Vergi harcaması kavramı, gelişmiş ülkelerde 1960’larda ortaya çıkan bir kavramdır. Bu kavramın ortaya çıkmasıyla beraber gelişmiş ülkeler vergi harcamasının maliyetlerini hesaplamak ve bunları raporlamak için çalışmalar başlatmışlardır. Oysa ülkemizde, gelişmiş ülkelerde olduğu gibi vergi harcama hesapları ve dolayısıyla raporları henüz tam anlamıyla hazırlanamamaktadır. Bu nedenle de vergi harcamalarının fayda- maliyet analizleri yapılamamakta ve bunun neticesinde vergi sisteminde yapılan değişiklikler ve reformlar bu verilerden yoksun olarak yapıldığı için beklenen işlevlerini doğal olarak sağlayamamaktadırlar. Ancak son yıllarda bu konuyla ilgili ülkemizde de yeni gelişmeler kaydedilmiş olup, 2000
harcamaları, “Bütçe Kapsamı Dışında Kalan Dolaylı Kamusal Harcama Alanları” arasında değerlendirilmiş ve Türkiye’nin vergi harcamaları karşısındaki durumu hakkında;
“Vergi harcamaları bir vergi politikası aracı olarak çok yaygın kullanım alanına sahip olmakla birlikte bu nitelikteki harcamaların miktarı ve kapsadığı kesimler genellikle bilinmediği gibi aynı zamanda bu harcamalar bütçelendirilmemektedir. Halbuki kamuoyunun ve meclisin böyle bir karar sonucu toplumun hangi kesimlerine kamu eli yoluyla kaynak aktarıldığını bilmek en doğal hakkı olmalıdır ve böyle alınan bir kararın maliyetinin ne olduğunun bu karara katkı sağlayan insanlar tarafından önceden biliniyor olması esas olmalıdır. Türkiye’ de bugüne kadar vergi harcaması niteliği olan kanun veya kararların ne ilgili metinler içinde ne de gerekçe içinde bir hesaplamasının yapıldığını görmek mümkün değildir...”
Şeklinde görüşlere yer verilmiş ve sonrasında ise VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nın makro ekonomik politikaları arasında yer verilerek ve “İstisna, Muafiyet ve Vergi İndirimi gibi vergi harcamaları ekonomik ve sosyal politikalar çerçevesinde yeniden düzenlenecek, vergi harcamaları yoluyla alınmasından vazgeçilen tutarlar Bütçe Kanunu kapsamında ayrıntılı bir şekilde raporlanacaktır” denilmiştir.
Bu gelişmenin ardından 2001 yılında T.C. Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan “Vergi Harcamaları” adlı çalışmada, vergi harcamalarının detaylarına girilmeden ilk bakışta vergi harcaması denilebilecek unsurlar rakamsal tutarlarına yer verilmeksizin, vergi türleri itibariyle liste halinde özetlenerek ortaya konulmaya çalışılmıştır (Pedük, 2006e:2).
Daha sonra ise vergi harcaması kavramı, 10.12.2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mevzuatımızda yerini almıştır. Söz konusu Kanun’un Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ve bağlı cetvellerle ilgili 15’inci Maddesi’nde;
“…Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde gelir ve
giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır…” hükmü yer almaktadır. Bu düzenlemeye göre, yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunları’nda vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri yer alacaktır. Madde gerekçesinde de, “Bu maddenin ikinci fıkrasında, Kanunda yer alacak hususlara yer verilmiş” denilmekle vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri ile ilgili metinlerin yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunları’nda yer alacağı belirtilmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu” başlıklı İkinci Bölümünde yer alan 18/c Maddesi’nde ise, “...Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısına,... Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere, ...vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,... eklenir...” hükmüne yer verilmiştir. Bu hükme göre de, yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarılarına vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri cetveli eklenecektir. Ancak maddenin “ Madde 18.- Maddede, Merkezi İdare Bütçe Kanunu Tasarısının hangi eklerle ve ne zaman Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı belirlenmiştir. Madde, Merkezi İdare Bütçe Kanun Tasarısına vergi harcamaları ile merkezi idare bütçesinden yardım alan kurum ve kuruluşların listesinin de eklenmesini öngörmek suretiyle mali saydamlığın sağlanmasında önemli yenilikler getirmektedir” şeklindeki gerekçesinde ise yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarılarına vergi harcamalarının eklenmesinin maddede öngörüldüğü anlaşılmaktadır (Pedük, 2006b:1-2).
Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları çerçevesinde kamu harcama sürecini daha hızlı ve sağlam esaslara bağlamak, kamu mali yönetim sistemimizde disiplin, hesap verilebilirlik ve saydamlığın, kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinlik, verimlilik ve ekonomikliğin sağlanması, sistemdeki dağınıklığın giderilmesi amacıyla 24.12.2003 tarihinde yayınlanan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun genel gerekçesinde; bu Kanun ile bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetimde şeffaflığın sağlanması,
dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sistemi oluşturulması öngörülmektedir. Söz konusu Kanun 01.01.2005 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nu yürürlükten kaldırmaktadır (Arslan, 2004:1).
İlk defa 2006 yılı bütçesine konulmak üzere, Gelir Vergisi, Kurumlar Vergisi, Katma Değer Vergisi ve Özel Tüketim Vergisi Kanunları’nda yer alan istisna, muafiyet ve indirimlerden veri temin edilebilenlerin neden olduğu vergi harcamalarının tahminine yönelik bir çalışma yapılmıştır. Bu çalışma 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'na ekli B cetveli içerisinde yer alan “Vergi Harcamaları Listesi” şeklinde 2006 yılı bütçesinde yer almaktadır (Bkz. Ek 1). Aynı şekilde 2007 yılı bütçesinde bu çalışma veri teminindeki artışla birlikte geliştirilmiştir.
Son olarak ta Ekim 2007'de T.C. Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü tarafından “Vergi Harcamaları Raporu” yayınlanmıştır. Bu rapor bir önceki çalışmaya göre daha kapsamlı olup, öncelikli olarak ülkemiz vergi harcamaları rakamlarının ağırlığını oluşturan Gelir Vergisi, Kurumlar Vergisi, Katma Değer Vergisi ve Özel Tüketim Vergisi Kanunları’nda yer alan hükümlerin büyük bir bölümünün 2007 yılında neden olabileceği vergi harcamaları tahminleri hesaplanmaya çalışılmıştır. Bu hesaplamalar başta TÜİK olmak üzere ilgili bulunan kurum, kuruluş ve sivil toplum örgütlerinden elde edilebilen veriler çerçevesinde ve gelir bütçesinin hazırlanmasında kullanılan yöntemlere ve modellere paralel olarak “Vazgeçilen Gelir Yöntemi” ile yapılmıştır. Öncelikle, vergi ve diğer kanunlarda yer alan vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar vergi harcaması ya da standart vergi sisteminin bir parçası (benchmark) olup olmadığının yönünde detaylı inceleme ve araştırmaya tabi tutulmuştur. Çalışma esnasında Dünya Bankası uzmanlarından da faydalanılmış ve her bir kanun itibariyle vergi harcaması kapsamında değerlendirilen hükümleri içeren listeler oluşturulmuştur.
Yayınlanan bu rapora göre, veri temin edilebilenlerin içinde 2007 yılı itibariyle vergi harcaması tahmin tutarları, 11 Milyar 952 Milyon YTL olarak tahmin
edilmiştir. Vergi harcamaları toplamı içinde Gelir Vergisi Kanunu’nda yer alan vergi harcaması hükümleri 7 Milyar 108 Milyon YTL ile en fazla paya sahiptir. 2007 yılında gerçekleşeceği tahmin edilen vergi harcamalarının Gayri Safi Milli Hasılaya oranı yaklaşık % 1,9 dur. 2007 yılı vergi harcaması tahminlerinin, gerçekleşmesi beklenen Vergi Gelirlerine oranı ise yaklaşık % 7,6 olmaktadır. Yıl sonu itibariyle 33 Milyar 418 Milyon YTL olması beklenen Gelir Vergisi tahsilatının ise % 21’i tutarında Gelir Vergisi Kanunu’na ilişkin vergi harcamaları bulunmaktadır. Kurumlar Vergisi yıl sonu tahsilat beklentisi ise yaklaşık 11 Milyar 925 Milyon YTL’dir. 3 Milyar 173 Milyon YTL olan Kurumlar Vergisi Kanunu’na ilişkin vergi harcamaları tutarı yıl sonu Kurumlar Vergisi tahsilatı beklentisinin % 26,6’sını oluşturmaktadır. 2007 yılında yaklaşık 49 Milyar 784 Milyon YTL Katma Değer Vergisi (KDV) tahsilatı beklenirken, KDV’ne ilişkin vergi harcaması tutarı 402 Milyon YTL olmaktadır. Bu sonuç KDV vergi harcamaları tutarının yıl sonunda tahsil edilmesi beklenen KDV tahsilatının yaklaşık % 0,8’ine tekabül ettiğini göstermektedir. Özel Tüketim Vergisi’nde ise 2007 Yılın sonu itibariyle tahsil edilmesi beklenen yaklaşık 41 Milyar 70 Milyon YTL tutarındaki verginin yaklaşık % 0,5 i tutarında Özel Tüketim Vergisi’ne ilişkin vergi harcaması bulunmaktadır (Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü, 2007:29).
II. TÜRK VERGİ SİSTEMİ’NDE VERGİ HARCAMASI UYGULAMALARI
Gelişmiş ve Gelişmekte olan ülkelerin genelinde olduğu gibi Türk Vergi Sistemi’nde de sosyal, ekonomik ve siyasi amaçlı birçok vergi harcamaları bulunmaktadır. Türk Vergi Sistemi’ndeki vergi harcaması uygulamaları, gelir, servet ve harcama üzerinden alınan vergilerin içinde yer alan muafiyet, istisna, indirim vb. gibi vergi ayrıcalıklarından oluşur.
A. Türk Vergi Sistemi’nde Uygulanan Vergi Harcaması Uygulamalarına