Yerel vergilemenin tanımı ve kapsamı

“Yerelleşme” terimi için literatürde genel olarak yapılan tanım; merkezi yönetim birimi yetkisinin yerel idarelere, taşra birimlerine, ya da hükümet dışı örgütlere devridir. Bu yetki devri siyasi ve idari şeklinde olabileceği gibi mali olarak yetki devri de söz konusu olabilmektedir. Bu şekilde, merkezi idareden yerel idarelere mali açıdan yapılacak olan yetki devri, merkezi idarenin maliye politikası uygulamalarında karar verirken, süreçleri ve kurumları dikkate alarak sistematik bir model girişimde bulunması gerekmektedir. Yerelleşmede amaç, devletlerin her bir idari seviyesinde, yerel halkın refahını maksimize etmeye çalışmasıdır61.

59

İlhan Tekeli, “Yerel Yönetimlerde Demokrasi ve Türkiye’de Belediyelerin Gelişimi”, Amme İdaresi

Dergisi, C. 16, S. 2, Haziran-1983, s. 3. 60

S. Y. Öncel, 1992, a.g.e. s. 63.

61 _{Ben Lockwood, “Fiscal Decentralization: A Political Economy Perspective”, Warwick Economic}

Research Papers, No, 721, http://wrap.warwick.ac.uk/274/1/WRAP_Lockwood_handbook.pdf,

19 Mali yerelleşme ise, yerel yönetimler tarafından devralınan görev ve sorumlulukların karşılanması için yerel bütçelerin gelir kısmının yerelleştirilmesi olarak tanımlanabilir. Burada en önemli mali kaynak vergiler olarak görülmektedir62

.

Dünya Bankası yerelleşmeyi; mali, siyasi, idari ve piyasa olarak dört şekle ayırmıştır. Mali, siyasi ve idari yerelleşmeyle, devletin merkezi karar verme yetkisinin, daha küçük yerel birimlere transferi söz konusuyken; piyasa yerelleşmesinde, merkezi idare tarafından yürütülen faaliyetlerin özel sektörce yönetilmesi durumu mevcuttur63

.

Klasik anlamda yerelleşme, ulus-devlet bütünü içinde merkezi yönetimden yerel yönetimlere doğru yetki, görev ve kaynak aktarımını ifade ederken, modern anlamda yerelleşme ise, merkezi yönetimin elindeki planlama, karar verme, kaynak oluşturma ve bunları yürütme gibi yönetsel yetkilerin taşra kuruluşlarına, yerel yönetimlere, yarı özerk kurumlara, meslek kuruluşlarına, gönüllü örgütlere ve şirketlere aktarılması olarak kabul edilmektedir64

. Yetki genişliği, özelleştirme ve sivilleşme kavramları, yerelleşmenin çeşitli uygulama biçimleridir65

.

Yerelleşme, merkezileşmenin zıttı olan bir kavramdır. Merkezileşmiş yönetim, kararları merkezden alır ve yürütür. Bu yönetim şeklinde, mali ve idari gücü elinde bulunduran merkezi yönetim, yerel yönetimlere sınırlı yetki tanımaktadır. Yerelleşme ile birlikte, kaynakların daha etkin ve ülkenin her bir yerinden hizmet kalitesinde standart sağlamaya yönelik olumlu tarafları olmakla birlikte, yerelleşen idari birimlerin, olumsuz tarafları da vardır. Mesela yerelleşme ile birlikte, merkezden alınan kararların, yerel tercihleri ve öncelikleri ikinci plana iteceği, yerel halkın yerel yönetim birimleri üzerindeki kamuoyu denetiminin zayıflayacağı ve yerel katılımın olmamasından dolayı demokratikleşmeyi engelleyeceği şeklinde olumsuz tarafları da söz konusudur66

.

62

Jennie Litvack/Jessica Seddon. (ed.), Decentralization Briefing Notes, Dennis Randielli, World Bank Institute Working Papers, 1999, The World Bank, s. 3.

63 _{İbrahim Attila Acar/İsmail Kitapcı, “Bir Mali Yerelleşme Deneyimi Olarak İsveç”, Maliye Dergisi,}

Sayı 157, Temmuz-Aralık 2009, s. 87.

64 _{T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2001 Yılı Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu}

Raporu, D.P.T. Yay No: DPT:2538-ÖİK: 554, Ankara 2001, s. 10.

65 _{Bilal Eryılmaz, Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması, Birleşik Yayıncılık, İstanbul, 1997, s.}

27.

66 _{H. Hakan Yılmaz/M. Ferhat Emil/Baki Kerimoğlu, Yerel Yönetimler Maliyesi, Şubat 2012, Ankara, s.}

20 Yerelleşme ile birlikte yerel idareler, mali özerkliği sağlama hususunda önemli aşama gerçekleştirmiş olurlar. Her ne kadar yerelleşme ile birlikte idareler, mali olarak özerk konuma gelseler dahi, yine de merkezi hükümetler, kentsel hizmetlerin finansmanının önemli bir kısmını karşılayabilmektedirler. Yerelleşme ile birlikte kendilerine devredilen kaynakları etkin bir şekilde kullanamayan yerel idareler, beklenilenden daha az gelir toplamaları durumu ortaya çıkabilir. Bu duruma örnek olarak, Macaristan, Brezilya ve Kolombiya gibi birçok ülkede, yerel idarelerin yetkileri dâhilinde konulan yerel vergi ve harçlar, etkinlik konusunda büyük ölçüde başarısız olmuşlardır67

.

Merkezileşmiş devletlerde, yerel hizmetlerin finansmanı, kaynak paylaşımı, kaynak transferi ve benzeri mali kaynaklarla sağlanır. Ancak yerel idarelere mali özerklik sağlayan merkezi yönetim biçimi yumuşatılmış devletlerde ise, yerelleşen idari birimler, verilen hizmetlerin karşılığında alınan yerel vergi ve benzeri mali kaynak sağlayabileceklerdir. Yerelleşen yönetimler tarafından verilen hizmetlerin karşılığında alınan vergi ve benzeri mali yükümlülükleri, bireyler tarafından alınan bu kamusal hizmetlerin, bir bedel olarak görülmesi, vergiye olan direnci azaltabilecektir. Yani bireyler, kendilerine fayda sağlayan bu hizmetlerin karşılığında, mali yükümlülükleri yerine getirme konusunda daha istekli olabileceklerdir. Ayrıca bireyler, aldıkları hizmetler karşısında kontrol ve denetim olanakları elde edebilirler. Bu durumda ise, yerel yönetimlerin hizmetleri kendi öz gelirlerinden karşılaması, halka yakın birim oldukları için daha uygun görülebilmektedir.

Vergilerin yerelleştirilmesinde, bölge halkının ödedikleri vergiler ile sağladıkları hizmet ile ilgili yakın bir ilişki söz konusudur. Ayrıca, yerel idarelerin gelirlerinin yeterli düzeye erişmesi, onların gerçek özerkliklerine kavuşmalarının bir göstergesidir68

.

Yerel vergi, yerel meclisler tarafından kabul edilen, yerel idarenin sınırları ile belirli, yerel bir bütçeye ayrılan ve vergilendirilebilir bir şey nedeniyle ödenen bir vergidir. Yerel idarelerin yetkileri, ülkeden ülkeye farklılık gösterebilmektedir. Bazı ülkelerde bu yetki az, bazı ülkelerde ise çok olabilmektedir. Bazı ülkelerde yerel

67 _{İbrahim Avcı, Üniter Devlet Yapısı İçinde Vergilerin Merkezi ve Mahalli İdareler Arasında Dağılımı,}

(Basılmamış Yüksek Lisans Tezi), Karadeniz Teknik Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ağustos, Trabzon, s. 21.

68

21 idareler sadece, yerel vergi gelirlerini tahsil etme yetkisine sahipken, bazı ülkelerde ise merkezi idare tarafından, yerel meclislere tanınan yetkiler sonucunda, vergi matrahlarını ve oranları belirleyerek vergi geliri elde edebilirler69

.

Yerel vergi düzeni, yerel düzeyde uygulanan çeşitli vergilerden oluşmaktadır. Bir verginin yerel nitelikli bir vergi olarak kabul edilebilmesi için70

:

- Verginin konusu, mükellefi, matrahı, tarifesi, tahsili vb. bütün unsurlarının veya bu unsurlardan bazılarının yerel yönetimler tarafından belirlenmesi ve uygulanması ya da,

- Verginin bütün unsurları merkezi idare tarafından belirlenmek ve/veya uygulanmakla birlikte hasılatının yerel yönetimlere bırakılmış olması gerekmektedir.

Yerel yönetimlerin finanse ettikleri yerel vergiler neticesinde hizmet sorumlulukları söz konusudur. Bu hizmet sorumlulukları, verilen hizmetlerin tüketimi ve ulaşılabilirliği ile ilgilidir. Bundan dolayı yerel yönetimler71:

- Hizmet sorumluluklarının sınırlarını belirlemeli,

- Özel piyasalar tarafından yürütülmeyen hizmetler ve rekabeti mümkün olmayan hizmetler için faaliyetler gerçekleştirilmeli,

- Sadece düzensiz özel piyasaların, etkinlik sağlamada başarısız olan hizmetler için sorumluluk almalı,

- Özel sektör tarafından sağlanacak olan hizmetlere imkân tanımalıdır.

Yerel vergi türleri oldukça eskidir. Eskiden vergide adalet kavramının anlamı daha farklı algılanıyordu. Genelde belirli bölgede yaşayan halkın, dayanışma içerisinde, her mülk sahibinin sermaye vergisi, kişi vergisi veya emlak vergisi biçiminde ödeme yapmaları ile bir sistem sağlanmaya çalışılıyordu72

.

Vergi türleri açısından, bazı vergiler merkezi idare tarafından yürütülmesi gerekli olabilmektedir. Mesela, gelir vergisi, masraf vergisi gibi vergiler, genel olarak

69

N. Tortop, Mahalli İdareler, s. 47.

70 _{Stephen J. Bailey, Local Government Economics Principles and Practice, First Published, Great}

Britain London: Macmillan Press Ltd, 1999, s. 152.

71 _{Stephen J. Bailey, Strategic Public Finance, Palgrave Macmillan, Gordonsville, VA, USA, 12/2003,}

s. 303.

72

22 devlet tarafından alınır. Bu tür vergiler, verimli ve gelişebilir sentetik73

vergilerdir ve makro ekonomik politikalarda iyi bir müdahale aracıdır. Ayrıca bu tür vergilerin yerelleştirilmesi de, vergide eşitlik ilkesini bozacağından, genellikle merkezi yönetim tarafından yürütülür. Ulusal düzeyde vergilendirme yetkisi, egemenlik gücünü elinde bulunduran Devlete ait olduğundan ve devletlerin ekonomik ve sosyal problemlerin çözümlenmesi ve artan kamu hizmetlerinin karşılanması amacıyla, bu tür vergilerin merkezi idare tarafından yerel idarelere bırakılması çok fazla tercih edilmemiştir74

.

Sadece tek bir ekonomik faaliyetten veya bir maldan alınan vergiler, analitik vergilerdir. Bu tür vergiler; içkiden, emlaktan ve motorlu taşıt üzerinden alınan vb. vergilerdir. Ayrıca tarifeleri nispi ve sabit olduğundan, kolay lokalize edilebilir. Vergilendirilecek olan konu, yıldan yıla çabucak geliştirilemeyen bir gelire sahiptir75

. Bu sebepler, analitik vergilerin daha çok yerel idareler tarafından yürütülmesi gerekliliğini ortaya çıkarmaktadır.