismo e o socialismo. Diante das doutrinas políticas opostas a respeito dos valores fundamentais da democracia, Bobbio (1995) considera que é perfeitamente correto falar de liberalismo democrático e de socialismo democrático.
A democracia adquiriu diversos significados relativos a contextos históricos muito diferentes, assim como a ideais diferentes. Bobbio conta que, com o tempo, a
democracia foi sendo compreendida como um método ou um conjunto de regras de procedimentos para a constituição de governos e a formação de decisões políticas (que abrangiam toda a comunidade), mais que uma determinada ideologia. Regras mínimas passaram a caracterizar o estabelecimento da democracia como a livre-expressão das idéias e do voto, conseqüentemente o controle das decisões por parte dos eleitores.
Do ponto de vista de Joseph Schumpeter25, segundo a análise de Bobbio (1995), existe democracia onde há vários grupos em concorrência pela conquista do poder por meio de uma luta que tem por objetivo o voto popular. Isto é, democracia é uma forma de regime em que a contenda pela conquista do poder é resolvida em favor de quem conseguir obter, numa disputa livre, o maior número de votos.
Para Przeworski (1994), a democracia é um sistema de resolução de conflitos em que os resultados dependem do que seus participantes fazem, mas nenhuma força tem condições de controlar sozinha o rumo dos acontecimentos. Os resultados de determinados conflitos não são conhecidos previamente por nenhuma das forças políticas em disputa, porquanto as conseqüências de suas ações dependem das ações de outros, e estas não podem ser antecipadas. Dessa maneira, para cada um dos participantes os resultados são incertos: a democracia aparece-lhes como um sistema em que cada um faz o que considera melhor e, depois, os resultados são definidos pela sorte. A democracia cria a aparência de incerteza, porque é um sistema de ação estratégica generalizada, em que o conhecimento é inevitavelmente particular.
Mas Przeworski alerta que a durabilidade das democracias depende não apenas de sua estrutura institucional e da ideologia das grandes forças políticas; depende também de seu desempenho econômico. Para se consolidar, as democracias têm de proteger os principais interesses e, ao mesmo tempo, gerar resultados econômicos.
O equacionamento do liberalismo e da democracia nas sociedades modernas é um dilema analisado por muitos estudiosos. Entre eles, Bobbio (1990) destaca a difícil relação entre liberalismo e democracia, cuja dificuldade se acirra na sociedade contemporânea. O tema principal da polêmica, segundo Bobbio, foi a ingovernabilidade. Enquanto no século XVIII, a discussão aconteceu em relação à
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questão da tirania da maioria e gerou a defesa intransigente da liberdade individual contra a invasão da esfera pública, hoje o alvo principal é a “incapacidade dos governos democráticos de dominar convenientemente os conflitos de uma sociedade complexa: um alvo de sinal oposto, não o excesso, mas o defeito do poder” (BOBBIO, 1990, p. 92).
Nessa teia complexa de pensamento, o liberalismo é uma teoria dos limites do poder do Estado; portanto, articula os mecanismos que conduzem a esse fim último. Na dialética entre o liberalismo e a democracia, Bobbio explora sinteticamente o contraste contínuo e jamais definitivamente resolvido (ao contrário, sempre destinado a se colocar em níveis mais altos) entre a exigência dos liberais por um Estado que governe o menos possível e a dos democratas por um Estado no qual o governo esteja o mais possível nas mãos dos cidadãos. A tendência, no contexto de acirramento do Estado mínimo é a restrição, cada vez maior, da participação política e dos direitos sociais universais conquistados no século XX.
Para compreender a conjuntura atual, com essa análise, a observação sobre a convivência liberalismo-democracia é manifestada no poder ideológico que emerge dessa relação. O projeto de Estado Mínimo implica a transferência dos serviços e das responsabilidades para outra instituição social, no caso, a sociedade civil. A expressão mais atualizada que remete a esse fenômeno é parceria público-privada – que representa uma prática democrática, porque remete à descentralização do poder. Os limites que estruturam cada sociedade vão dar o compasso da democracia vivida e suas possibilidades de desenvolvimento. A democracia pode ter várias formas e conteúdos.
Em seus escritos, Bobbio valoriza a democracia representativa, entretanto reconhece a existência de aparatos burocráticos com caráter autoritário os quais revelam o complicado edifício do Estado contemporâneo. Conforme análise de Anderson (2002) sobre o pensador italiano, para Bobbio a democracia é um método, a forma de uma comunidade política, não sua substância. A democracia política representa, histórica e juridicamente, um baluarte indispensável contra os abusos do poder.
Com um tom pertinaz, Lechner (1993) faz esta pergunta: Como compatibilizar democracia e desenvolvimento na América Latina? O desenvolvimento econômico e,
concretamente, o mercado já não podem ser considerados “pré-requisitos” da democracia. Já não se trata de uma compatibilidade assegurada de antemão. O debate sobre o Estado e o mercado, que sempre foi um eixo de polarização política na América Latina, assume um caráter pragmático, no final do século XX. A partir da colocação desse problema, o autor faz uma breve revisão histórica sobre a relação Estado e mercado na América Latina.
O autor destaca o caráter peculiar da América Latina em comparação à Europa, cujo desenvolvimento da sociedade capitalista foi anterior ao desenvolvimento do Estado. Na América Latina, o capitalismo não é um elemento histórico visto que precede a regulação estatal; o Estado é que assume a tarefa de instaurar uma sociedade moderna. A assunção do Estado desenvolvimentista e, nos anos 1970 a sua crise, desencadeou a crítica ao Estado. Assim, a ofensiva neoliberal foi acirrada tanto que exigiu a presença de um novo papel do Estado apoiado na dinâmica do mercado. O Estado torna-se cada vez mais limitado para enfrentar, por si só, os desafios da integração social e, particularmente, da inserção internacional. O modelo neoliberal consiste em propor um ajuste estrutural que responda às novas tendências da economia capitalista, como a globalização acelerada, a flexibilidade dos processos produtivos, a independência dos circuitos monetários e creditícios, a incorporação de inovações tecnológicas.
Ao lado das normas legais, a dinâmica do mercado acha-se condicionada pelas normas morais da sociedade, que motivam a tolerância das pessoas perante as forças inovadoras ou destrutivas do mercado. Ademais, influem os hábitos sociais e os padrões culturais que determinam as expectativas dos indivíduos. “Em suma, o mercado inscreve-se na ordem social e não pode ser isolado dessa inserção. A esse quadro regulador alude a noção de economia social de mercado” (LECHNER, 1993, p. 245).
O argumento do autor se funda na idéia de que o mercado pressupõe uma política de ordenação. Importa esclarecer tal proposição a fim de analisar suas implicações no caráter da democracia atual. A construção da ordem ficou circunscrita ao âmbito político (democracia) e desvinculada do processo econômico, sem tematizar a relação entre ambos. Isso explica a apologia ingênua do mercado, que confunde a economia de mercado com os processos de desregulação e de privatização.
Com demasiada freqüência o discurso do mercado, na América Latina, traz a carga de um antiestatismo ideológico (digo ideológico porque não inibe exigir o socorro do Estado quando o ciclo econômico revela-se desfavorável). Essa posição entra em choque com uma cultura política fortemente influída pelas solidariedades da tradição familiar e comunitária ou pelas seguranças oferecidas por um Welfare State, por precário que tenha sido o seu desenvolvimento na América Latina (LECHNER, 1993, p. 246).
Em outro trabalho, Przeworski (1993) questiona as teses que defendem que instituições democráticas e liberdade econômica fomentam o progresso econômico e social. Sua análise tem como ponto de partida dezessete estudos26, que o levam a concluir sobre determinados tipos de afirmações feitas. Pode-se, por exemplo, afirmar que a democracia promove o crescimento econômico por uma variedade de razões: porque é eficiente quanto à informação; porém, não dá para afirmar que a democracia como tal consiste numa salvaguarda de direitos de propriedade.
Como mostra Przeworski, os mercados concorrenciais não são necessariamente eficientes nem levam automaticamente ao crescimento econômico. Como sugere o autor, o mercado é um sistema pelo qual recursos escassos são alocados para usos alternativos por decisões descentralizadas. Entretanto, no capitalismo a propriedade é institucionalmente distinta da autoridade: os indivíduos são simultaneamente agentes do mercado e cidadãos. Existem dois agentes que alocam os recursos: o mercado e o Estado. O mercado sempre distribui os recursos de forma desigual; o Estado aloca recursos que não são de sua propriedade e os distribui a partir de uma lógica distinta da lógica do mercado. Portanto, é bem provável que os resultados não sejam coincidentes.
Em um contexto de democracia, essa tensão fica acirrada. O século XIX foi palco do debate do impacto da democracia sobre a instituição da propriedade privada. Przeworski relaciona essa preocupação entre os socialistas e os conservadores. Marx exprimiu a convicção de que a propriedade privada e o sufrágio universal são incompatíveis; Ricardo admitia estender o sufrágio somente àquela parte do povo que não tinha o risco de subverter o direito de propriedade.
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“Dentre eles oito encontraram evidências em favor da democracia e oito em favor do autoritarismo; os outros quatro encontraram diferença. Ainda mais desconcertante é que, entre os 11 resultados publicados em 1987, ou antes, oito concluíram que regimes autoritários cresciam mais rapidamente, enquanto nenhum dos novos resultados publicados após 1987 dava apoio a essa conclusão” (PRZEWORSKI, 1993, p. 218-219).
O autor concorda que a democracia inevitavelmente ameaça os “direitos de propriedade”. O seu argumento vem em defesa das políticas de bem-estar social implantadas em alguns países europeus. Isso o faz concluir que a importância para o desempenho econômico e o bem-estar social não está na consolidação de qualquer democracia, porque ela não é uniforme. Ele insinua que somente um tipo de democracia, a que segue políticas social-democratas, pode aliar-se ao desenvolvimento social.
As imperfeições do processo político, a autonomia das instituições estatais e a propriedade privada dos recursos produtivos constituem ameaças à democracia. Essas idéias de Przeworsky (1995) transitam por teorias econômicas da democracia (Estado liberal, Estado autônomo – o militar ou o burocrático –, Estado na perspectiva marxista), pontuando as limitações empíricas e os conflitos ideológicos. O autor conclui que não se pode discutir democracia sem considerar a economia onde ela vai funcionar, pois a experiência cotidiana mostra que a liberdade e a participação podem conviver com pobreza e a opressão. Ou seja, uma democracia processualmente perfeita no campo político não resolve os problemas derivados da desigualdade econômica.
Em Porque os mercados livres não bastam, Dahl (1993) procura comprovar sua premissa de que a democracia moderna exige uma economia de mercado; caso contrário, governos centralizados dariam aos políticos acesso a recursos tão poderosos de persuasão e manipulação que a democracia se tornaria extremamente improvável no longo prazo. Todavia, o autor defende a idéia de que todos os países democráticos rejeitaram economias de mercado estritamente concorrenciais em favor de economias mistas, nas quais o mercado é modificado de forma significativa pela intervenção estatal.
O trabalho de Held (1987) busca uma alternativa “otimista” que oscila entre a contribuição dos marxistas e dos liberais para a constituição da democracia na sociedade contemporânea. Para o autor, o princípio da autonomia, concretizado por um processo dual de democratização, poderia ser a base para tal ordem. A “dupla democratização” pode ser considerada um processo de transformação interdependente tanto do Estado quanto da sociedade civil; a divisão entre o Estado e a sociedade civil é um aspecto
central da vida democrática; por isso, o poder de tomar decisões deve ser livre das desigualdades e das restrições impostas pela apropriação privada do capital.
O enfoque eclético assumido pelo autor produz um modelo de Estado e de sociedade denominado de “autonomia democrática” ou “socialismo liberal”. A explicação desse modelo pode ser sintetizada na preocupação de ampliar e igualar os direitos e deveres dos cidadãos. As condições gerais para alcançar o modelo são traçadas na necessidade de disponibilizar informações de todos os assuntos públicos, a fim de assegurar, no mínimo: (a) decisões seguras; (b) prioridade de investimentos e regulamentação do mercado de bens e trabalho; (c) responsabilidade coletiva pelas tarefas mundanas; e (d) redução da rotina de trabalho.
Numa versão diametralmente oposta, Wood (2000) destaca que a nova ordem mundial impõe tarefas totalmente novas para a esquerda, e para todos. Explica que o mercado capitalista é um espaço tanto político quanto econômico, um terreno não só de liberdade e opção, mas também de dominação e coerção. Seu interesse é destacar, nesse contexto, a necessidade de repensar a democracia como categoria não só política mas também econômica. A autora concebe a democracia econômica como um regulador econômico, o mecanismo impulsor da economia, e não apenas como uma igualdade na distribuição.
De forma contundente, Wood mostra que o contexto atual traz uma mudança no próprio sistema capitalista, e as soluções apresentadas são, no mínimo, contraditórias e contraproducentes.
El mercado ‘flexible’ aumenta la flexibilidad y la competencia socavando sus propios fundamentos al restar consumidores al mercado, mientras que el mercado ‘social’, sometiéndose a los imperativos capitalistas, establece limites estrictos en su propia capacidad para humanizar el capitalismo. Lo que estamos obligados a aprender de nuestra actual condición económica y política es que un capitalismo humano, ‘social’, auténticamente democrático y equitativo es una utopia más ilusoria que el socialismo (WOOD, 2000, p. 339).
A crise da democracia também foi detectada por revisionistas conservadores, que a atribuem às crescentes exigências do povo. O registro dessas preocupações foi feito no relatório The Crisis of Democracy (1975). Segundo esclarecimento de Moraes (1999), esse relatório foi elaborado para atender a encomenda da comissão trilateral formada
por cidadãos representantes do Japão, dos EUA e da Europa Ocidental. O documento reunia textos elaborados por Watanuki, Huntington e Crozier que, respectivamente, trataram dos problemas por que passavam suas democracias. O diagnóstico conclusivo desse relatório destaca que os problemas das democracias ocidentais não se assentavam na economia capitalista, mas decorriam do processo político e democrático que exigiu demasiadas ações governamentais que não mais foram suportadas.
A partir deste diagnóstico, as recomendações para resgatar a governabilidade nas democracias ocidentais apontavam para um esforço em duas direções: de um lado, deveria ser reforçada a capacidade dos Estados de exercerem o governo, ou seja, reforçar a governabilidade; de outro, os Estados deveriam se liberar de um conjunto de funções e compromissos assumidos no decorrer de um período em que o regime democrático havia permitido que uma série de reivindicações, voltada ao bem-estar social, fosse atendida, culminando com sérias pressões sobre o equilíbrio orçamentário e a perturbadora crise fiscal (MORAES, 1999, p. 170).
Esse debate neoconservador gira em torno de uma “nova democracia”, que é a declaração sistemática do fim da democracia liberal. “A nova democracia é o Estado policial” (HINKELAMMERT, 1979). Samuel P. Huntington se apresenta como defensor de algumas restrições como o controle dos meios de comunicação sob o argumento de que toda sociedade democrática teve no passado uma população marginal que não participava ativamente da política, e esse foi um fator que possibilitou o funcionamento efetivo da democracia. “Assim, uma menor marginalização de certos grupos terá que ser substituída por uma maior auto-restrição por parte de todos os grupos” (Huntington, apud HINKELAMMERT, 1979). O autor conclui que Huntington quer dizer que a democracia liberal só pôde funcionar porque não se realizou inteiramente e, para poder operar universalmente, deverá transformar-se numa “nova democracia”, o que significa sua própria abolição como democracia liberal.
A conceitualização da ‘nova democracia’ – aquela ‘restrita, ‘viável’ e ‘governável’ – que desponta na ideologia Trilateral é uma organização do Estado-Nação que mantém este último subjugado à ‘interdependência’. Portanto, a ‘nova democracia’ não conhece outra garantia para os direitos humanos senão a legitimidade da violação quando tal submissão à interdependência assim o exigir. Entretanto, a violação dos direitos humanos não é o seu princípio, mas sim a submissão à ‘interdependência’ [...]. Esta nova democracia é um regime para a estabilidade (HINKELAMMERT, 1979, p. 107).
Tais análises conservadoras aliadas às tensões inerentes ao processo de constituição da democracia no contexto neoliberal revelam as condições de atuação do Estado-nação. No caso brasileiro, observa-se que a década de 1990 representou a formalização de um projeto econômico-social subordinado à transnacionalização do capital. Dentre as orientações que mais interessam a esta tese abordar, está a adoção, por parte do governo FHC, de políticas descentralizadas como uma forma mais eficiente e democrática de condução das políticas públicas. Outra orientação de grande relevância é o estabelecimento de um planejamento pautado na estabilidade e no rigor fiscal. O primeiro planejamento plurianual realizado pelo governo de FHC – o PPA “Brasil em Ação” (1996-1999) – é um exemplo. Nesse documento, que contém mais de duzentas páginas, foram registradas três ocorrências da palavra desenvolvimento, sendo que na primeira, desenvolvimento é referenciado como um estágio histórico atingido pelo País até o presente; na segunda ocorrência, a referência ao desenvolvimento é feita para apontar os empecilhos para a sua continuidade.
O papel representado pelo Estado na economia brasileira, durante a maior parte deste século, foi decisivo para que atingíssemos esse ponto de desenvolvimento. Entretanto, nas últimas décadas, a economia mundial mudou, alguns dos efeitos dinâmicos da atuação do Estado na economia se tornaram obstáculos à modernização e os esforços, exigidos de toda a sociedade, para proporcionar crescimento sob o comando direto do Estado, redundaram em fatores de instabilidade econômica, tornando-se enormes empecilhos à continuação do desenvolvimento (BRASIL, 1996).
O terceiro registro da palavra desenvolvimento também aparece sem a perspectiva de estabelecimento de meta, mas como retórica: “Uma reforma eficiente do Estado lhe permitirá exercer seu papel fundamental na regulação da economia e na garantia das condições estruturais de desenvolvimento, de modo que o mercado responda de forma mais efetiva às demandas de crescimento do País (BRASIL, 1996)”. Tais dados confirmam a análise de Saes (2001), citada anteriormente, de que nos anos 1990, o Estado brasileiro não mais se pautou por qualquer projeto de desenvolvimento como até então, pois estava polarizado entre as metas do equilíbrio monetário e do orçamentário.
No PPA “Avança Brasil” (2000-2003), a meta do desenvolvimento sustentável esteve