KKTC’NİN KURULUŞUNDAN GÜNÜMÜZE KIBRIS SORUNU

O termo avaliação pode ser associado como a última etapa de acordo com a sequência das fases da política pública. Porém, podemos também conceber como avaliação um processo continuo presente em todas as etapas da política. Os estudos centrados na avaliação de políticas públicas podem ter aspectos sistêmicos globais ou se deter a uma das etapas anteriormente descritas. A definição de avaliação tem aspecto amplo como Faria (2005, p. 98-9) demostra:

definindo-a como: (a) atividade destinada a aquilatar os resultados de um curso de ação cujo ciclo de vida se encerra; (b) a fornecer elementos para o desenho de novas intervenções ou para o aprimoramento de políticas e programas em curso; e (c) como parte da prestação de contas e da responsabilização dos agentes estatais, ou seja, como elemento central da accountability. Mesmo que essa concepção reconheça, ainda que implicitamente, o caráter inextricavelmente político da avaliação, podemos observar nos debates e nos estudos correlatos mais recentes a prevalência de um viés francamente normativo e/ou uma priorização dos aspectos mais técnicos da avaliação das políticas públicas, bem como uma ênfase em seu papel de instrumento gerencial.

Como ponto de partida procurou-se compreender que origem tem a avaliação de políticas públicas como campo de conhecimento científico e quais contribuições recebe das ciências que a consideram subcampo, neste caso a Ciência Política e a Administração Pública. Segundo Tinoco (2010) a avaliação de políticas publicas recebe contribuições de duas abordagens principais. A primeira da Ciência Política, em uma subárea denominada de

políticas públicas. A segunda abordagem provém da Gestão Pública, ou Administração

ciências se estabeleceram para, portanto, verificar como seus desdobramentos contribuíram para formação do subcampo avaliação de políticas públicas.

Sobre a abordagem das políticas públicas, Souza (2006) aponta que apesar da Europa apresentar um histórico mais antigo de teorias explicativas sobre o papel do Estado, é nos EUA que o estudo de políticas públicas surge como área de conhecimento e disciplina acadêmica, porém sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado. Sua ênfase foi nos estudos sobre a ação dos governos, diferente dos europeus que desenvolveram depois estudos dessa área como desdobramento das teorias sobre o papel do Estado. Farias (2003) evidencia que nos seus primórdios as políticas públicas eram consideradas, quase exclusivamente, outputs do sistema político, o que justificava o fato de a atenção dos investigadores ter se concentrado inicialmente nos inputs, ou seja, nas demanda e articulações de interesse.

Enquanto disciplina cientifica, políticas públicas centra seus conhecimentos nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos. Em um contexto de reforma gerencial, essa disciplina se reposiciona, e admite que a eficiência e eficácia dos processos tornem-se uma variáveis de interesse. Tornou-se um campo de conhecimento que busca ao mesmo tempo, analisar a ação do Estado (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente) através da avaliação dessas (SOUZA, 2006). Tinoco (2010) aponta baseada em Mény e Toenig (1989) que a avaliação para a vertente de políticas públicas se concentra na analise da reação decorrente da aplicação da ação e julgamentos sobre os efeitos e a expressividade causados pela política ou pelo ajustamento desta.

Sobre o histórico da outra vertente, o management, Farah (2011) considera que a administração pública como área de formação e campo de estudo até os anos 1950 centrava- se na formação da burocracia governamental, responsável pela execução ou pela implementação (no sentido mais restrito do termo) das políticas publicas. A burocracia, a princípio para este campo de estudo, deveria atuar de forma apolítica e imparcial, sendo uma ciência livre de valores cuja missão era contribuir para que a burocracia governamental “funcionasse”. Torna-se clara hoje a superada dissociação entre administração pública e política neste campo. A incorporação das políticas públicas pela administração publica se deu pelo reconhecimento que os administradores públicos não apenas executam políticas, mas participam da sua formulação.

O fim da separação entre administração e política, resultou na incorporação das políticas públicas como objeto de análise pela administração pública em um movimento

critico da abordagem tradicional da disciplina e teve como base o reconhecimento que o papel do policy maker assumido pelo administrador. (FARAH, 2011) Por consequência, o subcampo de avaliação de políticas ganha progressões tendo em vista o novo contexto da segunda Reforma do Estado. Para Tinoco (2010) a vertente do management aponta a avaliação como atribuição de valor a um bem, a uma organização ou a uma ação pública, podendo se direcionar sobre os efeitos e/ou eficiência da política.

A avaliação tem um papel de destaque nas reformas do setor público, assim como tem estado cada vez mais presente nos processos de análise de políticas públicas. Para Trevisan e Van Bellen (2008) a hegemonia inconteste da perspectiva gerencialista na discussão sobre políticas públicas e administração pública (no geral) e avaliação de políticas públicas (em especifico).

Os estudos de avaliação representam um potente instrumento de gestão pública na medida em que deve ser utilizado durante todo o ciclo da gestão, subsidiando desde o planejamento e formulação de uma intervenção, o acompanhamento de sua implementação, os consequentes ajustes a serem adotados até as decisões sobre sua manutenção, aperfeiçoamento, mudança de rumo ou interrupção. Além disso, a avaliação pode contribuir para a viabilização de todas as atividades de controle interno e externo, por instituições públicas e pela sociedade levando maior transparência e accountability às ações de governo. (RUA, 2004)

Souza (2006) destaca os três principais motivos para que os estudos da avaliação de políticas públicas tivessem maior visibilidade. Em primeiro lugar o domínio da agenda governamental, principalmente dos países em desenvolvimento, por políticas restritivas de gastos. A partir dessa perspectiva o desenho e a execução de políticas públicas, tanto econômicas como sociais, ganharam maior visibilidade. Em segundo lugar é que novas visões sobre o papel dos governos substituíram as políticas kenesyanas do pós-guerra por políticas restritivas de gastos. O terceiro fato diz respeito a parte dos países recém- democratizados não terem formado coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e promover a inclusão social de grande parte da sua população.

Ala-Harja e Helgason (2000) acrescenta que a avaliação deve proporcionar informação que seja crível e útil para permitir incorporação da experiência adquirida no processo de tomada de decisão. A avaliação deve ser vista como um mecanismo de melhoria no processo de tomada de decisão, a fim de garantir melhores informações, sobre as quais eles possam fundamentar suas decisões e melhor prestar contas sobre as políticas.

Seja individual ou coletivamente, seja de uma perspectiva privada, pública ou estatal, avaliar significa determinar o valor, a importância de alguma coisa. Para Garcia (2001) avaliar será sempre exercer o julgamento sobre ações, comportamentos, atitudes ou realizações humanas, não importa se produzidas individualmente, grupal ou institucionalmente. Toda avaliação parte de uma referência de atendimento a uma necessidade ou anseio, os métodos de mensuração de valor serão escolhidos de acordo com qual referencial foi elegido. Para Werneck (1996) sua função não é punir nem apenas constatar, mas a de verificar em que medida os objetivos propostos estão sendo atingidos retroalimentando o processo decisório.

Trevisan e Van Bellen (2008) enfatizam que para avaliação de políticas públicas foram atribuídas progressivamente três finalidades principais: informação, alocação

de recurso e legitimação Nos anos 1960 a função que predominou foi a de informação. O

foco era a melhoria dos programas, e os gerentes tinha interesse de usar a avaliação como forma de feedback. No anos de 1980, a função de (re)alocação era clara para utilidade para distribuição racional do orçamento. Por fim, na década de 90 a função era de legitimação, devido a influência da nova administração pública em meio a um cenário de grandes demandas e crises orçamentárias.

A racionalização do gasto público supõe uma modernização de todas as áreas da administração pública. Um gestão estratégica é desejada, como uma clara definição de visão, objetivos e metas, com critérios e indicadores para poder avaliar o desempenho das organizações e dos programas através dos quais se implementam a política do governo. A avaliação não é um fim, mas um meio. A avaliação como técnica administrativa ajuda a melhorar a gestão porque produz uma informação necessária para identificar e entender as causas de fracasso ou problemas de desempenho. (TOENIG, 2000)

A principal função da avaliação de políticas públicas é promover o processo de aprendizagem continuo, sendo indispensável para avanços dos objetivos planejados. A informação regular sobre a qualidade da gestão possibilita uma maior eficiência ao direcionamento de recursos físicos, humanos e financeiros, proporcionando uma maior segurança para o processo de decisão. (BOZI, 2001)

Em uma progressão dos principais interesses para realizar estudos e pesquisas de avaliação das atividades do governo, Silva et al. (1999) mencionam que primeiramente a intenção esta na mensuração de resultados: sejam eles esperados-alcançados ou não dos programas implementados. O segundo motivo é identificar de que forma esses resultados são obtidos, qual o modo de operacionalização pelo qual os programas alcançam (ou não) esses

resultados. Por fim a efetividade das ações dos programas é o objeto de atenção pois é através dela que se determina a continuidade ou não do programa.

Figueiredo e Figueiredo (1986) categorizaram os principais problemas diagnosticados pelos estudos de avaliação, sendo divididos em três níveis de acordo com a sua incidência como descreve o quadro 01. É perceptível que os estudos contemporâneos mantêm a frequência de resultados dos mesmos entraves.

FREQUÊNCIA PROBLEMAS

Mais frequentes Distanciamento do programa em relação a seus objetivos iniciais. _{Falta de integração entre as agências na implementação dos programas.} Incidência

Intermediária

Baixa cobertura dos programas;

Escassez e/ou má utilização de seus recursos financeiros. Má qualidade dos serviços prestados.

Menor grau de incidência

O grau de privatização ou interesses de grupos privados em detrimento do grupo supostamente beneficiário da política.

A subordinação do programa à política econômica ou a outros objetivos externos (rentabilidade, lucro, etc.).

Baixa participação dos beneficiários, reais ou potenciais, nas diferentes fases do programa.

Centralização, tanto na formulação, implementação e na organização administrativa. Processo político com repercussões diretas sobre estes, e uso político e/ou c1ientelístico do programa, para fins eleitorais e/ou de apoio político.

Quadro 01. Problemas mais frequentes encontrados na avaliação de políticas públicas. Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Figueiredo e Figueiredo (1986).

As classificações referentes aos tipos de avaliação de políticas públicas são de caráter complexo e amplo, pois se configuram sobre diferentes tipologias. Baseados naquelas distinções mais abordadas pela literatura (objetivos e temporalidade de execução) trataremos das suas especificidades.

Para elucidar a primeira categorização que difere as avaliações de acordo com seus objetivos, é necessária a compreensão da diferença semântica dos termos que relacionam processos e resultados de eficácia, eficiência e efetividade. Para Santos e Santos (2007) um dos obstáculos é superar as indefinições dessas termologias frequentemente utilizadas no campo de avaliação, muitas vezes são usadas de modo equivalente sem que haja um consenso sobre sua definição precisa. O quadro 02 adaptado de Draibe (2001) sintetiza a diferença entre as termologias dessas medidas de desempenho que são objetos de estudo de avaliações.

INDICADOR DEFINIÇÃO TIPO DE AVALIAÇÃO Eficácia A relação entre características e “qualidades” dos processos e sistemas de sua implementação e os resultados que a que

chegam. Avaliação de processo ou _formativa. Eficiência Qualidades de um programa, examinadas os parâmetros técnicos _{de tempo e custo.}

Efetividade Relação entre objetivos e meta com impacto e efeitos. Avaliação de impacto

Quadro 02. Diferenciação semântica dos termos Eficácia, Eficiência e Efetividade. Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Draibe (2001)

Com relação à classificação dos tipos de pesquisas de acordo com seu proposito Garcia (2001) e Figueiredo e Figueiredo (1986) realizam a distinção em dois grupos: Avaliação de processos: visa à aferição da eficácia. (se o programa está sendo implementado conforme seus objetivos, diretrizes e prioridades e se seus produtos estão atingindo as metas previstas, com a necessária eficiência). A importância desta linha de avaliação esta no fato que é impossível antever todos os tipos de entraves, problemas e conflitos possíveis durante a realização de um programa. E a segunda é a Avaliação de

impactos: diz respeito aos efeitos do programa sobre a população-alvo (verificar se as

transformações primárias e/ou secundárias na realidade são atribuíveis às ações dos programas, estabelecendo as devidas relações de causalidade). A avaliação de impacto tem uma ambição mais ampla e complexa. Ambas exigem trabalho de campo, um largo tempo para a realização, um número razoável de pesquisadores e apresentam custos elevados.

Essa mesma categorização é realizada com uma termologia diferenciada por Subirats (1994). A autora considera dois tipos principais de avaliação: a avaliação formativa (processos) e a avaliação de balanço (impacto). Na avaliação formativa seu objetivo é comprovar se o programa se desenvolve sem dificuldades, localizando os pontos críticos e favorecendo uma via de melhoras. Para este tipo deve-se considerar que a possibilidade de melhora existe, caso contrário este tipo de avaliação é inapropriado. Essa avaliação em alguns casos se dá através de estudos de implementação, que objetivam analisar todo o funcionamento real dos programas e de todos os trabalhos desenvolvidos por ele. Na avaliação de balanço o objetivo é o de recolher informação sobre os resultados finais do programa e facilitar assim o julgamento de valor do mesmo. A avaliação se dá com base na comparação com programas alternativos com objetivos similares, seja mediante comparação com setores ou zonas não incluídas no processo de aplicação.

Ala-Harja e Helgaso (2001) concluem que a avaliação de programas pode ocorrer em qualquer estágio do seu ciclo de vida . São comuns as classificações que remetem à temporalidade da avaliação (ex ante e ex post). O primeiro tipo é um tipo de avaliação

prospectiva, onde o projeto para implementação é avaliado, visualizando possíveis entraves que já sejam previsíveis. Esta avaliação também se estende à viabilidade do projeto com relação à população a ser alcançada, escolha de prioridades, entre outros. O segundo tipo, também denominado de avaliação de balanço, ocorre quando a avaliação realiza uma análise das medidas de desempenho da ação pública quando esta tem finalizado suas atividades. Se por um lado a análise de políticas explora as opções disponíveis e seus prováveis efeitos, a avaliação estuda os efeitos reais e busca um juízo de valor das políticas em si. Contudo, os conceitos são inter-relacionados e os processos de avaliação interativos.

Considerando os aspectos metodológicos da avaliação de políticas públicas, Souza (2006) afirma que do ponto de vista teórico-conceitual, a avaliação de políticas públicas é um campo multidisciplinar reunindo conhecimentos da sociologia, economia, administração pública e da economia. Segundo a autora, por tal razão pesquisadores de tantas disciplinas partilham um interesse comum na área e tem contribuído para avanços teóricos e empíricos o que torna a área território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos, não significando que ela careça de coerência teórica e metodológica, mas que comporta vários olhares.

Para Faria (2003), há atualmente uma Babel de abordagens, teorizações incipientes e vertentes analíticas que buscam dar significado a essa diversidade de metodologias de avaliação de políticas públicas, considerando o mundo cada vez mais caracterizado pela interdependência assimétrica, incerteza e complexidade das questões.

Para Costa e Castanhar (2003) uma metodologia de avaliação de programas sociais envolve um conjunto de critérios, e o uso de um elenco de indicadores (ou outras formas de mensuração) consistentes com os critérios escolhidos e que permitam efetuar um julgamento continuado e eficaz acerca do desempenho de um programa ou conjunto de programas, mediante o confronto com os padrões de desempenho anteriormente estabelecidos. A descrição destes componentes consta no quadro 03.

COMPONENTES DESCRIÇÃO

Critérios Medidas de aferição de resultados obtidos. Exemplos: Eficiência, eficácia, efetividade, sustentabilidade, análise custo-efetividade, satisfação do beneficiário e equidade. Indicadores

Medidas pelas quais são estabelecidos os critérios, devem ser calculadas a partir da identificação e quantificação dos resultados obtidos. Podem ser simples (expressos em termos absolutos), de desempenho (possuem padrão e são relativos.) e gerais (gerados por instituição externa)

Padrões Referências para julgamentos. Exemplos de tipos absolutos, históricos, normativos e teóricos.

Quadro 03. Componentes da avaliação de programas públicos Fonte: Elaborado pelos autor a partir de Costa e Castanhar (2003).

Autores evidenciam que a área de políticas públicas no Brasil se caracteriza por uma baixa capacidade de acumulação de conhecimento, em função da proliferação horizontal de estudos de caso e da ausência de pesquisa. Ainda existem criticas indicando a carência de estudos dedicados aos processos e às metodologias de avaliação, que é atribuída à rara utilização da avaliação como instrumento de gestão nas três esferas de governo no Brasil. Por fim, se destaca sobre essa produção que os atuais estudos centram excessivamente nos fracassos, e desconsideram as questões políticas fortemente presentes nos processos de formulação implementação, e tratam as políticas públicas como processos exclusivamente racionais e lineares (FARIAS, 2003; SOUZA, 2003; PINHEIRO E CARVALHO, 2010; TREVISAN E VAN BELLEN, 2008).

Para Ala-Harja e Helgason (2000), as avaliações são mal vistas porque representam um universo de muitas promessas e poucas realizações. Para alguns setores a avaliação corresponde a um novo modismo, gerador de burocracia e poucos resultados. O principal motivo pelo qual a avaliação geralmente não atende as expectativas que cria é a presunção de que as condições para o aproveitamento deste tipo de avaliação estão dadas.

As avaliações por si são processos de trabalho onerosos e que requerem tempo, sua elaboração deve preceder de uma análise de como esta informação gerada será utilizada, caso não, haverá um desperdício de inúmeros recursos uma vez que sua função principal é a utilização da informação para o processo decisório público.

2.2 SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: DO CONCEITO EM