Dünyada birçok ülkede gittikçe önem kazanmaya başlayan etkinlik, devletin zorunlu fonksiyonlarını en düşük maliyetle ve en yüksek hizmet çıktısı sağlayacak şekilde yerine getirmesini ifade ederken, kamu harcamalarının ölçülebilir sonuçlarını genel kabul görmüş muhasebe kayıtları ve tablolarla sunmak ise, etkinliğin ölçülmesi açısından önem arz etmektedir (Karabacak, 2009:26).
Genel anlamda Etkinlik, bir işletmenin veya örgütün tanımlanmış amaçlarına ve stratejik hedeflerine ulaşmak amacıyla gerçekleştirdikleri faaliyetlerin sonucunda, bu amaç ve hedeflere ulaşma derecesini belirleyen bir performans boyutudur. Etkinlik, hedeflerin ne ölçüde başarıldığını ve bir faaliyetin planlanan etkisi ile gerçekleşen etkisi arasındaki ilişkiyi gösterir. Kamu kesiminde mal ve hizmetlerin üretimine ilişkin verimliliğin ölçülmesinde ortaya çıkan zorluklar nedeniyle verimlilikten daha geniş olan etkinlik kavramı kullanılmaya başlanmıştır (Arslan, 2002:4).
Etkinlik verimlilikten farklı olarak, daha çok amaç ve hedeflerle ilgilidir. Bir işletmenin amaç ve hedeflerine ulaşıp ulaşmadığını veya ulaşma derecesini gösterir. Yani “etkinliğin” ölçümü önceden amaç ve hedeflerin belirlenmesi ve daha sonra üretim süreci sonucunda gerçekleşen durumun söz konusu amaç ve hedeflerle karşılaştırılması şeklindedir. Bir faaliyetin “etkin” olarak ifade edilebilmesi için, söz konusu faaliyetin işletmenin, plan, program, amaç ve hedeflerine en iyi derecede yaklaşması gerekir.
Daha önce verimliliği ifade ederken örnek olarak verdiğimiz hastanenin sağlık hizmetlerinin “etkinliğini” söz konusu hizmetlerdeki artış ve verimlilik sonucunda, sağlık programının amacına ulaşıp ulaşmadığı ve hastalık rakamlarında azalma sağlanıp sağlanmadığı şeklinde ifade edebiliriz (Arslan, 2002:5).
Etkili olmak ise, elde edilen çıktıların vatandaşlar için gerçekten gerekli ve faydalı olmasını sağlamaktır. Çok verimli olarak gerçekleştirdiğimiz bir faaliyet gerçekten bir değer yaratmıyorsa, aslında kaynaklar boşa harcanmış demektir. Kamu kaynaklarını etkili olarak kullanabilmek için kamu sektöründeki yönetim kapasitesinin, bilgi düzeyinin ve motivasyonun geliştirilmesi gerekir. Bu gelişmeleri sürekli kılabilmek için de kamu yönetiminde katılımcılığın, saydamlığın, hesap verebilirliğin ve performans kültürünün geliştirilmesi, bu nedenle de girdileri kontrol etme anlayışının değiştirilip, çıktıları kontrol etme anlayış ve sistemlerine geçişin sağlanması gereklidir (Argüden, 2004:1).
Günümüzde, özellikle gelişmekte olan ülkelerde maliye politikaları araçlarından biri olan vergi politikası oldukça etkin bir mali araç olarak belirmektedir. Vergi
miktarında ve bileşiminde yapılan ayarlamalardır. Vergiler, maliye politikasının bir aracı olarak; iktisadi sonuçlar yaratabilmektedir. Korunmakta olan ve geliştirilmek istenen alanlar için vergi teşviki, önlenmesi istenen alanlarda ise, vergilerin arttırılması yolu ile müdahale edilmesini kolaylaştırır (Karabacak, 2009:18). Bu arada, vergi politikasının gelirin yeniden dağıtımında oynadığı rol de önem taşır. Yeniden dağıtıcı bir vergi politikası, düşük gelirlilere mali yardımları, sübvansiyonları, kısaca mali ve ekonomik transferleri kapsamaktadır.
Gelişmiş ya da gelişmekte olan ülkelerde olsun vergiler, kamu harcamalarını karşılamak amacıyla sağlıklı gelir kaynağı sağlanması temel hedefinin yanı sıra birçok sosyal ve ekonomik hedeflerin de elde edilebilmesi için devlete çeşitli fırsatlar sunar. Devlet, bir kısım ekonomik ve sosyal faaliyetlere, belirli bir bölgeye, ya da belli bir mükellef grubuna destek olmak amacıyla belirli alanlarda vergi indirimi, istisnası ya da muafiyeti uygulayarak bu hedeflerin bir kısmına ulaşır. Böylece, devlet bir taraftan kamu harcamaları, diğer taraftan da vergi harcamaları denilen vergi muafiyet ve istisnaları vasıtasıyla, ekonomik aktiviteleri teşvik ederek Maliye Politikasını ülkenin kalkınması ve belirli bir refah düzeyine erişebilmesi amacını sağlamak için kullanır. Sosyal devlet olma ilkesinin gerektirdiği ölçüde de sosyal nitelikli bir takım vergi ayrıcalıkları tanıyarak sosyal adaletin gerçekleşmesine ve gelir dağılımının iyileşmesine katkıda bulunur.
Devlet tarafından yürütülen faaliyetlerde etkinlik değerlendirilirken, devlet faaliyetlerinin temel girdisi vergiler ve çıktısı da yapılan harcamalar olarak görülür (Güran ve Cingi, 2002:58). Ancak genel refah teorisine göre, eğer vergiler rasyonel karar vericilerin kararlarını etkilemiyorsa vergi sistemi etkin olabilir (Karabacak, 2009:14-15). Ya da diğer bir deyişle, bir vergi sistemi, piyasada sapmalara yol açmadığı ölçüde etkindir.
Verginin etkinliğinin sağlanmasında veya temel makro ekonomik hedeflere ulaşmada uygulanacak vergi teşviklerinde dolayısıyla vergi harcamalarında etkinliğin önemi büyüktür. Bu nedenle tüm devletler bu ekonomik enstrümanları kullanmak ister. Çünkü vergi teşviklerinin ekonomik, sosyal, mali ve siyasi amaçları vardır. Bu amaçlar temel makro ekonomik hedefleri gerçekleştirmeye yöneliktir. Örnek olarak;
Tasarrufları ve yatırım hacmini artırmak, yatırımları belirli alanlara ve bölgelere yöneltmek, büyüme ve ekonomik istikrarı sağlamak ve enflasyonist etkileri gidermek, istihdamı teşvik etmek, ihracatı, döviz kazandırıcı işlemleri ve uluslararası rekabet gücünü artırmak, yeni kurulan sanayileri korumak gibi ekonomik amaçlarla, bölgesel dengesizlikleri gidermek, göç ve hızlı nüfus artışını önlemek, sosyal adaletsizlikleri ortadan kaldırmak, gelir ve kaynak dağılımını düzenlemek gibi sosyal amaçlar sayılabilir.
Bir teşvik politikasının başarısını belirleyen önemli özelliklerinden biri “Etkinlik”tir. Teşviklerin etkinliği, uygulanan teşvikler sonucu istenilen amaçlara ne kadar yaklaşıldığının belirlenmesi amacını taşır (Acinöroğlu, 2009:148). Diğer bir deyimle, belirli ekonomik faaliyetlerin diğerlerine oranla daha fazla ve hızlı bir şekilde gelişmesini sağlamak amacıyla, kamu tarafından çeşitli yöntemlerle verilen maddi ve/veya gayri maddi destek, yardım ve özendirmeler, teşvik olarak tanımlanabilir (Benlikol ve Müftüoğlu, 1997:6). Vergi teşviğinin oranı, süresi, kapsamı, genel vergi sistemi içindeki önemi, vergi kayıp ve kaçakların boyutu teşviğin etkinliğini belirleyen temel unsurlardır. Ancak teşviklerin dolayısıyla vergi harcamalarının etkinliğini ölçmek güçtür ama imkansız değildir. Vergi harcamaları ile ilgili etkinliği belirleyen iki önemli kıstas vardır. Bunlardan biri fayda-maliyet analizidir. Bunun anlamı teşviklerin toplam maliyetinin toplam faydalarını aşmaması gerekliliğidir. İkinci kıstas ise, amaçları gerçekleştirecek etkili uygulamaların varlığıdır. Vergi harcamalarının etkinlikleri ile ilgili yapılacak çalışmalar amaçlanan hedeflere ulaşıp ulaşılmadığı konusunun yanında bu teşvik enstrümanlarının da daha etkin hale getirilmesi çalışmalarına yardımcı olacaktır. Ayrıca bu sayede teşvik enstrümanları arasında etkinlik yönünden karşılaştırma da yapılabilecektir. Bu açıdan ülkede uygulanan teşvik tedbirlerinin yeterliliği, ekonomik yapıya uygunluğu, etkinliği, kamuya maliyeti ekonomide sağladığı gelişmeleri görebilmemiz açısından takip ve denetimleri de zorunlu görülmektedir. Vergi harcamalarının fayda- maliyet analizlerinin yapılmaması durumunda meydana gelen gelir kayıpları incelenemeyecek, vergi harcamalarının etkin kullanımı ve yönetimi, devletler için gerçek anlamda mümkün olamayacaktır. Bu yüzden vergi harcamaları dolayısıyla vergi teşviklerinin etkin kullanımı önemlidir.
C. Türk Vergi Sistemi’ndeki Vergi Harcamalarının Etkinlik ve Verimlilik