yukarıdan aşağı doğru işlediği için başkanlık rejimi bakış açısından daha kolay anlaşılabilir.
Halk tarafından seçilmiş başkan başkanlık rejiminin ve yarı-başkanlık rejiminin ortak noktasıdır. Ancak yarı-başkanlık rejimi, tek başlı bir yürütme yerine iki başlı bir yürütme öngörerek başkanlık rejimini tam ikiye böler. Bu nedenle, güçlerin bölünmesi temelinde işler. Başkan, iktidarı bir başbakanla paylaşmak;
başbakan da parlamentonun sürekli güvenine dayanmak zorundadır.
Yarı-başkanlık rejimi, başkanlık rejimiyle parlamenter rejimin bazı özelliklerini birleştiren bir ara ya da melez rejim tipidir. Bu rejim, cumhurbaşkanının halkoyuyla seçilmesi ve oldukça önemli anayasal yetkilere sahip olması açısından başkanlık rejimine, parlamentoya karşı sorumlu bir başbakanın ve bakanlar kurulunun varlığı açısından da parlamenter rejime yaklaşmaktadır.
Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi, yarı-başkanlık rejiminin zorunlu şartı
43 YAVUZ, “Türkiye’de Siyasal Sistem Arayışı ve Yürütmenin Güçlendirilmesi”, s.226
44 YAVUZ, a.g. e., s.245
olmakla birlikte, yeterli şartı değildir. Çünkü bunun dışında cumhurbaşkanının tek başına kullanabileceği önemli anayasal yetkileri de olmalıdır. Anayasanın cumhurbaşkanına önemsiz ve sembolik yetkiler verdiği, hatta anayasadaki yetkiler hayli geniş olsa bile bunların kullanılmasına ülkenin siyasal kültürünün ve anayasal geleneklerinin engel olduğu ülkelerde, yarı-başkanlık rejiminden değil, bu görüntü altında bir parlamenter rejimden söz edilir. Bu nedenle bir rejimin, parlamenter rejim mi, yarı-başkanlık rejimi mi olduğuna karar verebilmek için, cumhurbaşkanının anayasal yetkilerinin ve bu yetkilerin gerçekte ne ölçüde kullanıldığının da araştırılması gerekir. Yetkilerin gerçek kullanılma derecesi, anayasal olmaktan çok, siyasal bir sorundur. Bu durum diğer etkenler yanında özellikle yasama meclisinde açık bir parti çoğunluğunun var olup olmamasına ve eğer varsa cumhurbaşkanının bu siyasal çoğunluğa mensup olup olmamasına da bağlıdır.45
Yarı-başkanlık rejiminde yürütmenin iki başının farklı görüşlere sahip olduğu zaman sorun ortaya çıkmaktadır. Fransa 1986-1988 ve 1993-1995 tarihleri arasında bu sorunla karşı karşıya kalmış, cohabitation(birlikte yaşama) ile aşmıştır.46 Başkanın siyasal gücü birçok değişkene bağlıdır. Eğer başkan parlamento çoğunluğu ile aynı siyasal görüşe sahipse anayasal yetkileriyle rejimin merkezinde yer alır. Her tür hükümet faaliyetinde belirleyici olabilir. Tersi durumda yürütmenin iki kanadı arasında uyum bozulur ve anayasal sınırlar çerçevesinde mesafeli ilişki başlar. Bu durumda başkan güç dengelerini dikkate alarak istifa edebilir ve başkanlık seçimlerinin yenilenmesini sağlayabilir.
Başkanı seçen çoğunlukla, parlamento çoğunluğu aynı olmadığı zaman bölünmüş çoğunluk sorunu çıkar ve bu sorun rejimde çatışmaya ve bunalıma yol açar. Bu çatışma başkanlı rejimlerde kaçınılmazdır. Çatışma başkanlık sisteminde, parlamento ile başkan arasında iken; yarı-başkanlık rejiminde, başkan ile parlamentonun desteklediği başbakan arasındadır. Çatışma gerçekleştiğinde yarı-başkanlık rejiminin yarı-başkanlık rejimi niteliği gösterdiği, çatışma gerçekleşmediğinde ise parlamenter rejim niteliği gösterdiği, iki sistem arasında bir gidiş-geliş sistemi olduğu ileri sürülmüştür. Bu doğrultuda yarı-başkanlık rejimi ne parlamenter rejim
45 Serap YAZICI, “Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri”, İstanbul: Bilgi Üniversitesi Y., 2002, s.92
46 YAVUZ, “Türkiye’de Siyasal Sistem Arayışı ve Yürütmenin Güçlendirilmesi”, s.252
ve ne de başkanlık rejimidir, onlardan başka –onların belli unsurlarının karışımından oluşan- kendine özgü bir rejimdir.47
Yarı-başkanlık "güçlerin bölünmesi" temelinde işler. Bu rejimin en temel ayırt edici özelliği ikili otorite yapısı, devletin başı cumhurbaşkanı ile hükümetin başı başbakandan oluşan iki başlı özelliğidir. Bu rejim başları eşit olmayan, kendi aralarında sarkaç hareketi gösteren -esnek ikili otorite yapısına sahip- iki başlı bir rejimdir. Anayasal geleneklere göre birinci baş başkan, anayasanın yazılı metnine göre ise başbakandır. Sarkaç hareketleri ise birinin diğeri karşısındaki “çoğunluk”
konumunu yansıtır.48
Yarı-başkanlık rejimi ABD'deki başkanlık rejiminden çok farklıdır ve temel amacı yürütmenin üstünlüğünü gerçekleştirmektir. Bu rejim siyasi iktidarı halkın seçtiği parlamento çoğunluklarından ve parti hükümetlerinden çok, yasama ve yargı güçleriyle birlikte, toplumsal kurumları da denetleyen bir başkanlık makamında ve seçilmemiş bürokratik devlet organlarında merkezileştirmeyi istemektedir. Yarı başkanlık düzenlemeleri katılmacı demokrasi anlayışı yerine kitlelerin politikadan uzaklaştırılması anlayışına dayanır. Halkın siyasal katılımını minimum ölçüde tutmak isteyen ve Amerikan siyasal biliminde elitçi demokrasi anlayışı adı verilen bu akım tutucu bir görüş olarak kabul edilir. Halkın yönetimde etkinlik kazanmasını ve söz sahibi olmasını öngören katılmacı demokrasi ise ilerici bir görüş olarak kabul edilir. Bu bağlamda parlamenter rejim katılmacı demokrasiyi daha iyi gerçekleştirebilecek bir rejimdir.49
Yarı-başkanlık rejimi güçler ayrılığına parlamenterizme göre daha çok yer vermiştir. Bu rejimde temel sorun bölünmüş yürütme içinde uyumun sağlanmasıdır.
Bu rejimdeki bölünmüş çoğunluklar sorununa; çoğunluğu elde eden her kimse onun otoritesinin pekiştirilmesi yoluyla, "başkalaşması" ile bir çözüm bulunmaktadır.50 Bu farklılıklarıyla yarı-başkanlık rejim tercihi; verilecek bir dizi kararın ve göze alınacak risklerin yapısal-ve daha çok toplumsal- etkenlerle birlikte değerlendirilmesini gerektirmektedir.
47 SARTORİ, “Anayasa Mühendisliği”., s.164-165
48 SARTORİ, a.g. e, s.163
49 Taha PARLA, “Demokrasi, Anayasalar, Partiler ve Türkiye’nin Siyasal Rejimi”, İstanbul:Onur Y., 1986, s.99-100. “Elitçi demokrasi” ve “katılımcı demokrasi” anlayışları için bakınız. Münci KAPANİ, “Demokratik Teori Alanında Bazı Yeni Görüş ve Tartışmalar”, Prof. Dr. Bülent Nuri Esen’e Armağan, Ankara: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Y., 1977, s.205-219
50 ERDOĞAN, “Anayasal Demokrasi”, s.119
Duverger yarı-başkanlık rejiminin değişik türlerinde rejimin ayırt edici niteliğini oluşturan "cumhurbaşkanının yetkilerinin yoğunluğunun” anayasanın içeriğine, geleneklere, bazı koşullara, başkanın iki turlu çoğunluk sisteminde seçilmesine, parlamenter çoğunluğun bileşimine ve cumhurbaşkanının çoğunluk karşısındaki durumuna göre değiştiğini vurgulamaktadır.51 Eğer parlamento da tutarlı ve istikrarlı çoğunluk varsa ve başkan bu çoğunluğa mensupsa her şeye egemen olacak, yoksa sembolik statüde kalacaktır. Kısaca başkanın sembolik veya gerçekten yetkili olup olmaması parlamento çoğunluğu ile olan ilişkisine bağlıdır. Ona göre;
başkan eğer parlamentodaki tutarlı ve istikrarlı çoğunluğun lideri ise, güçlü bir başkan ve sistemin en etkili unsuru olur. Eğer çoğunluğun lideri değil de sadece bir üyesi ise, bu durumda gerçek iktidara sahip başbakanın yanında sözde yetkili bir başkandır. Yine eğer başkan çoğunluğun dışında ise yansız, muhalif bir kişiyse sistemin düzenleyicisi olabilir ve bu durumda yetkileri anayasanın çizdiği plana uyabilir. Kısaca parlamento çoğunluğunun lideri olan başkan, yürütmeyle birlikte yasamayı da yönetir.
Yarı-başkanlık rejimi bölünmüş seçmen kitlesini kutuplarda birleştirmeyi, hükümet istikrarsızlığını önleyerek yürütmenin üstünlüğünü gerçekleştirmeyi amaçlamaktadır.52 Bu nedenle halkoyuyla seçilen geniş yetkilere sahip olan başkan, parlamenter unsurlardan vazgeçmeden siyasal sistemin merkezine yerleştirilmiş ve bu rejim ortaya çıkmıştır.
Yarı-başkanlık rejimi; a) Cumhurbaşkanın halkoyuyla seçilmesi, b) Parlamentoya karşı sorumlu bir başbakan ve bakanlar kurulunun varlığı ve c) Cumhurbaşkanının, başbakan ve ilgili bakanların karşı imzaları olmaksızın tek başına kullanabileceği önemli anayasal yetkilere sahip olması unsurlarından oluşmaktadır. İlk iki unsur açıktır, ancak üçüncü unsur sorunludur. Çünkü parlamenter rejimde de cumhurbaşkanı karşı imzaya gerek olmadan bazı anayasal yetkileri kullanabilir. Söz gelimi 1982 Anayasası'na göre, cumhurbaşkanı tek başına Anayasa Mahkemesi, YÖK gibi anayasal kuruluşlara üye seçebilir ve Anayasa
51 Maurice DUVERGER, “Yeni Bir Siyasal Sistem Modeli: Yarı-Başkanlık Hükümeti”, Devlet ve Hukuk Üzerine Yazılar, Derleyen. Mehmet Turhan, Ankara: Gündoğan Yayınları, s.84
52 YAVUZ, “Türkiye’de Siyasal Sistem Arayışı ve Yürütmenin Güçlendirilmesi”, s. 251
Mahkemesi'nde iptal davası açabilir. Bu durumda cumhurbaşkanın hangi anayasal yetkileri rejime yarı-başkanlık niteliği verir? Bunu saptamak gerekir. 53
Bu konuda en önemli ölçüt, cumhurbaşkanının, yasama meclisini fesih ve meclisin güvenini taşımaya devam eden bir hükümeti azil yetkilerine sahip olup olmamasıdır. Cumhurbaşkanı hükümetin talebi üzerine değil, kendi insiyatifi ile kullanabildiği zaman söz konusu yetkilerin gerçek sahibidir. Öte yandan, cumhurbaşkanının bu kararı verebilmek için bazı danışmalar yapmak zorunda olması, eğer bu danışmalarda ileri sürülen görüşler bağlayıcı nitelikte değilse, cumhurbaşkanının fesih yetkisinin gerçek sahibi sayılmasına engel değildir.
Cumhurbaşkanın, fesih yetkisinin gerçek sahibi olması halinde de farklı olasılıklar ortaya çıkabilir. Örneğin meclis fesih yetkisi Fransız Beşinci Cumhuriyetinde koşulsuz, 1982 Anayasası'nda ise Anayasa'da belirtilen koşullara bağlanmıştır.
Birinci durumda rejimin yarı-başkanlık niteliği taşıdığı açıktır.54
Yarı-başkanlık rejiminde dört temel değişken vardır: Anayasal kurallar, parlamenter çoğunluğun oluşumu, başkanın bu çoğunlukla olan ilişkisindeki durumu ile ulusal ve buna bağlı etkenler. Bir siyasal rejim eğer aşağıda sayılan üç unsuru taşırsa yarı başkanlık olarak nitelendirilebilir. Yarı-başkanlık rejiminde: 1) Cumhurbaşkanı genel oyla geçilir, 2) Oldukça geniş yetkiye sahiptir, 3) Bununla beraber karşısında parlamentonun kendilerine muhalefet etmediği sürece görevde kalabilen yürütme ve hükümet etme iktidarlarına sahip başbakan ve bakanlar vardır.55
Saf ve belirgin bir biçimi olmadığı için yarı başkanlık rejiminin ölçütleri konusunda öğretide farklı görüşler ileri sürülmüştür. Örneğin Sartori bir siyasal rejimin yarı-başkanlık rejimi olması için aşağıdaki özelliklerin gerekli olduğunu savunmuştur:56
a) Devlet başkanı (başkan) doğrudan doğruya veya dolaylı olarak belli bir görev süresi için halk tarafından seçilir,
53 Ergun ÖZBUDUN, “Demokrasiye Geçiş Sürecinde Anayasa Yapımı”, Ankara: Bilgi Yayınevi, 1993, s.144-145
54 ÖZBUDUN, a.g. e., s.145-146
55 DUVERGER, “Yeni Bir Siyasal Sistem Modeli:Yarı Başkanlık Hükümeti”, s.69
56 SARTORİ, “Anayasa Mühendisliği”, s.173-174
b) Devlet başkanı yürütme yetkisini bir başbakanla paylaşır; böylece ikili bir otorite yapısı oluşur. Bu, üç ayrı şekilde ortaya çıkabilir;
1. Başkan parlamentodan bağımsızdır, ancak tek başına veya doğrudan doğruya hükümet etme yetkisi yoktur, dolayısıyla iradesini hükümet kanalıyla açıklaması ve işlem görmesi gerekir.
2. Tersine, başbakan ve kabinesi, parlamentoya bağımlı olmaları bakımından, başkandan bağımsızdırlar; parlamentonun ya güvenoyuna ya da güvensizlik oyuna (ya da her ikisine) tabidirler ve her iki durumda da parlamento çoğunluğunun desteği zorunludur.
3. Yarı-başkanlık sisteminin ikili otorite yapısı nedeniyle yürütme organının içinde farklı dengeler ve değişken üstünlükler ortaya çıkabilir. Yeter ki, yürütmenin yapıcı birimlerinden her birinin özerklik potansiyeli devam etsin."
Sartori, yarı-başkanlık rejiminin ölçütleri konusunda ileri sürdüğü görüşlerin ikili otorite yapısının ortaya çıkarılması sorununa yönelik olduğunu vurgulamıştır.
Farklı siyasal rejimlerde de görülen "parlamentoyu fesih" ve "yasama yetkileri”nin ise somut olarak daha ayrıntılı hale getirilmedikçe hiçbir ayırt edici değeri olmayan özellikler olduğunu belirtmiştir.57
Başkanlık rejiminde, başkan "doğrudan doğruya veya doğrudan doğruya benzeri seçimler" sonucu seçilebilir. Duverger bu durumda yarı-başkanlık rejiminde başkanın "ya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak" halk tarafından seçilebileceği ölçütünü gündeme getirmektedir. Bu ölçüt parlamento tarafından seçilmemiş bir başkanı, seçimi iki aşamalı olsa bile "gerçek bir başkan" (başkansal bir başkan) saymaktadır. Böylece Sartori, Fin başkanını halkça seçilmiş bir başkan kabul etmekte ve Finlandiya'yı yarı-başkanlık rejimi saymaktadır.58
Siyasal rejimlerin tanımlanması konusunda öncülerden sayılan Shugart ve Carey, yarı-başkanlık rejimini bir tür olarak reddederek, bu türü iki rejim tipine ayırmaktadır59: a) başbakancı -başkanlık ve b) başkancı-parlamenter. Birincisinin özelliği başbakanın başkan karşısındaki üstünlüğü, ikincisinin özelliği başkanın
57 SARTORİ, “Anayasa Mühendisliği”, s.177
58 SARTORİ, a.g. e., s.175
59 M.S. SHUGART and J.M.CAREY, “Presidents and Assemblies: Constitutional Desing and Electoral Dynamics”, New York:Cambridge University Pres, 1992, s.18-27 ve tümü; Aktaran:
SARTORİ, a.g.e.,s.174-175
üstünlüğüdür. Bu ayrıma göre Fransız sistemi ikiye bölünmekte ve diğer rejimlerden başkanla başbakan arasında gidip gelmesine göre farklılaşmaktadır.