Geçiş ekonomisini (özellikle ilk on yıl) olgun piyasa ekonomisinden ayıran en önemli özellik sermaye kazançlarının hemen hemen vergilendirilmemesidir. Vergilendirilmediğinden kayda da alınmamakta ve eşitsizlik, kayıt dışılığın artmasına neden olmaktadır.
BDT ülkelerinde kamu gelirlerinin önemli kaynağı mal ve hizmet ve dış ticaretten alınan dolaylı vergilerdir. Sosyal sigorta katkıları post sosyalist ülkelerde diğer önemli kamu gelirleri kaynağıdır. Hatta birçok ülkede dolaysız vergi gelirlerini de geçmektedir.
Kapsamlı vergileme sistemi gelir dağılımının sonuçlarını kısmen değiştirmiştir. Geçiş ekonomilerindeki mali düzen olgun piyasa ekonomileriyle aynı değildir. Derece ve genişliği ülkelere göre farklı olsa da kişisel gelir vergisi genelde artan oranlı olmaktaydı. Yüksek gelir yüksek vergilendirildiği için vergileme yüksek ve düşük gelirliler arasındaki gelir uçurumunu, gelir eşitsizliğini azaltmaktaydı. Fakat özellikle geçişin ilk yıllarında gelirlerin iyi belirlenmiş olmaması ve işsizliğin aşırı artması sonucunda gelir vergisinin GSYİH’ye oranı düşük olmuş (Tablo 8), dolayısıyla gelir dağılımını önemli derecede etkilememiştir.
66
Tablo 7 1991-1995 Yıllarında Vergi Gelirlerinin Yapısı GSYİH (%)
Top.vergi gelirleri Gelir vergisi Kurumlar verg. Sos.sav. ve sigorta ver. KDV ÖTV İthalat verg İhracat verg.
Azerbaycan 32,2 2,7 7,6 9,9 8,2 3,9 0,4 0,0
Ermenistan 12,9 1,3 5,1 1,8 3,0 0,5 0,5 0,0
Beyaz Rusya 41,8 0 12,1 12,9 0,0 0,1
Gürcistan 5,0 0,6 1,0 0,9 1,8 0,1 0,2 0,0
Kazakistan 17,7 6,3 1,4 0,0
Kırgızistan 20,2 1,8 3,1 5,9 3,1 1,6 0,6 0,0
Moldova 19,8 1,7 4,7 2,9 3,3 3,8 0,0 0,0
Rusya 33,8 2,3 9,1 9,7 8,5 0,8 0,7 1,1
Tacikistan 32,4 2,6 6,8 9,2 4,2 5,3 0,0 0,1
Türkmenistan 16,5 0,8 4,1 3,5 7,1 1,0
Ukrayna 33,0 3,2 7,9 11,4 10,0 0,8 0,0 0,0
Özbekistan 27,3 2,6 6,5 0,7 8,9 7,2 1,3 0,0
Kaynak: İMF ve UNDP verilerine göre yazar tarafından hazırlanmıştır.
Genel olarak geçiş ülkelerinde vergiden kaçınma yaygındır. Etkin mali şartların ve vergi toplama sisteminin oluşturulması uzun zamanda yapılabilir.
Geçiş ekonomilerinde vergileme girişimciliği engelleyen bir faktör olarak görülmekte ve nadiren gelirin yeniden dağılımını gerçekleştiren bir araç olarak değerlendirilmektedir. Devlet tasarrufları arttırmak için düşük vergiler uygulasa dahi mali ve ekonomik istikrarsızlık ve reel gelirlerin azalması sonucunda tasarruf gerçekleşememekteydi.
Tablo.7’den görüldüğü üzere BDT ülkeleri vergilemeyi Sovyet döneminde bilinen kaynaklara dayandırmaya devam etmekteydiler: Mal ve
67
hizmetlerden alınan vergiler ve kurumlar vergisi, özellikle 1990 yılının sonlarına doğru yükselmiştir. Bunun aksine Doğu Avrupa ülkeleri vergi gelirlerini kişisel gelirlerin kapasitesini arttırmakla yükseltmiştir. Bu da geçişin ilk yıllarında kurumsal yetersizlikten kaynaklanmaktaydı.
Sovyet ekonomilerinin üretici devletten tüketici, hizmet sektörü ve küçük işletmelerin olduğu ekonomiye dönüşmesiyle vergi sisteminde başarısızlık da artmıştır. İdari açıdan resmi ve ‘gözle görünen’ kayıtlı büyük işletmelere odaklanılması kolay olmuştur. Aynı zamanda genel yeni işletmelerin çoğu yeraltında kalmayı tercih etmiştir. Gerçek şu ki bu çıkar grupları için yapılan ayrıcalıklar tamamen ortadan kalkamaz veya kalkması istenmemektedir. Birincisi, çevreleri geniştir ve nüfuzları var, ikincisi, önemli ölçüde istihdam sağlamaktalar (Gustafson,1999).
Piyasa ekonomisine geçiş zamanı gelir politikasında bazı çelişkiler mevcut olmaktadır. Tasarrufları teşvik etmek için bu ve diğer gelirler düşük vergilendirilmekte, fakat artan eşitsizlik bunun aksini önermektedir. Sorunun çözümü ise barizdir ki politika seçimine bağlıdır. Eğer ekonomiden hızlı ve geniş bir şekilde kendini onarması ve büyümesi beklenmekteyse o zaman sermaye kazançları için bazı mali kolaylıklar sağlanır ve genellikle post sosyalist ülkelerde yapılan da budur. Fakat bu vergi politikasının uygulanması sadece post sosyalist ülkelerde halkçı tutumu olan politikacıların, spekülasyonla sermaye kazançları elde edenlerin etkisi nedeniyle değil de en az emeklilik maaşlarının vergilendirilmesinin tuhaflığından dolayı zor olmaktadır. Geçiş ekonomilerinde banka mevduatları, temettü ödemeleri vb. sermaye kazançları vergilendirilmeyerek
68
tasarruf teşvik edilmekteydi. Bu her ne kadar eşitsizliği derinleştirici bir durum olsa da sermaye birikimi ve ileriki gelişim için gerekli görülmekteydi. Örneğin 1996 yılında Polonya hükümeti Paket-2000’i imzalamıştır. Bu pakete göre sermaye kazançları 2000’in sonuna kadar vergiden muaftı. 1993-97’de tasarruflar GSYİH’nin %4’üne ulaştı. Bu uygulanmasaydı muhtemelen eşitsizlik daha az olurdu, ama belki büyüme de dayanıksız. Geçiş ne kadar yüksek seviyeye ulaşırsa ve hızlı ve dayanıklı büyümenin temeli ne kadar güçlü olursa eşitlik ve etkinlik arasındaki mübadele de bir o kadar zayıf olur.
Hülasa piyasaya geçişte en önemli maliye ve vergi politikası dış ve iç sermayenin teşviki olmuştur (EBRD, 2006).
Sürdürülebilir büyüme gerekçesiyle dolaysız vergilerden dolaylı vergilere doğru bir geçiş hedeflenmiş, bu ise kurumsal vergi yükünü tedrici azaltmakla, kişisel vergi dilimlerini daraltmakla ve vergi matrahını arttırmakla gerçekleştirilmeye çalışılmıştır. Bu uygulamalar ne kadar erken yapılırsa hızlı büyümeye de o kadar erken ulaşılacağı savunulmuştur. Fakat dolaylı vergiler tüketim vergisi olduğundan ve özellikle düşük ve orta gelir grubunu etkilediğinden eşitliksizliğin artmasına neden olmuştur. Geçiş ekonomileri o anki duruma göre çelişkili bir şekilde bazen girişimciliğin teşviki için vergileri azaltmış, bazen de devlet harcamalarını karşılayabilmek için vergileri arttırmak zorunda kalmıştır. Bu durumun cezasını ise düşük gelir grubu çekmiştir.
Tablo.8’de görüldüğü gibi KDV gelirlerinin GSYİH’ye oranı bazı ülkeler için daha yüksek orandadır. Bu bazı ülkelerin (örneğin Moldova, Ermenistan, Kırgızistan) diğerlerine (örneğin Azerbaycan, Kazakistan, Türkmenistan)
69
kıyasla doğal kaynaklarının daha az olmasından kaynaklanmakta dolayısıyla kamu finansmanı için KDV gelirlerine başvurulmasını arttırmaktadır.
Tablo 8 BDT Ülkeleri: KDV Gelirleri (GSYİH %)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998-2004 ort
Azerbaycan 4,2 4,2 4,1 4,8 5,5 5,7 5,4 4,8
Ermenistan 6,2 6,9 6,5 6,7 7,0 6,6 6,2 6,6
Beyaz Rusya 8,8 8,7 9,0 8,4 8,3 7,9 7,7 8,4
Gürcistan 4,4 4,4 4,8 5,4 5,6 4,5 6,3 5,0
Kazakistan 4,4 4,4 4,9 4,7 5,0 4,4 4,6
Kırgızistan 5,8 4,6 4,6 5,7 6,4 6,6 7,3 5,8
Moldova 12,3 7,6 8,4 7,9 9,0 10,1 10,7 9,4
Rusya 6,4 5,9 6,3 7,2 7,0 6,7 6,4 6,5
Tacikistan 1,9 2,3 2,5 3,4 4,8 5,1 5,7 3,7
Türkmenistan 5,1 5,1 6,5 6,2 5,4 5,2 5,6 5,6
Ukrayna 7,3 6,4 5,6 5,1 6,0 4,7 4,3 5,6
Özbekistan 9,4 7,3 7,5 6,5 6,0 5,5 5,5 6,8
Kaynak: UNDP ve WB verilerine göre yazar tarafından hazırlanmıştır.
Piyasa ekonomisine geçiş vergi sisteminde önemli değişiklikler gerektirmektedir. Eski kurallar ya tamamen ortadan kaldırılmalı ya da köklü reformlar gerçekleştirilmelidir. Merkezi planlı ekonomilerde vergileme sistemi çok basitti. Denge tüketici harcama vergilerinden, karışık sübvansiyon sisteminden ve işletmelerin vergilendirilmesinden sağlanmaktaydı. Diğer gelir kaynağı ihracattan ve dış ticaret tekeli karlarından elde edilmekteydi. Devlet
70
faaliyetlerinin finansmanı böyle gerçekleşmekteydi. Dolayısıyla vergi devlet faaliyetinin finansmanında piyasa ekonomisinde olduğu kadar önemli olmamaktaydı yani piyasa ekonomisi gerektiğinde büyük ticari mal ve işletmelerin yüksek vergilendirilmesini gerçekleştiremez. Piyasa ekonomisinin doğal hedefi olan karın ve gelirin vergilendirilmesi ise önemli ölçüde kurumsal güç gerektirmektedir.
Vergi gelirlerinin GSYİH’ye oranı önemli ölçüde azalmıştır. BDT ülkeleri arasında sadece Beyaz Rusya ve Özbekistan 1990 yıllarında da güçlü devlet kurumuna devam ederek kurtulabilmiştir.
1990’lı yıllarda BDT ülkelerinde devletler bütçeye vergilerin üçte ikisini bile toplayamaz olmuştur. Ödenenlerin de çoğu kısmı senet, devlet borçlarına karşılık ve hatta takas olarak ödenmekteydi. Devlet Vergi Hizmetine göre vergi ödeyicilerinin ortalama sadece %16’sı vergisini zamanında ve tam ödemekteydi, %50’si yarım yamalak, %34’ü ise hiç ödememekteydi (Kolodko, 2001).
Düşük gelirli BDT ülkelerde kamu gelirlerinin artması mal ve hizmetler ve uluslar arası ticarette uygulanan dolaylı vergilerin genişlenmesinden kaynaklanmaktadır ve en önemli dolaylı vergi olan KDV’nin içeriğine yansımaktadır. Sosyal güvenlik katkıları Doğu Avrupa ve orta gelirli BDT ülkelerinde gelirin önemli kaynaklarından biridir ve dolaysız gelir vergisine eşit veya ondan daha fazladır.
Kurumlar vergisi ilk dönemlerde AB’deki orandan daha fazla gerçekleşmiştir (GSYH’nin %2,8’i kadar). Bu da kurumlar vergisinin merkezi plan döneminde vergi gelirleri içinde aldığı rolden kaynaklanmaktaydı. Fakat
71
giderek bu verginin GSYİH’deki payının azaldığı görülebilir (Tablo.10). 2005 yılında kurumlar vergisi ortalama GSYH’in %2,5 oranına düşmüştür, AB’de bu oran %3 civarında gerçekleşmekteydi. Baltık ülkeleri ise en düşük kurumlar vergisini korumaktaydılar, örneğin Estonya yeniden yatırım yapılmış karlara vergi uygulamamaktaydı. Kişisel gelirlerin vergilendirilmesi ise 1995’te GSYH’in ortalama %6,2si, 2005 yılında ise %5,3’ü kadar olmuştur (Drahokoupil ve Myant, 2009).
Tablo 9 BDT Ülkeleri: Dolaysız Vergi Gelirleri (GSYİH %)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998-2004
Azerbaycan 4,4 4,3 4,7 4,0 4,2 4,6 5,3 4,5
Ermenistan 2,7 4,0 3,3 2,3 2,2 2,1 2,8 2,8
Beyaz Rusya 7,9 7,8 7,8 7,7 6,4 6,5 7,2 7,3
Gürcistan 2,7 2,8 3,1 3,0 3,0 3,4 4,3 3,2
Kazakistan 4,0 4,5 8,3 9,4 8,5 9,6 10,6 7,8
Kırgızistan 2,6 2,4 2,1 2,7 2,9 2,8 2,8 2,6
Moldova 4,4 3,7 3,4 3,7 4,0 4,3 4,3 4,0
Rusya 6,4 6,9 7,9 8,6 7,6 7,4 8,6 7,6
Tacikistan 2,1 2,3 1,8 1,9 1,8 1,5 1,7 1,9
Türkmenistan 4,1 4,5 4,5 3,9 4,2 4,4 4,4 4,3
Ukrayna 9,3 8,7 8,5 8,7 9,3 10,4 8,8 9,1
Özbekistan 9,8 8,9 7,6 7,7 7,3 6,8 6,8 7,8
Kaynak: UNDP ve WB verilerine göre yazar tarafından hazırlanmıştır.
72
Kişisel gelir vergisiyle ilgili en önemli değişiklik düz oranlı kişisel gelir vergisinin uygulanması olmuştur. Özellikle 2000 yıllarından sonra bu uygulama hemen hemen tüm BDT ülkelerinde uygulanmıştır. Fakat bu da yüksek gelir grubunu kazandırmaktaydı. Düz oranlı vergi düşüncesi devletin ekonomideki rolünü en aza indirme çabalarıdır ve devletin yeniden dağılım yapmayan ve sayısız seçim programlarıyla ortaya çıkan bir kuruma çevrildiğinin göstergesidir.
Düz oranlı vergi reformları kapsamında Rusya 2001 yılında kişisel gelir vergisinin %12, %20 ve %30 oranları tek %13 oranında birleştirmiştir.
İlerleyen yıllarda GSYİH’de gelir vergisinin 1/5 kadar artımı bu politikayla ilişkilendirilmektedir. Kurumlar vergisi %35’ten %24’e indirilmiştir.
Ermenistan’da kurumlar vergisi 10 yıldan fazladır ki değişmemiştir (%20), KDV %20, kişisel gelir vergisi 203 avroya kadar %10, sonraki dilimde her 20,5 avroya +%20 vergi uygulanmaktadır. Beyaz Rusya’da kurumlar vergisi
%24’tür, ayrıca optik lazer sanayisine önemli derecede istisnalar uygulanmaktadır. KDV’de de farklı mal ve hizmetlere göre vergi oranları %10,
%5, %24 ve %18 olarak değişmektedir. Kişisel gelir vergisi de sektörlere göre ve gelir oranına göre değişmektedir. (%9’tan %40’a kadar).
Kazakistan’da önceki yıllarda vergi kodeksinde kurumlar vergisi %30 oranında belirlenmiştir. Sonra %15’e indirilmiş, daha sonra %20 ve %17,5 oranında uygulanmıştır. Üretimi toprakla gerçekleştiren hukuki şahıslara %10 oranında uygulanmaktadır, KDV %11’dir, kişisel gelir vergisinin 860 avroya kadar gelirler için %12’yi geçmemesi gerektiği vurgulanmaktadır.
Türkmenistan’da Türkmen vatandaşlarına %8, diğerlerine ise %20 oranında
73
kurumlar vergisi uygulanmaktadır. KDV %15’tir, kişisel vergiler %10 oranındadır. Özbekistan’da kurumlar vergisi %10 oranında, ticari bankalara ise %15 oranında uygulanmaktadır. KDV %20’dir, kişisel gelir vergisi 92,5 avroya kadar %12, bu meblağdan 154 avroya kadar +%17, bundan daha fazlası için %22 oranında vergi uygulanmaktadır (STATKOM. SNG, BDT Ülkelerinin Vergi Kanunu, 2009).
BDT ülkelerinde verginin piyasa ekonomisindeki yeri ve genel olarak bu kavramın algılanmasında bir sorun olduğu da kesindir. Vergi en iyi halde sadece devlet harcamalarını karşılamak için bir vasıta veya piyasa ekonomisine geçişi gösterme vasıtası olarak görülmektedir. KDV’nin getirilmesi devletin dolaysız vergilerden dolaylı vergilere geçme isteğinin göstergesidir. Herhangi bir mal vergisinin (KDV) düşük ve yüksek gelirli bireyler tarafından aynı oranda ödenmesi gelir dağılımını olumsuz yönde etkileyen bir faktör olmuştur.
Vergi sisteminde BDT ülkeleri arasında esaslı bir fark olduğu söylenemez (Tablo.10). Vergi yapısının ve idaresinin zayıf olması yolsuzluklara neden olmuş, bu da idari harcamaların artmasıyla sonuçlanmıştır. Genel olarak vergi politikasında öncelikler sermaye ve gelir üzerinde vergi yükünün azaltılması, vergi oranlarının azaltılması yönündedir.
Ukrayna da Rusya tecrübesinden hareketle vergi oranlarının azaltılması politikası uygulamıştır. Mali yetkililer ilk sene gelir vergisinde 0,5 oranında bir düşüş beklerken bu düşüş 1,3 oranında olmuştur, fakat iki yıl sonra gelir ve kurumlar vergisi oranı yükselmiştir. Ekser BDT ve diğer post sosyalist ülkelerde düz oranlı vergi reformu sonucu azalmış vergi gelirleri KDV ve diğer
74
dolaylı vergiler doğrultusunda arttırılmıştır. DB gelir vergisinin yüksek olmasının emeğin vergi yükünü arttırdığını, istihdamı olumsuz etkilediğini savunmuş ve düz oranlı vergi uygulamakla bu yükün ortadan kaldırılmasını önermiştir (World Bank, 2006).
Tablo 10 BDT Ülkelerinde Vergi Gelirlerinin Yapısı (2004)
KDV Aksiz Ticaret Vergisi Kurumlar Ver. Gelir Vergisi Sosyal Sav.ver Toplam Ver.gelir Vergi Dışı gelirler
Ermenistan 6,5 2,5 0,8 2 1,4 2,3 17,7 1,2
Azerbaycan 4,1 0,5 2,1 2,7 2 2,3 14,6 6,3
Gürcistan 4,9 1,5 0,9 1,3 1,8 2,4 14,3 0,8
Kırgızistan 4,8 2,4 0,4 1,1 1,1 3,5 15,8 2,6
Moldova 8,2 4,1 1,4 1,7 1,1 6,1 26,6 3,7
Tacikistan 2,5 0,5 1,5 1,8 1,6 12,9 0,6
Özbekistan 7,6 7,8 0,7 3,2 4,2 26,7 1,8
BDT ort. 6,2 2,5 1,3 2,1 2,6 3,9 21,6 2,5
Kaynak: World Bank, IMF verilerine göre yazar tarafından hazırlanmıştır.
1999 yılından sonra BDT ülkelerinde vergi hukuku kabul edilmiştir. Bu kanunlardan sonra vergi oranları daha da azaltılmış ve vergi matrahı genişletilmiştir. Bunun yanı sıra vergi istisnaları da yaygınlaşmıştır. BDT ülkelerinin vergi sisteminde getirilen diğer yeni bir özellik sadeleştirilmiş vergi uygulaması olmuştur. Bu daha çok gölge ekonomisinin hafifletilmesi için bir yöntem olarak değerlendirilmektedir. BDT ülkelerinde küçük ölçekli işletmeler için uygulanan sadeleştirilmiş vergi oranı %2 ve %15 aralığında değişmektedir. Bunun için ayrı ayrı ülkelere göre işletmelerin gelirleri
75
bağlamında farklı hadler belirlenmiştir ve bu hadde ulaşıldığı taktirde sadeleştirilmiş vergi uygulanmaktadır (İsayeva, 2006).
1998-2002 yıllarında post sosyalist ülkelerde vergi gelirlerinin arttığı görülmektedir. En yüksek artış ise Beyaz Rusya’da görülmektedir-GSYİH’nin
%24’ünden %28’ne kadar artmıştır. Bu veriler Rusya, Ukrayna, Moldova’da
%19-%22 aralığında, Kafkas ülkelerinde ise %9-%16 aralığında değişmiştir.
Vergilerin toplanması bu ülkelerde var olan demokratik rejimle de ilişkilidir.
İlginç olan Beyaz Rusya’nın Freedom House verilerine göre bu yıllar aralığında demokratik koşullar çok aşağı düzeyde olmuştur ve bu ülke sistem değişikliğine rağmen merkezi planlamadan vazgeçmemiştir. Beyaz Rusya ve Özbekistan’da vergi sisteminde daha sert kurallar uygulanmaktadır, dolayısıyla bu ülkelerin vergi gelirlerinin GSYİH’ye oranı da yüksek düzeydedir (World Bank, 2004). Beyaz Rusya ve Kazakistan’da kapitalizme geçişten sonra da devlet fiyatlara ve dış ticarete nezareti devam ettirmiştir.
Hatta Kazakistan’da devlet, işletmelerin faaliyetine doğrudan müdahale etmenin yanı sıra kaynak dağılımını eğitim, sağlık ve sanayinin çeşitliliği yönünde kullanmıştır. Çermen’e göre Azerbaycan ve Türkmenistan gibi zengin kaynaklara sahip ülkelerde bu politikalar uygulansaydı bu ülkelerin gelişim modeline dönüşebilirdi (Meller, 2000).
Devlet bireysel gelir vergilerine işletme sektörünce ödenen vergilerden daha fazla güvenmektedir. Bunun en önemli nedeni sermaye oluşumu ve yatırımlardır. Onlar merkezden planlı ekonomide olduğundan daha az vergi ödedikleri için daha fazla net gelir elde etmekteler bu da yatırımı tetiklemektedir. Buna karşın vergi gelirlerinin dramatik değişken yapısının bir
76
sınırı olmalıdır. Yani ne kurumlar vergisinden bireysel vergilere kayma ne de dolaysız vergilerden dolaylı vergilere kayma fazla ileriye gitmemelidir. Bilakis bunun tersi uygulamalar gelir dağılımındaki adalet açısından önemli olmaktadır.