Yerel Yönetimlerin Kısa Tarihçesi

İKİNCİ BÖLÜM

TÜRKİYE VE ABD BELEDİYELERİNDE YÖNETSEL KAPASİTE

Tez çalışmasının ikinci bölümünde öncelikle Türkiye’de yer alan yerel yönetimlerle ilgili genel bilgilere ve belediyelerde yönetsel kapasitenin unsurlarını oluşturan insan kaynakları yönetimi, mali yönetim, bilgi teknolojileri yönetimi ve sermaye yönetimine ilişkin bilgilere yer verilmiş daha sonra ise ABD’de yer alan yerel yönetimlerle ilgili genel bilgilere ve ABD yer alan belediyelerde yönetsel kapasitenin unsurlarını oluşturan insan kaynakları yönetimi, mali yönetim, bilgi teknolojileri yönetimi ve sermaye yönetimine ilişkin bilgilere yer verilmiştir.

Tanzimatçı bürokratik kadrolar taşra yönetiminde reformla mahalli yönetimi kurumlaştırırken, bir mahalli demokrasiyi geliştirme niyetinde değildiler; daha çok, vergilerin düzenli ve hakça toplanması, hizmetlerin iyi görülmesi, asayişin ve ekonomik gücün gelişip yerleşmesi niyetinde idiler. Teknolojik araçları kıt ve yapısı ilkel olan yönetimin bu amaçlara yalnızca ulaşamayacağını anladıkları içindir ki mahalli nüfuz gruplarının yardımına başvurmayı onlar aracılığıyla halkı yönlendirmeyi yeğlediler. Bu sistemi resmileştirmekle de mahalli idarelerin temelini atmış oldular. Tanzimat bürokrasisi bu sistemi denemekle, taşradaki başı boş nüfuz gruplarını denetim altına alarak merkeziyetçi devlet yönetimini güçlendirmeyi başarabildi (Tekeli ve Ortaylı, 1978, s. 8).

Osmanlı Devleti’nde ilk belediye örgütü 1855 yılında İstanbul’da kuruldu. Başında hükümetçe atanan bir şehremini bulunan örgütün 12 üyeli bir şehir meclisi bulunuyor ve bu şehir meclisine de şehremini başkanlık ediyordu. Şehir meclisinin üyeleri atama ile iş başına gelmekte ve şehremininin şehir meclisinin doğal üyesi de olan iki yardımcısı bulunmakta idi (Keleş, 2009, s. 136). Şehir meclisi üyeleri esnaf ve ileri gelen bazı memurlardan oluşuyordu. Şehremini bağımsız bir gelire sahip değildi; topladığı gelirleri maliyeye öder buna karşılık harcamaları ise devlet tarafından karşılanırdı (Tekeli ve Ortaylı, 1978, s. 18). Şehremaneti sisteminin uygulanma sürecinde göze çarpan başarılı bir faaliyete rastlanmadığı için başarısızlığın nedenleri gözden geçirilerek belediye teşkilatının yeniden kurulması için çeşitli önerilerin ve projelerin ele alınması amacıyla

‘İntizam-ı Şehir Komisyonu’ kurulmuştur. Kurulun önerileri de dikkate alınarak 1858 yılında Beyoğlu ve Galata semtlerini içine alan ‘Altıncı Daire-yi Belediye’ adında belediye teşkilatı kurulmuştur (Ortaylı, 2000, s. 140-143). Daha sonra belediye örgütünün tüm İstanbul’a yayılması amacıyla ‘Dersaadet İdare –i Belediye Nizannamesi’ çıkarılmıştır. İstanbul dışında da belediye teşkilatının kurulması amacıyla 1870 tarihinde ‘İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizannamesi’ çıkarılmış ve mülki idare birimlerinde yani vilayet, sancak ve kaza merkezlerinde belediye örgütü kurulması zorunlu hale getirilmiştir. 1876 tarihinde kabul edilen Kanun-i Esasi Anayasası ile belediyelere ilişkin bazı yeni düzenlemeler getirilmiştir. Bu çerçevede İstanbul için

‘Dersaadet Belediye Kanunu’, İstanbul dışındaki belediyelerin yönetimi için ise ‘Vilayet Belediye Kanunu’ kabul edilmiştir. İstanbul için yürürlüğe giren kanun ile Şehremaneti sistemi küçük değişiklikler yapılmak suretiyle korunmuştur. Bu kanunun yerini 1912 yılında ‘Dersaadet Teşkilatı Belediyesi Hakkında Kanunu Muvakkat’ almıştır. Bu kanun ile belediye daireleri kaldırılarak 9 adet belediye şubesi kurulmuş ve Şehremaneti Meclisi yerini encümene bırakmıştır. 1912 tarihli Kanun, 1930 tarihli 1580 Belediye Kanunu çıkarılıncaya kadar uygulanmıştır. İstanbul dışındaki belediyelerin yönetimi

için kabul edilen ‘Vilayet Belediye Kanunu’ ise İstanbul dışındaki her kent ve kasabada bir belediye örgütü kurulmasını öngörmüş ve belediyenin organları; belediye reisi, belediye meclisi ve cemiyet-i belediye olarak belirlenmiştir. 1930 tarihli 1580 Belediye Kanunu yürürlüğe girinceye kadar bu kanun geçerliliğini sürdürmüştür (Nadaroğlu, 1998, s. 200-201).

1580 sayılı 1930 tarihli Belediye Kanunu ile birlikte nüfusu 2.000 üzerindeki tüm yerleşim yerlerinde ve il ve ilçe merkezlerinde belediye teşkilatı kurulmuş ve Cumhuriyet dönemine özgü belediyecilik anlayışı oluşturulmaya çalışılmıştır. Osmanlı belediye deneyimi ve Cumhuriyetçi rejimin katkıları çerçevesinde oluşturulan belediyeler, dönemin koşullarını yansıtan bir anlayışla yani merkeziyetçi bir anlayışla ele alınmışlardır (Oktay, 2008, s. 151). Tek partili dönem ideolojisi ve yönetim anlayışı çerçevesinde oluşturulan yerel yönetimler merkezi hükümetin taşradaki temsilcileri halini almışlardır. Çok partili hayata geçişin gerçekleştiği 1940’lı yıllarda da yerel yönetimlere hâkim olan anlayışta önemli bir değişiklik olmamış ve yerel yönetimler aynı anlayışla yönetilmeye devam edilmiştir. 1960 sonrası planlı kalkınma dönemiyle birlikte yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılmasına ilişkin MEHTAP gibi çeşitli projeler ve çalışmalar gerçekleştirilmiştir (Ökmen ve Parlak, 2010, s. 196,198, 203).

Ancak bu projeler yerel yönetimlerin sorunlarına tam anlamıyla bir çözüm olamamıştır.

1960- 1980 döneminde kentsel nüfus 7 milyondan 42’i milyona ulaşmış ve bu önemli sayılabilecek nitelikteki artışlar büyük kentlerde kentleşme sorunlarının gündeme gelmesine neden olmuş ve bu kentlere yönelik özel yönetim biçimlerinin oluşturulmasını gerekli kılmıştır. Bu çerçevede 1982 Anayasasının 127. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak 1984 tarihli 3030 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu kabul edilmiş ve büyük illerde büyükşehir belediyeleri oluşturulmuştur (Keleş, 2009, s.

287-313). 3030 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun kabul edilmesiyle birlikte ülkemizde il belediyeleri, ilçe belediyeleri, belde belediyelerine ek olarak büyükşehir belediyeleri ve büyükşehir ilçe belediyeleri oluşturulmuş ve büyükşehir belediyeleri 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’na göre, diğer belediyeler ise 1580 sayılı Belediye Kanunu’na göre yönetilmeye başlanmıştır.

1990’lı yıllarda ise TODAİE tarafından KAYA gerçekleştirilmiştir. Projede yerel yönetimlere ilişkin çeşitli öneriler ve yenilikler sunulmuştur. 2000’li yıllara gelindiğinde kamu yönetiminde yeniden yapılanma çerçevesinde yerel yönetim ve merkezden yönetim arasındaki dengeleri büyük oranda değiştirmeyi hedefleyen ‘Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı’ 2003 yılının son ayında Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM)’ne gönderilmiş ve ‘Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması’ başlığı ile 2004 yılında kabul edilmiştir. Kabul edilen tasarı, Cumhurbaşkanı tarafından onaylanmayarak meclise iade edilmiştir ancak bu çerçevede yaklaşık 75 yıl yürürlülükte olan 1580 sayılı Belediye Kanun’u yerini 2005 tarihinde 5393 Sayılı Belediye Kanunu’na, 3030 Sayılı Kanun ise yerini 2004 yılında 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’na bırakmıştır.

11 Kasım 2012 tarihinde ise 6360 sayılı ‘On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve 26 İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’ Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde kabul edilmiştir. Kanun, mevcut 14 Büyükşehir belediyesinin sınırlarını ilin mülki sınırları olacak şekilde genişletmekte ve toplam il nüfusu 750.000 üzerinde olan 13 ilde sınırları ilin mülki sınırları olmak üzere 13 büyükşehir belediyesi kurulmasını öngörmektedir. Kurulan ve varolan büyükşehir belediyelerde yer alan köy ve belde belediyelerinin tüzel kişiliğine son verilmekte, köyler mahalleye dönüştürülmekte, belde belediyeleri ise ilçe belediyelerine bağlanmaktadır. Söz konusu illerde yer alan il özel idarelerinin de tüzel kişiliğine son verilmektedir. Kanun, kabul edilmiş ancak henüz uygulamaya başlanmamıştır (6360 Sayılı Kanun).

Yerel yönetim birimlerinden biri olan il özel idarelerinin gelişimi de 19. yüzyılın ikinci yarısına rastlamaktadır. 1864 tarihli ‘Vilayet Nizannamesi’ ile eyaletler yerini vilayetlere bırakmıştır. İllerde genel yönetimin yanında il özel yönetimi oluşturulmuş ve başında merkezi yönetimce atanan valinin yer aldığı meclis-i umumi adında bir organ kurulmuştur. 1870 tarihli ‘İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizannamesi ile önemi değişiklik yapılmamış ve genel yapı korunmuştur. 1913 yılında ‘İdare-i Umumiye-i Vilayet’ adlı geçici yasa uzun süre yürürlülükte kalmış 1929 yılında yasanın illerin genel yönetimine ilişkin bölümü yürürlülükten kaldırılmasına karşın il özel yönetimlerine ilişkin

hükümlerinin bir bölümü geçerliliğini 2005 yılında kabul edilen 5302 sayılı kanun yürürlüğe girinceye kadar devam ettirmiştir. 1987 tarihinde yürürlüğe giren 3360 sayılı yasa ile bazı değişiklikler yapılmasına karşın 1913 tarihli yasanın temel çatısı korunmuştur. Günümüzde de yürürlülükte olan 2005 tarihli 5302 sayılı ‘İl Özel İdareleri Yasası’ ise İl Özel İdarelerine ilişkin eski yasaları yürürlülükten kaldırılmıştır (Keleş, 2009, s. 138-139).

Osmanlı İmparatorluğu’nun ilk dönemlerinden itibaren var olan yerel yönetim birimi olan köyler ise o dönemlerde örf ve adet hukuku ile düzenlenmiştir. 1864 tarihli Vilayet Nizannamesi ile ise köylere tüzel kişilik sağlanmamış ancak bir yasal metin ile köyler düzenlenmiştir. Köylere tüzel kişilik sağlayan ve gerçek anlamda bir mahalli idare birimi haline getiren kanun günümüzde de yürürlülükte olan 1924 tarihli 442 Sayılı Kanun’dur (Nadaroğlu, 1998, s. 243).