ULUSLARARASI İLİŞKİLER TEORİLERİ AÇISINDAN KIBRIS’A

No Brasil, até meados da década de 1940, existia uma concepção de que fome era um fenômeno natural, ou seja, sua origem estava pautada em causas naturais em fatalidades como acidentes climáticos ou até mesmo motivo religioso. Em uma perspectiva histórica, observa-se que o problema da fome entra na agenda política brasileira a partir de Josué de Castro com a obra “Geografia da Fome”. Sua estudo constata que a fome e má alimentação e nutrição não são fenômenos naturais, mas sim sociais. A percepção da natureza social do problema revelou-se em paralelo ao debate da exclusão social no país. (GOBATO; PANIGASSI ;VALLABA, 2010; PINHEIRO;CARVALHO, 2010)

Sobre a concepção de que a fome trata-se de um fenômeno social, Costa e Pasqual (2006, p.1) versam que “compreendida em sua dimensão econômica, social, geográfica e cultural, a fome se apresenta como um flagelo fabricado pelos próprios homens e não uma calamidade natural, ou um castigo de Deus.”. Para Pinheiro e Carvalho (2010) a questão social da fome é fruto da submissão da sociedade aos ditames do capital e se expressa nas formas de (não) comer, (não) viver, adoecer e morrer das populações.

Guedes, Levcovitz e Rocha (2001) acrescentam que foi no decorrer dos anos entre a 1930 e 1940 que a fome foi descoberta enquanto sequela social do processo de desenvolvimento econômico desigual e excludente vigente no país. Foi criada a “ciência da fome” e dessa forma a alimentação passou da condição de apenas mais um campo do conhecimento para o de uma política pública. Para Arruda e Arruda (2007), o inquérito promovido por Josué de Castro no Recife, em 1933, sobre as condições de vida das classes operárias revelou a ocorrência de déficit calórico e de nutrientes e motivou o desenvolvimento

de novas pesquisas acerca da situação alimentar em Pernambuco, Rio de Janeiro e São Paulo, estabelecendo as relações entre alimentação e salário mínimo. O país assumiu o papel de conduzir uma política que buscasse solucionar o problema da fome mostrado por cientistas como Josué de Castro e Dante Costa. Intervenção marcante da era Vargas foi a criação do salário mínimo em 1938 devido a instituição de uma renda mínima ao trabalhador baseada nas suas necessidades básicas, dentre elas aalimentação.

Para Pacheco Filho e Wickler (2003) no período democrático 1945-64, ocorreu uma tentativa de posicionamento do Estado frente esta problemática com uma expansão fragmentada e seletiva das políticas sociais. O desenvolvimento social não era tratado como uma prioridade, era uma consequência do desenvolvimento industrial do país, com o aceleramento do capitalismo nacional. Segundo Pinheiro e Carvalho (2010) a institucionalização dessas ações por parte do Estado se deu pela criação do Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS) em 1947 no Governo JK, cujo objetivo era prestar assistência alimentar e nutricional a um grupo populacional especifico: os trabalhadores. Neste contexto o Estado assume a mediação das relações entre as empresas privadas e os trabalhadores, para otimizar o acesso à alimentação. Costa e Pasqual (2006) relatam que até a década de 60 as ações governamentais e das entidades filantrópicas na área de alimentação e nutrição se resumiam a ações emergenciais de doação e distribuição de alimentos.

Durante os anos de 50/60 a intervenção estatal na área de alimentação e nutrição materializou-se através da continuidade do SAPS (extinto em 1967), do nascimento em 1955 do atual Programa de Alimentação Escolar (PNAE) e do início dos programas de assistencialismo alimentar como os restaurantes populares, postos de comercialização de gêneros de subsistência e as campanhas de educação nutricional nos locais de trabalho incentivando uma boa alimentação. Esses programas estavam articulados aos programas internacionais de ajuda alimentar, que apresentavam objetivos econômicos (ampliação do mercado internacional) e político-ideológicos de atenuação dos movimentos sociais gerados pela fome e miséria dos países em desenvolvimento. (VASCONCELOS, 1988; PINHEIRO; CARVALHO,2010).

Nesse período o enfrentamento da fome enquanto um problema social visava congregar ações de introdução de novos alimentos (principalmente industrializados) tidos como solução para a insuficiência da produção alimentar, fato que favoreceu o aumento de importações além da distribuição de alimentos (políticas especificas) e o desenvolvimento de práticas educativas tradicionais. Nessa estratégia governamental a desinformação das classes populares passa a ser considerado o fator determinante da fome e da desnutrição na

população. Somente em meados de 1970, a política alimentar no Brasil vai do binômio

alimentação-educação para alimentação-renda, como causa determinante da fome e da

desnutrição (AMPARO, 2004, BOOG, 1999.).

Na década de 70, com a escassez dos alimentos pelo intenso êxodo rural nos países industrializados, foi dada ênfase para o armazenamento de alimentos, sendo prioridade o produto e não o ser humano. Pelo histórico apresentado nota-se que, até o fim da década de 1970, as políticas públicas brasileiras estavam voltadas para o acesso alimentar de forma compensatória, ou seja, programas que proviam alimentos principalmente a grupos focais específicos como trabalhadores, gestantes e estudantes (COSTA e PASQUAL, 2006).

O Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN) criado em 1976 e vinculado ao Ministério da Saúde, nasceu por influência do movimento internacional de criação de institutos para planejamento alimentar e nutricional em nível nacional, coordenado pelo Banco Mundial. No Brasil, o INAN institui-se como um conjunto de programas direcionados a populações em situação de insuficiência alimentar e grupos vulneráveis biologicamente (gestantes, crianças e nutrizes) além dos trabalhadores formais. Eram competências do INAN: 1) assistir o governo nacional na implementação de política nacional de alimentação; 2) elaborar e propor um Plano Nacional de Alimentação e Nutrição - PRONAN. (COSTA; PASQUAL, 2006; PINHEIRO; CARVALHO, 2010). Vasconcelos (2005) afirma que durante o período ditatorial, o cenário político nacional tornou-se pouco favorável para o desenvolvimento de estudos sobre temáticas de forte cunho social como a fome. O INAN tentou conduzir pesquisas a respeito da temática alimentar, como o Estudo Nacional de Despesas Familiar (1978), cujos resultados ainda estavam em parte controlados por parte do governo que se encontrava sob regime ditatorial.

Em suas linhas gerais o INAN tinha como meta realizar a suplementação alimentar de forma articulada entre os diversos programas em cada ministério. Ao INAN caberia a atribuição de coordenar as diversas iniciativas, centralizando a aquisição, transporte e armazenagem de alimentos. A suplementação alimentar era vista como ação emergencial e transitória. Reconhecia-se a necessidade de combinar ações sociais com medidas econômicas para assegurar justiça social. (...) a falta de políticas intersetoriais e articulação interinstituicional, bem como a falta de recursos, limitaram o alcance dos programas do PRONAN que, com raras exceções, não ultrapassaram a escala de projeto piloto. (COSTA; PASQUAL, 2006, p.2)

Mesmo o INAN tendo como meta realizar a suplementação alimentar de forma articulada entre os ministérios, era uma ação assumida pelo Ministério de Saúde, assim como toda gestão institucional de programas, projetos e ações relativas a alimentação e nutrição desde 1972 (PINHEIRO; CARVALHO, 2010). A interface entre o biológico e o social da

problemática alimentar implica em considerar que sua resolução é a soma de vetores oriundos de diferentes nichos de políticas sociais.

Já na década de 80 a discussão focalizava que a fome e a desnutrição eram decorrentes mais do problema de acesso do que da produção de alimentos, com ênfase na redução da pobreza e melhora no poder aquisitivo da população. Para Pacheco Filho e Wickler (2005), mesmo havendo esperanças despertadas pela Nova Republica, as políticas sociais decisivas de inclusão não foram efetivas. Segundo os autores essas intervenções aconteceram em duas áreas consideradas decisivas, devido à gravidade da situação social: emprego (salário e desemprego) e alimentação e nutrição. Para Moura (2007) na década 80 predominou uma atuação clientelista e paternalista de atores políticos populistas ou setores oligárquicos conservadores que controlavam o poder público.

No governo Sarney, a participação do gasto federal nas áreas de alimentação e nutrição cresceu de 0,8% em 1984 para 1,5% do Produto Interno Bruto em 1988. O PNAE dirigido aos alunos da pré-escola e do 1º grau foi estendido aos alunos de quatro a seis anos. Porém o programa marcante desse período foi o Programa Nacional do Leite para Crianças Carentes chamado também de tíquete leite. As sementes deste tipo de política assistencialistas foram plantadas nos anos anteriores, em grande parte durante a vigência do período ditatorial. (PACHECO FILHO; WICKLER, 2003).

Propagou-se uma percepção pelas políticas de SAN que os benefícios repassados eram concessões, ajuda humanitária, de que os serviços prestados nesse tipo de política não deviam ser encarados propriamente como direitos. As ações desenvolvidas nesse sentido eram fortemente atribuídas aos partidos e suas lideranças, não tendo natureza pública, com graus insuficientes de accountability e não envolvimento de outros atores na sua formulação, implementação e avaliação (MOURA, 2007).

Para Pinheiro e Carvalho (2010) a área de alimentação e nutrição, como a área de assistência social, sempre esteve à margem das políticas sociais. Sem suporte orçamentário e financeiro compatíveis com a demanda, carente de recursos humanos capacitados e suficientes de modo quantitativo e falta de transparência nas ações. O resultado não vai além de iniciativas pontuais e pulverizadas, perfazendo resultados pouco efetivos. Ações são sobrepostas entre si e sem articulação entre as áreas responsáveis, indicando que a integração tão necessária de fato não ocorria.

A Constituição de 1988 reorienta as políticas sociais de uma perspectiva clientelista-paternalista para a ótica do direito. Moura (2007) apoiado em Franco (2003) caracteriza a década posterior à Constituição como período onde predominaram políticas

universais, baseadas na oferta estatal, resumidas no conceito de que essas políticas sociais são um “direito do cidadão” e um dever do Estado. A perspectiva de descentralização governamental levou a uma verificação que as políticas sociais também deveriam ser focadas nos municípios. A ênfase passa a ser na eficiência, eficácia e efetividade das ações.

Mesmo diante do otimismo acerca da reorientação política do país após a Constituição de 1988, no inicio da década de 90, o governo Collor reforça as bases do neoliberalismo a partir de uma política de redução da intervenção do Estado, especialmente na gestão e execução das políticas sociais, permitindo que o mercado ditasse as regras na relação entre sociedade e Estado. Este período é marcado por um desmonte das políticas sociais. Foram desestruturados e extintos quase todos os programas de alimentação e nutrição, incluindo os programas de suplementação alimentar dirigido a crianças menores de sete anos, aleitamento materno e combate a carências especificas. Em 1992, o PNAE funcionou trinta e oito dias, dos duzentos dias letivos, e o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) teve sua equipe reduzida a um técnico.(COSTA; PASQUAL, 2006; PINHEIRO; CARVALHO, 2010)

No processo de impeachment do presidente da republica em exercício (1990- 1992) emergiu com destaque o Movimento pela Ética na Política, representando mobilização da sociedade civil diante da omissão do Estado nas questões sociais, e, principalmente, sobre a problemática da fome. O problema alimentar e nutricional se insere na agenda pública em destaque pela sociedade civil organizada. O movimento liderado pelo sociólogo Herbert de Souza criou o Ação Cidadania contra Fome e Miséria e pela Vida. Com a sucessão presidencial, o Governo Itamar Franco instituiu o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) em 1993, e foi composto de oito ministros do governo, 21 representantes da sociedade civil - sendo 19 indicados pelo Movimento da Ética na Política que atuava como entidade consultiva ao governo (COSTA; PASQUAL, 2006)

O surgimento do CONSEA e sua curta vida (pois durou até 1994 e apenas foi reativado em 2003) instituiu o debate da SAN no governo e na sociedade civil naquela época. No entanto o CONSEA, por se tratar de uma instância de assessoramento e de consulta social, não substituiu a necessidade dos órgãos de execução e de articulação do governo. Para Takagi e Belik (2006) os conselhos não governam (se governassem deixariam de ser sociedade civil e seriam governo), mas estabelecem os parâmetros do interesse público para o governo. Não decidem quais políticas e ações serão executadas, mas decidem se correspondem ou não ao interesse público. Os conselhos são instâncias públicas de formação de opinião e vontade

política, muito mais do que instrumentos do governo ou da sociedade. Atuam na tematização e formulação da agenda pública.

Esta mobilização social impulsionada pelo momento político do país de tom de denuncia, respaldada por dados dos Mapas da Fome I, II e III divulgados em 1993 pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) demostrando a existência de 32 milhões de brasileiros vivendo em condições de indigência, culminou na I Conferência Nacional de Segurança Alimentar em 1994 que teve como principal fruto a elaboração do Plano Nacional de Combate à Fome e à Miséria (PCFM) tendo a participação da sociedade civil (BRASIL, 2004). Os principais objetivos do PCFM: 1) distribuição de alimentos a grupos específicos da população; 2) geração de emprego e renda para setores pobres; 3) melhoria do poder aquisitivo da população-alvo; 4) medidas de proteção da agricultura e comercialização de alimentos; 5) redução dos custos da cesta básica de alimentos; 6) mobilização da sociedade civil para o combate à pobreza; 7) ampliação dos recursos para o combate à miséria. (PACHECO FILHO; WICKLER, 2003; MOURA, 2007).

Para Pacheco Filho e Wickler (2003) uma das características que diferenciam o PCFM de outras ações governamentais no combate à fome a pobreza é a descentralização das ações. Mesmo que de forma pontual e tardia, o PNAE foi descentralizado para os níveis estadual e municipal que passaram a receber o repasse dos recursos federais. Outros programas passaram por aperfeiçoamento e extensão como o Programa de Distribuição de Alimentos (PRODEA) e PAT.

A segunda metade da década de 90 traz a problemática da IA acompanhada da sensação de atraso. Baseadas no princípio do direito à alimentação os governos poderiam receber censuras em nível internacional por não garantir o acesso dos seus cidadãos à alimentação. Moura (2007) evidencia que um grande equívoco das concepções que orientaram as políticas sociais na década de 90 é que apenas e unicamente o Estado irá realizar este tipo de intervenção. Embora o Estado tenha um papel insubstituível na implementação de políticas sociais públicas, deve-se lançar mão de parcerias e buscar sinergia entre todos os setores de representatividade (o Estado, o mercado e a sociedade civil).

O governo Fernando Henrique (1995-2002) teve como principal foco nos primeiros anos a estabilização da econômica, recorrendo a mecanismos de ajuste fiscal, realizando até mesmo privatizações. As políticas sociais receberam atenção secundária. O primeiro mandato (até 1998) foi marcado pela desestruturação de áreas e programas na área de SAN. Para Costa e Pasqual (2006, p.4), “a extinção do CONSEA, mais do que a eliminação de um mecanismo de controle social representou a opção por um modelo de

Estado ‘moderno’, que teria como razão de ser central a garantia de um ambiente favorável ao desenvolvimento econômico privado”. Houve um retrocesso no entendimento e encaminhamento dessa problemática e a busca por respostas ao problema da fome não se ampliou para questões de SAN. A proposta de construção de uma política nacional de SAN para o Brasil é interrompida. O Estado volta a se preocupar com a fome de modo emergencial. (PINHEIRO; CARVALHO, 2010)

No final dos anos 90 um ponto alto da institucionalização do debate da SAN no Brasil foi a Política Nacional de Alimentação e Nutrição (BRASIL, 1999) implementada pelo Ministério da Saúde. Em 2000, as políticas de distribuição de alimentos foram substituídas por um conjunto de programas de transferência de renda para estratos mais populares da sociedade, surgindo dessa forma o Bolsa-Alimentação, o Bolsa-Renda e o Auxílio-Gás. (PACHECO FILHO; WICKLER, 2003).O relatório da 59ª reunião da Comissão de Direitos Humanos da ONU em 2002 destacou que apesar da fome no Brasil não ser possível de observação direta em pessoas que morrem de inanição ou subnutrição, ela se expressa em uma compensação do corpo à dieta inadequada em uma redução da atividade física e no crescimento das crianças. (BIELIK, 2003).

Nos dois últimos anos do segundo mandato do Governo Fernando Henrique (2000-2002) houveram avanços em políticas focalizadas. O principal marco de política voltada à SAN foi a criação do estratégia Comunidade Solidária (CS), um conjunto de ações de combate à pobreza em meio a um plano de estabilização econômica. Para Pinheiro e Carvalho (2010) o objetivo geral dessa estratégia foi articular ações da sociedade civil com o governo na promoção da inclusão social. Os princípios gerais da estratégia CS seriam: parceria, descentralização, integração e solidariedade. Nota-se o apelo à solidariedade, com o Estado não assumindo a sua atribuição de propor políticas garantidoras de proteção social.

O foco da estratégia seria a forma de gerenciamento dos programas já existentes por meio de maior participação da sociedade civil e maior integração operacional entre os órgãos do governo federal, dos estados e municípios. A base fundamental da estratégia do CS foi a atuação em municípios. É possível avaliar que os governos federal e estaduais de fato só concretizam suas ações nos municípios onde as ações são implementadas (PACHECO FILHO; WICKLER, 2003).

A interrupção do ciclo que envolve pobreza e fome é tida como a principal meta dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), estabelecidos em 2000 em Assembleia Geral da ONU, com o Brasil e outros 190 países onde foram estabelecidas oito

metas6 a serem alcançadas até 2015. Sendo alcançadas, mais de 500 milhões de pessoas sairiam da extrema pobreza, mais de 300 milhões não passariam mais fome e 30 milhões de crianças deixariam de morrer antes de completar cinco anos (BRASIL, 2010b). O cumprimento dessas metas é indissociável do desenvolvimento de políticas sociais. A meta constante do primeiro ODM é operacionalizada por um conjunto de ações estruturadas para o combate à fome e à pobreza. Somadas a outros fatores, como o crescimento da economia e a geração de empregos, elas se propõem a erradicar a extrema pobreza e por consequência a IA grave.

Também em 2000 o governo adota programas de transferência de renda. A primeira experiência foi o Bolsa Escola com base na experiência bem sucedida de Cristovam Buarque de 1994 a 1998 no Distrito Federal. As iniciativas continuavam pulverizadas sobre o mesmo e complexo problema. Neste contexto, a partir de 2001, o tema da SAN volta a se inserir na agenda política brasileira, incentivado pelos debates políticos partidários na ocasião do processo de eleição do Presidente da Republica. O Partido dos Trabalhadores apresenta sua proposta de política de SAN para o Brasil, o projeto Fome Zero. (PINHEIRO; CARVALHO, 2010; VALENTE; 2003), objeto de discussão a seguir.

2.2.3 Uma Política de Segurança Alimentar e Nutricional para o Brasil: as