84
gelişmiş ve gelişmekte olan Asya ülkelerinin bu bağlamda ekonomik örgütler kurması gerekmektedir.
85
politikasına yansımıştır ve 2004 yılında Turuncu Devrimle sonuçlanmıştır. Bu devrim sosyal harcamalarda önemli artış talebini içermekteydi. Bu sadece özelleştirmeden gelen gelirlerin değil hem de özel ekonomi alanlar için sübvansiyon ve sektörel vergi imtiyazlarının ayrılmasıyla artan vergi gelirlerinden ötürüydü. Yüksek gelir grubu ülkeler içinde Baltık ülkelerinden Bulgaristan, Romanya ve Slovakya’nın kamu harcamaları düşük seviyede gerçekleşmiştir. Bu sadece sosyal sigortanın düşük seviyede gerçekleşmesiyle kalmamış hem de sermayenin düşük vergilendirilmesine yansımıştır. Orta gelir grubu ülkelerde, örneğin Kazakistan’da kamu harcamaları ve büyüme ilişkisi çok azdır, yine de bu ülkenin Sovyet döneminde benimsenmiş harcama politikaları geleneğini eğitim ve sağlık sektöründe devam ettirdiği görülmektedir. Düşük gelirli ülkelerden Moldova’da kamu harcamaları yüksek gelirli ülkelerle aynı seviyeye ulaşmıştır. 2000 yılında ekonomik durumların iyileşmesinden sonra devletler kamu harcamalarını yerli kaynaklarla finanse etme imkanı kazanmıştır. 2006 yılında ise bu kamu borçlarının azalmasına yansımıştır. Aksine düşük harcama yapan Kırgızistan’da yüksek oranda iç borçlanma ve borç servisi görülmüştür (Drahokoupil, 2009).
Devletin görevlerinin değişmesiyle devlet tarafından yeniden dağılım adına toplanan gelirlerin bir kısmı devlet tüketimine yönlendirilmektedir, özellikle de sosyal harcamalara. Devletin ekonomiye aktif müdahalesi kısıtlandığı için gelirlerle reel varlıklara yatırım yapılmamaktadır.
Tecrübeler eğitim ve altyapı harcamalarıyla ekonomik büyüme arasında olumlu ilişkiyi ortaya çıkarsa da BDT ve diğer post sosyalist Avrupa
86
ülkelerinde altyapı harcamalarının olumsuz etkisi söz konusu olmaktadır.
DB’ye göre zayıf yönetişimi olan ülkelerde kamunun büyüklüğü bu ülkelerin gelişimini engellemektedir. Birinci neden olarak, kamu harcamaları esnek değilse büyük devletin ekonomik gerileme zamanı mali açığa gitmesinin muhtemel olduğu söylenmektedir. Çünkü bütçe sistemi zayıftır ve yüksek kamu istihdamına sahiptir. İkincisi, yüksek oranda vergilendirme fonlaştırmayı gerekli kılar, fakat vergi dairesi zayıf ve vergi esasını kullanamaz olduğunda devlet özel sektöre zarar verebilir. Üçüncüsü, kamu harcamaları yolsuzluk veya zayıf kapasite sonucunda kaynak dağılımında ciddi bozukluklara neden olabilir (World Bank, 2007). Görüldüğü üzere ekonomik sorunların kökünde kamu harcamalarının büyüklüğü görülmekte ve özelleştirmeye zarar verecek kamu faaliyetinin ortadan kaldırılması önerilmektedir.
Kamu harcamalarının boyutu devletin ekonominin gelişimine ve gelir dağılımına etki göstermez çünkü kamu harcamaları farklı faaliyetler ve farklı etkiler içermektedir. Ülkenin gelişimini belirleyen en önemli harcamalar eğitim ve sağlık harcamalarıdır. Geniş mali dengesizlikler de genelde düşük eğitim harcamalarıyla alakalıdır, hatta harcamaları çok fazla olan ülkelerde de.
Zayıf lobiye malik BDT ülkelerinde devlet eğitiminde bir düşüş gözlemlenmektedir. BDT ülkeleri eğitimde yasadışı ödemelerle karakterize olunmaktadır, özellikle üçüncü düzey eğitimde. Bu ülkelerde 1990-1995 yıllarında eğitim harcamaları %40, sağlık harcamaları %30, emeklilik harcamaları ise %50 oranında azalmıştır. BDT ülkelerinde öğretmen yetersizliğinden eğitim sektöründeki maaşlara kadar çeşitli sorunlar mevcuttur.
87
Tablo 11 BDT Ülkelerinde Eğitim ve Sağlık Harcamaları (GSYİH %)
Kaynak: İMF ve UNDP verilerine göre yazar tarafından hazırlanmıştır.
DB’ye göre eğitim harcamalarında okulların yönetim ve finansmanının yerelleşmesi hesap verilebilirliği arttıracaktır. Eğitim iş gücünün beşeri sermayesini arttırmakla emek verimliliğini ve gelirlerin daha eşit dağılımını sağlar. Aynı zamanda ekonominin yenilikçi kapasitesini ve yeni teknoloji, ürün ve büyümeyi sağlayan yeni bilgileri de arttırmaktadır. Fakat eğitimde yerelleşmenin tatbikiyle bu amaçlara ulaşılamayacağı açıktır. Bu kamunun gücünü azaltmanın yanı sıra üçüncü düzey eğitimin kalitesini düşürecektir.
2000 yılında vergi gelirlerinin artmasıyla bazı BDT ülkeleri, Moldova, Kırgızistan, Ukrayna ve Rusya eğitim harcamalarını arttırmıştır. Şaşırtıcı olan Moldova’nın bölgede en fazla eğitim harcamaları yapan ülke olmasıdır. 2007 yılında harcamaların %19’unu eğitime yapmıştır.
Eğitim harcamaları Sağlık harcamaları
1991 2005 1991 2005
Azerbaycan 6,9 3,0 3,0 1,0
Ermenistan 7,5 2,7 3,2 1,5
Beyaz Rusya 4,6 5,4 4,8
Gürcistan 6,4 2,5 3,5 1,8
Kazakistan 2,1 2,3 4,4 2,5
Kırgızistan 5,0 4,2 2,6
Moldova 5,8 3,9 4,3
Rusya 3,6 3,8 2,8 4,1
Ukrayna 6,3 3,3 4,2
Özbekistan 5,9 2,5
88
Son mali krizin post sosyalist ülkeleri genelinde kamu harcamalarına olumsuz etkisi olmuştur. Keza bazı ülkelerde örneğin Ukrayna, Letonya ve Bulgaristan’da eğitim harcamalarında azalma, bazılarında ise örneğin Ermenistan, Moldova ve Rusya’da kriz sonrası devlet programlarının etkisiyle bir artış olmuştur. Sağlık harcama kalemleri azaltılmıştır. Bölgedeki bazı ülkelerde bahsedilen kriz zamanı sosyal transferler önemli derecede artmıştır. Dolayısıyla bazı ülkelerde mali açığın GSYİH’ye oranı ikiye katlanmıştır.
Grafik 4 BDT Ülkelerinde Eğitim Harcamaları 2008 (GSYİH %)
Kaynak: WB Verilerine Göre Tarafımızdan hazırlanmıştır.
Geçiş ekonomilerinde kriz sonucu ortaya çıkan mali kısıtlamalar kamu harcamalarının yeniden tahsisini ve kamu harcamalarının kesilmesinin sürdürülebilirliğini sağlamıştır. Bazı ülkeler eğitim ve sağlıkta gelişmiş fon mekanizması uygulamakla kaynakların yeniden tahsisini sağlamaya çalışmaktadır. Bazı ülkeler ise emeklilik yaşını arttırmakla, diğerleri ise
8.2 6.4
5.2 5.2 5
4.1 4 3.6
2.8 2.6 2.5
0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 8.00 9.00
2008
89
endeksleme formüllerini yeniden gözden geçirmekle emeklilik harcamalarını azaltmaktadır.
Emeklilik meselesi maliye politikasının en zor sorunlarındandır. DB’ye göre sosyalizm döneminde emeklilik kapsamının çok büyük olması, emeklilik yaşının küçük olması, maaş raplasman oranının yüksek olması ve engelliler için geniş kapsamlı politikaların olması halihazırda da bu istikamette harcama eğiliminin yüksek olmasına neden olmuştur. Bu nedenle birçok post sosyalist ülkede emeklilik harcamaları gelişmiş Avrupa ülkelerine öncüllük etmektedir.
Bunun ise kamu harcamalarının artmasına neden olduğu iddia edilmektedir.
Bu yönde DB’nin emeklilik yaşının arttırılması, öz finansmana geçirilmesi yönündeki politika önerileri gerçekleştirilmektedir.
2009 yılından itibaren 15 post sosyalist ülkede DB düşünürlerince önerilen emeklilik sisteminin kısmi özelleştirilmesi gerçekleştirilmiştir. DB’nin üç sütunlu emeklilik sistemi doğrultusundaki reformlar, olgunlaşan krizin mali zorluklarına yöneltilmiştir. Post sosyalist ülkelerde emeklilik sisteminde dönüm noktası 1994 yılında olmuştur. DB ‘Eski Krizin Bertaraf Edilmesi:
Eskiyi Koruma ve Büyümeyi Destekleme Politikası’ raporunda PAYG (pay as you go) şemasının demografik yaşlanma sorunuyla başa çıkamayacağını tartışmıştır (emeklilerin artması ve işçilerin azalmasıyla bu sorun Doğu Avrupa ve BDT ülkelerinde gündemde olmuştur). Çözüm olarak rapor üç-sütunlu modeli teklif etmiştir. Modelde birinci sütunda yeniden dağılım doğasında devlet sağlayıcı tazminat (örneğin, barınacak yer, asgari emeklilik, azaltılmış sosyal güvenlik sistemi); ikinci sütunda özel bireysel hesapta zorunlu emeklilik tasarrufları (fon, kesin katkılar); üçüncü sütunda gönüllü,
90
fonlaştırılmış-bireysel veya mesleki emeklilik gösterilmiştir. Bu çözüm yerel emeklilik sermayesinin oluşumuna ve özel sektörün gelişim ve büyümesinin finansmanına katkı sağlamıştır (Mynat ve Drahokoupil, 2011).
Fakat bu raporun sorunların çözümüne katkısı tartışılır. Birincisi, PAYG sisteminden fonlaştırılmış sisteme geçiş çok maliyetlidir. Bu değişiklik PAYG sistemindeki gömülü gizli borçları açığa dönüştürür. İkincisi etkinsizlik ve yolsuzluğun olduğu hükümette baştanbaşa düzenlenme ve özel sektör için toplum nezareti çok önemli sorundur. Üçüncüsü özel sektör gelir eşitsizliğini arttırdığından bu emeklilik sisteminden toplumun karlı çıkacağının söylenmesi söz konusu olamaz. Emeklilik en önemli gelir dağılımı politikalarındandır. Üç sütunlu emeklilik sistemi refah bakımından da sorundur. Çünkü özelleştirme bireyleri borsa performansına bağımlı yapar.
Çeşitli borsa portföyü de dönemsel daralmalara ve sistem krizlerine duyarsız değildir. Bu 2008 yılı maliye erimeleri bağlamında ortaya çıkmıştır, zorunlu özel bireysel hesaplar portföyünde yıllar itibariyle bir azalma görülmüştür.
Bunun yanı sıra kesin katkı şemasına geçiş düşük gelirli ve kısa istihdam tarihi olanları listeden çıkarmaktadır. Emekliliğin ve sağlığın özelleştirilmesi bu alanları piyasalaşmaya itmektedir. Genelde mali sorunlara cevap olarak emekliliğin özelleştirilmesi gösterilse de bu post sosyalist ekonomilerin merkezden planlı geçmişinden dolayı doğru olmamaktadır.
BDT ülkelerinde kişi başına sağlık harcamalarının giderek azaldığı gözlemlenmektedir. Bu da düşük gelirli hanehalkı aleyhinde eşitsizliği arttırıcı faktör olmuştur. Sovyet döneminde hanehalkının sağlık hizmetlerinden eşit faydalanması geçiş sonrasında ülkelerde farklı şekiller almıştır.
91
Grafik 5. Post Sosyalist Ülkelerde Kişi Başına Sağlık Harcamaları
Kaynak: UNDP 2008
Sağlık harcamalarında Bismarck-istihdam edenin sigorta vergileriyle ödemesi, buraya Ukrayna dahildir, Beveridge-genel harcamalardan ödeme, örneğin Polonya, Slovakya ve Cepten ödeme-BDT ülkelerini buraya dahil edebiliriz. Cepten ödemeye sağlık hizmetini kapsayan sigorta primleri, ilkin vergi tenzilatları ve karşılanmayan diğer sağlık hizmetleri, gereçler ve ilaçlar aittir. Rüşvet de cepten ödemede çok önemli yer almaktadır. Cepten ödemeli sistemin toplam sağlık harcamalarına oranının en yüksek olduğu ülke Gürcistan’dır (%76). Sonra ise Ermenistan (%64), Kırgızistan (%59) ve diğer BDT ülkelerini sıralamak mümkündür (2004). Bu sistemin uygulanma nedeni hanehalkını geniş çaplı tıbbi katastrofik şoklardan korumaktır. Cepten ödemelerin sağlık sistemi gelirlerinde önemli yer tutması bunu
5 15 15 27 32 38 88
122 168 176 176 183 224
233 337
389 460
604 829
0 200 400 600 800 1000 Tacikistan
Özbekistan Kırgızistan Azerbaycan Gürcistan Moldova Ukrayna Kazakistan Bulgaristan Sırbistan Makedonya Beyaz Rusya Romanya Rusya Letonya Polonya Estonya Macaristan Çek Cumhuriyeti
Kişi Başına Sağlık Harcamaları ($) 2006
Kişi Başına Sağlık Harcamaları
92
engellemektedir. Yüksek seviyede cepten ödeme eşitsizliği düşük gelirli grup aleyhinde olumsuz etkilemekte ve yolsuzluğu arttırmaktadır. DB’ye göre Kırgızistan örneğinde olduğu gibi tüm sağlık harcamalarının devlet bütçesi, yerel bütçe ve sağlık sigortası fonunun tek Sağlık Sigortası Fonu’nda toplanmasıyla bu sektörde yolsuzluk azaltılabilir (World Bank, 2005). Hem yasal hem de yasadışı cepten ödenmiş paralar BDT ülkelerinin sağlık harcamalarının finansmanında önemli kaynaktır. Rusya ve Kırgızistan’da cepten ödemeler %50’ken, Azerbaycan ve Gürcistan’da bu %70-%80’dir.
BDT ülkelerinde eğitim, sağlık ve sosyal harcamalar azalmasına rağmen genel kamu harcamalarında ortaya çıkan artışlar yapısal uyum programları gereğiyle altyapı harcamalarından kaynaklanmaktadır. Eğer azaltılması gereken harcamalar varsa bu da altyapı veya hanehalkının sosyal harcamalarını azaltmakla kendi görevlerini ekonomik açıdan en aza indiren
‘basit devletin’ yönetim harcamaları olmalıdır.
93
3. AZERBAYCAN’DA MALİYE POLİTİKASININ GELİR DAĞILIMINA