Como é reconhecido na literatura a sociedade civil tem papel importante para a governança metropolitana (Garson, 2009). No entanto, o que se observa em geral é que a característica institucional das regiões metropolitanas não permite à sociedade civil expressar, diretamente ou por meio dos representantes, seus interesses e demandas coletivas. A inexistência de um parlamento metropolitano ou de uma estrutura eleita de executivo regional faz com que os prefeitos, representantes “indiretos” das questões metropolitanas, sejam a referência da sociedade civil neste contexto. É constatada a falta de espaço para participação efetiva da sociedade civil
nos principais fóruns deliberativos regionais, provocada pela sua não-incorporação no arranjo institucional adotado, somada à complexidade técnica dos assuntos de ordem metropolitana e pela falta de interesse sobre o tema. Assim, a sociedade civil se torna um ente passivo e excluído de todo o processo de identificação das prioridades regionais e das decisões estratégicas. Nesse sentido, perde-se o papel de fiscalização, e compromete-se a própria noção de accountability, pois a sociedade civil, principal interessada, está como espectadora de todo o processo. Entretanto, como reconhece Rojas (2008) a boa governança em áreas metropolitanas é um processo complexo no qual primeiramente a sociedade ganha voz, depois representação, e posteriormente se torna capaz de se organizar e fiscalizar os serviços prestados.
No caso da Região Metropolitana da Baixada Santista, verifica-se que o arranjo institucional adotado não prevê, assim como no caso dos legislativos estaduais e municipais, assento para a sociedade civil no seu principal órgão de deliberação, o Condesb. No entanto, alguns entrevistados afirmam que mesmo que houvesse no Condesb a possibilidade de representação da sociedade civil, ainda seria uma representação de grupos, pois para eles o cidadão da Baixada Santista não se reconhece como um “cidadão metropolitano”. Sendo assim, o problema em questão não se configura somente na falta de espaço para a participação, mas também na própria noção de pertencimento à metrópole e criação de uma identidade regional por parte da população da Baixada Santista. Para a secretária de Planejamento e Meio Ambiente de Itanhaém, Rosana Bifulco, mesmo que houvesse um espaço para representação da sociedade civil no Condesb, este seria apenas a expressão de interesses individuais, pois como afirma a entrevistada:
(...) a sociedade civil metropolitana não existe, o que se tem é um representante que não terá a representatividade, pois será relativa. Acho que seria uma representação de grupos e antidemocrática, e se for assim não se deve ter “participação” (entrevista realizada em novembro de 2010).
Em consonância a esse entendimento, o entrevistado Alcindo Gonçalves afirma que se não existir uma identidade metropolitana, não basta reconhecer os problemas que demandam soluções coletivas, pois não haverá movimentação, discussão e vontade de participar da população. Como discorre Alberto Mourão, ex-prefeito de
Praia Grande, o olhar sobre o todo e o pensar regional ainda não foi absorvido pelo cidadão da Baixada Santista, o que gera reflexos práticos na capacidade de viabilizar soluções e no próprio encaminhamento que é dado às questões regionais, a saber:
Se o povo não tem a visão do que é região metropolitana, ele pressiona o vereador para si, e o vereador pressiona o prefeito para si, e o prefeito, por sua vez, pressiona o Estado para si. Então, na realidade, a sociedade tem que entender o que é região metropolitana. E seguramente digo que 90% não deve saber o que é região metropolitana hoje na Baixada Santista, e não tem consciência sobre isso (entrevista realizada em novembro de 2010). Para o ex-prefeito de Praia Grande, se a sociedade tem uma “mentalidade metropolitana” ela entenderá que é necessário muitas vezes “abrir mão de que o investimento do Estado seja feito na sua cidade, e seja feito numa outra. É um desprendimento técnico, pragmático e de olhar estratégico.”
No entanto, Alberto Mourão, ex prefeito de Praia Grande, afirma que é somente a partir de ações concretas nas principais políticas identificadas como “metropolitanas” que a população entenderá o que são e o que fazem as instituições metropolitanas criadas, como o Condesb, AGEM e Fundo. Para o entrevistado, gerar políticas em determinadas áreas despertam a atenção da população para a importância metropolitana. Como exemplo, ele cita o transporte:
(...) quando começou a circular o ônibus metropolitano (EMTU, trecho entre Itanhaém e Santos), as pessoas começaram a entender o que pode acontecer, e o que pode ser gerado com a metropolização (entrevista realizada em novembro de 2010).
O entrevistado considera que as soluções metropolitanas tornam visíveis à população a importância da ação coletiva, e ao poucos gera-se a identidade regional, ou seja, a população passa a perceber e reconhecer que faz parte de um todo, que é chamado de região metropolitana, e não somente do município em que reside.
Quando questionados sobre a possibilidade de fomentar outros fóruns de participação e envolvimento da sociedade civil, ou mesmo quanto à previsão legal de realizar audiências públicas para prestação de contas, alguns entrevistados apresentaram uma série de ressalvas, com destaque para a qualidade desta
representação mediante a complexidade técnica dos assuntos que seriam tratados e o próprio peso que essa representação teria dentro do arranjo institucional adotado.
Observa-se, nos próprios instrumentos legais que regem a Região Metropolitana da Baixada Santista, a obrigatoriedade de fomentar audiências públicas sobre assuntos e temas de relevância regional, inclusive com prazos delimitados, como está disposto na Lei complementar nº 815, de 30 de julho de 1996, artigo 7°:
§ 3º - O Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista convocará, ordinariamente, a cada 6 (seis) meses, audiências públicas para expor suas deliberações referentes aos estudos e planos em desenvolvimento pelas câmaras técnicas, como também prestarão contas relativas à utilização dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista. No entanto, o que se verifica é que não foi lembrada pelos entrevistados a última audiência pública convocada pelo Condesb na Baixada Santista. Apesar de ser previsto, no instrumento legal citado anteriormente, a obrigatoriedade de convocação pelo Condesb de audiências públicas para prestação de contas a cada seis meses, como pode ser verificado na figura abaixo, a última audiência pública ocorreu somente em 26/3/2009.
Figura 1: Última convocação de audiência pública pelo Condesb
Fonte: Diário oficial Poder Executivo, seção I, p. 58, 17/03/2009.
Para Célio Nori, esse fato tem um propósito claro, a saber:
Quem está no governo não quer isso, agora, como a lei determina, tem que fazer mesmo que seja pró-forma. O Montesquieu já dizia
que todo aquele que exerce o poder não quer ser controlado (entrevista realizada em outubro de 2010).
Quando questionado sobre o papel das audiências públicas no contexto metropolitano, o entrevistado revela:
São para cumprir tabela. E por isso é muito mais uma Ouvidência
Pública do que uma Audiência. Porque a população praticamente
não tem espaço para se manifestar e às vezes não tem condições, porque o assunto é realmente complexo e demanda toda uma preparação, discussão descentralizada e uma vontade política de
que realmente haja participação popular, ampla e efetiva
(entrevista realizada em outubro de 2010).
Esse papel de preparação e discussão descentralizada no âmbito do município de Santos é realizado pelo Fórum da Cidadania, do qual Célio Nori foi coordenador. No Fórum, a população é esclarecida sobre os principais termos técnicos do assunto a ser tratado nas Audiências Públicas, são avaliados os prós e contras das propostas que podem ser apresentadas pela prefeitura, entre outras discussões. Com isso, há uma preparação, e principalmente uma equalização quanto ao entendimento técnico do assunto que será tratado e deliberado, permitindo uma melhor qualidade desta participação da sociedade. Sem isso, como reconhece Célio Nori, as Audiências Públicas não passariam de Ouvidências, em que a sociedade está presente para ouvir e legitimar um processo que não tem condições de contestar, apoiar, e questionar. Desta forma, Célio Nori acredita que independentemente do Condesb ou das audiências públicas, “é a sociedade civil que deve criar efetivos meios de organização, integração e articulação para que possa exercer seu papel de fiscalização.”
Soma-se a esse argumento o que considera Cassandra Maroni, vereadora do município de Santos:
Deveria haver uma articulação da sociedade, representada, tripartite, paritária, enfim, haver uma representação. E o Estado deveria ouvir essa representação e viabilizar, colocar os meios, verbas e estrutura do Estado para acontecer.
O Estado hoje é constituído por um conjunto de organismos, os três poderes, e o Estado da Baixada recusa-se a ter uma estrutura que acompanhe isso. Então, isso se transfere para a sociedade civil; são raras as articulações entre ONGs que tenham ação metropolitana (entrevista realizada em novembro de 2010).
Isso é também o que reconhece Vicente, ouvidor e assistente técnico da Agência Metropolitana da Baixada Santista. Para ele, “não existe nenhum fórum que fique na “cola” do governo para que as coisas aconteçam.” Identifica-se, portanto que a função de fiscalização e cobrança dos executivos municipais e estaduais no âmbito metropolitano é inexistente na Baixada Santista, pois os próprios entrevistados questionam: “Quem cobra os resultados e prazos do Condesb?” E essa pergunta permaneceu sem resposta inclusive para os legislativos municipais e estaduais.
Diante desse cenário, a ex-prefeita de Santos e atual deputada estadual, Telma de Souza, ensaia alternativas de maior representação e melhor encaminhamento das demandas da população no principal fórum deliberativo da Baixada Santista: o Condesb. Para a deputada estadual, apesar de o Condesb ser uma reunião de prefeitos e não prever na sua constituição assento para participação da sociedade civil, deveria partir dos executivos municipais a iniciativa de fomentar a participação da sociedade sobre as questões metropolitanas, por meio de constantes consultas à população, a saber:
O prefeito de uma determinada cidade não pode chegar lá (no Condesb) sem uma mínima consulta aos interesses da sua cidade. Isso supõe que ele tem que ter a referência de organizações da sociedade civil e queira “beber desta fonte” para levar ao Condesb. Se os nove prefeitos fizerem assim, eles não representarão ideias de um aparelho que se chama prefeitura. Eles vão representar as ideias ou as demandas, e os desejos que as pessoas têm. Essa ausência de prática, que me parece bastante atemorizadora, porque o prefeito é tão cioso do seu pequeno poder, que qualquer coisa que pareça abalar isso aí o deixa em pânico. E na verdade é justamente o contrário, pois quanto mais ele é o canal de recepção dessa participação, das demandas, e por vezes até ideias, mais fortalecido ele fica (entrevista realizada em novembro de 2010).
Como reconhece Rojas (2008), a participação e o envolvimento da sociedade civil nas práticas metropolitanas são referências para a boa governança. Porém, para a RMBS, identifica-se ainda como desafio a construção de um cenário dinâmico de participação, que promova discussões, contestação e reivindicação da sociedade civil. Como foi observado no caso da Baixada Santista, a sociedade ainda não deteve o direito a voz, representação, e muito menos assumiu um papel de fiscalização. Isso porque o pensar regional e a noção de identidade metropolitana
ainda não fazem parte da rotina da população. No entanto, acredita-se que este é um processo de construção de identidade que deve ser incentivado, inclusive pelos executivos municipais, porém de forma independente, permitindo a abertura de espaços de participação de qualidade.