O aumento do risco sistêmico e a eminência de uma crise financeira estiveram presentes em dois momentos recentes e distintos da história brasileira.
O primeiro é caracterizado por problemas em instituições financeiras bancárias, acumulados ao longo de décadas, que vieram à tona com a implementação do Plano Real em 1994, marco inicial do processo de mudanças no sistema financeiro.
Os anos de inflação elevada, superior a 1.000% ao ano, em 1989, 1990, 1992, 1993 e 1994, propiciaram receitas de “floating” suficientes para cobrir os custos operacionais e os problemas de inadimplência. Sob essas condições de lucros fáceis, o setor expandiu-se consideravelmente, atingindo a quantidade de 244 bancos comerciais em dezembro de 1995 (MARQUES, 2003, p.182).
A Tabela 5 relaciona a queda da inflação com a redução abrupta da participação do sistema financeiro no produto nacional bruto. De acordo com Barros e Mansueto (1997), os bancos perderam cerca de dezenove bilhões de reais em receitas em virtude da estabilização de preços.
Tabela 5 - A receita inflacionária dos bancos
Ano Receita dos bancos / PIB Inflação em %(IPC)
1990 4,0% 1.997,16 1991 3,9% 447,45 1992 4,0% 1.117,31 1993 4,2% 2.287,34 1994 2,0% 1.216,33 1995 0,0% 23,05
FONTE: IBGE/ANDIMA, 1997, apud MAIA, 1999, p.108.
Tamanha perda obrigou os bancos a realizar mudanças significativas, com vistas à adaptação ao ambiente de inflação baixa, estabilidade econômica e política monetária rígida. A alternativa para obtenção de receitas passou a ser a concessão de crédito, que apresentou o rápido crescimento de 60% no primeiro ano do Plano Real (MAIA, 1999, p.108).
Entretanto, em face do receio do recrudescimento da inflação, as autoridades monetárias adotaram medidas restritivas ao crédito, entre as quais se salienta a elevação da taxa de recolhimento compulsório sobre os depósitos à vista para 100%.
Com a redução da atividade econômica em 1995, resultante da elevação das taxas de juros a 40% ao ano, em resposta à crise mexicana, ocorreu o crescimento da inadimplência. Nessa situação de queda da receita inflacionária e aumento da inadimplência, as ineficiências emergiram, evidenciando a inviabilidade econômico-financeira de algumas instituições. Além disso, o aumento da competitividade no setor bancário, com a entrada de grandes bancos estrangeiros, dificultou ainda mais a situação dos bancos com problemas.
Frente à quebra de dois grandes bancos privados, Econômico e Nacional, a desconfiança sobre o setor bancário aumentou, com ocorrência de saques vultosos em bancos considerados frágeis.
Para reduzir o perigo de uma “corrida bancária” generalizada, houve a criação do FGC (Fundo Garantidor de Crédito), em agosto de 1995, e do PROER (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional), em novembro de 1995.
O programa buscou dar estabilidade ao sistema e garantias aos pequenos depositantes e credores dos bancos. Diversos processos de aquisição e fusão ocorreram sob o amparo do PROER, os quais representaram gastos na ordem de vinte bilhões de reais, no período entre novembro de 1995 e junho de 1997 (MAIA, 1999, p.115).
Ao mesmo tempo em que ocorria o saneamento do sistema financeiro, com a exclusão das instituições problemáticas, novas regulamentações foram instituídas com o objetivo de reduzir os riscos e garantir o funcionamento normal do sistema dentro de padrões internacionais de supervisão bancária.
O segundo momento é marcado pela crise monetária ocorrida em janeiro de 1999, que culminou com o fim do regime de câmbio fixo até então vigente. A pressão sobre o regime iniciou-se em 1997, quando diversos setores assumiram dívidas no exterior em virtude das baixas taxas de juros e da percepção de que o risco estava limitado pelo regime cambial.
O Brasil adotava um regime de câmbio fixo determinante ao controle da inflação e ao sucesso do plano de estabilização econômica iniciado em 1994. No mercado internacional, havia liquidez de recursos e relativa estabilidade. Esses aspectos levaram o setor empresarial e bancário a optar por captações em moeda estrangeira. O descasamento entre ativos e passivos
em moeda estrangeira no sistema bancário aumentava gradativamente, sempre com maior posição líquida passiva.
Com a explosão da crise Asiática em outubro de 1997, houve acentuada demanda por operações para proteger a exposição passiva (hedge). Para atender a demanda e também garantir a rolagem da dívida mobiliária, o governo emitiu títulos indexados à variação cambial (NTN-D e NBCE44).
Em 1998, a pressão sobre a taxa de câmbio cresceu, advinda de falhas no cumprimento do ajuste fiscal e redução precipitada na taxa de juros, forçando nova intervenção para garantir o regime de câmbio fixo.
Os agentes econômicos, por sua vez, aproveitaram tanto para reduzir suas exposições em moeda estrangeira como para especular sobre uma futura desvalorização. Ao final de 1997, o governo emitiu o equivalente a 23 bilhões de dólares em títulos indexados ao câmbio para garantir a estabilidade da moeda. Ao final de 1998, o mercado estava com posição líquida ativa em moeda estrangeira (comprado em dólar), à custa das posições assumidas pelo BCB (Banco Central do Brasil).
Concomitantemente, a crise da Rússia agravou a situação no cenário internacional com aumento da desconfiança sobre a capacidade de pagamento dos mercados emergentes, entre eles o Brasil. Para manter os recursos no país e proteger o câmbio, a autoridade monetária brasileira dobrou a taxa de juros, passando de 19%, em setembro, para 40%, em novembro. O aumento provocou o descasamento no sistema bancário.
Novamente, para evitar problemas nos bancos, o governo emitiu títulos pós-fixados pela nova taxa, os quais foram gradualmente incorporados às carteiras das instituições. Com isso, o risco de taxa de juros, assim como de câmbio, migraram do sistema para o BCB, e, em última instância, para o governo.
No dia 13 de janeiro de 1999, o regime de câmbio foi alterado, com implantação de um regime de câmbio de banda flutuante para administrar a transição entre a taxa de câmbio fixa e a taxa de câmbio flutuante.
Sob medidas de proteção à moeda nacional, o sistema bancário brasileiro obteve lucros recordes no início de 1999, coincidente com a mudança de regime. Essa experiência difere radicalmente de outros países onde o sistema bancário, após o abandono de um regime de taxa de câmbio fixa, acumula prejuízos significativos e enfrenta problemas de liquidez.
Em contrapartida, o BCB amargou significativas perdas ao honrar o pagamento das posições vendidas em câmbio e também o aumento do custo da dívida mobiliária pela elevação da taxa de juros. O custo total da blindagem oferecida pelo autoridade monetária aos setores bancário e empresarial está registrado no prejuízo apresentado no balanço de 1999.
Além disso, faz-se importante observar que, ao final de 1997, a dívida pública representava 35% do PIB e quase 50% estava composta por títulos de renda fixa de curto prazo, pré e pós fixados. Após a pressão sobre o câmbio, não apenas o percentual da dívida em relação ao PIB subiu para 53%, como também houve alteração na composição, que passou a conter 90% em títulos indexados a moeda estrangeira.
Apesar de ambos períodos configurarem situações de crise, as intervenções do governo brasileiro, de custos elevados e com repercussões econômicas, conseguiram evitar que os efeitos eclodissem e provocassem a instabilidade generalizada.