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A “Constituição Cidadã” consagrou o processo democrático brasileiro por meio de um contrato social, jurídico e político com base em dois pilares: a “democracia representativa”, indireta, e a “democracia participativa”, direta (Bonavides, 2001: 74) – vigente no parágrafo único do artigo primeiro, que versa: “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente” (Brasil, 1988: 13).

O termo “povo” se estabelece sob três pontos de vista: político, sociológico e jurídico. No político, o conceito de “povo” denota “aquela parte da população capaz de participar, através das eleições, do processo democrático, dentro de um sistema variável”, que depende do contexto histórico de cada país e de cada época. Já do ponto de vista sociológico, “povo” se relaciona

com “nação”, designando “toda a comunidade do elemento humano, projetado historicamente no decurso de várias gerações e dotado de valores e aspirações comuns”. Por fim, em sentido jurídico, “povo exprime o conjunto de pessoas vinculadas de forma institucional e estável a um determinado ordenamento jurídico”, ou seja, é o conjunto de indivíduos que pertencem ao Estado e dele participam democraticamente: uma questão de cidadania (Bonavides, 2001: 74-78).40

A participação é o lado dinâmico da democracia, a vontade atuante que, difusa ou organizada, conduz no pluralismo o processo político à racionalização, produz o consenso e permite concretizar, com legitimidade, uma política de superação e pacificação de conflitos (Bonavides, 1985: 509-510).

Não basta ao Estado apenas a adoção de um sistema democrático; é seu dever dinamizar os princípios da cidadania democrática e da soberania popular, produzindo sistemas de participação social, práticas discursivas, debates, discussões, enfim, a participação deliberativa (Habermas, 1997).41

2.1 Cidadania

No Brasil, a construção da cidadania foi iniciada com os direitos sociais sendo outorgados pelo Estado e não conquistados pela população. De forma bastante peculiar, no período colonial, esses direitos já existiam e eram “privilégio” de uma minoria; na Constituição Imperial de 1824 foram registrados como apareciam nas principais constituições liberais europeias da época – direitos civis e políticos foram concedidos, pois surgiram no país durante a transição pacífica do regime colonial para o imperial, muito distante da longa luta empreendida pelos ingleses e da dramática Revolução Francesa (Sales, 1992).

Mesmo depois da abolição da escravatura e da instauração da República, a construção da cidadania continuou sendo concedida. Para usufruir dos direitos elementares de cidadania civil, cuja gênese vinculou-se, contraditoriamente, à dependência de favores do senhor territorial, que detinha

40 _{O conceito de democracia parte da concepção de Bonavides (1993: 13) como “aquela forma de exercício da função}

governativa em que a vontade soberana do povo decide, direta ou indiretamente, todas as questões de governo, de tal sorte que o povo seja sempre o titular e o objeto, a saber, o sujeito ativo e o sujeito passivo do poder legítimo”.

41 _{A promulgação da Emenda Constitucional (EC) número 19/1998, conhecida como Reforma do Estado, impôs ao}

legislador ordinário a tarefa de disciplinar as formas de participação do usuário na administração pública – com isso abriu um leque de possibilidades e garantiu novos rumos aos princípios da cidadania democrática e da soberania popular, ao acrescentar o §3º ao art. 37, Brasil, 1988: 42.

o monopólio privado do mando, o povo passou a seguir o compromisso coronelista, ou, mais genericamente, o mecanismo de patronato e clientelismo (Sales, 1992; Cohn, 2000; Silva, 2009).

A gênese deixou sua marca na nossa cultura política. A cidadania brasileira se formou dentro de uma tradição autoritária e excludente, que, ainda hoje, contribui e faz perpetuar nas bases sociais o entendimento de que os direitos sociais são concedidos pelo Estado, sem a presença ativa dos cidadãos e não conquistados pelo povo. Sob esse aspecto, a cidadania seria garantida apenas por seus aspectos legislativos, ou melhor, políticos – retirando qualquer possibilidade de se compreendê-la como algo que se estabelece na práxis do cotidiano por consenso entre as partes –, o que a fez permanecer à margem do poder durante décadas (Habermas, 1997).

Uma cidadania plena tem cinco dimensões complementares: (1) cidadania política: direito de participação em uma comunidade política; (2) cidadania social: compreende a justiça como exigência ética da sociedade de bem viver; (3) cidadania econômica: participação na gestão e nos lucros da empresa, transformação produtiva com equidade; (4) cidadania civil: afirmação de valores cívicos como liberdade, igualdade, respeito ativo, solidariedade e diálogo; (5) cidadania intercultural: afirmação de “interculturalidade” como projeto ético e político frente ao etnocentrismo (Cortina, 1997).

A proposta concebida como a representação de todas as variantes culturais (interculturais) contidas no Estado determina a “cidadania democrática” (Habermas, 1997: 304). Além de ressaltar a relação entre a perspectiva vertical, sujeito, e perspectiva horizontal, coletivo, e considerar que o universalismo não se contrapõe ao pluralismo, “cidadania democrática” remete à “relação entre direitos humanos e soberania popular, complementares entre si”, porque o exercício da soberania popular garante os direitos humanos (Habermas, 1997: 259).

Hoje, a luta pelos direitos humanos é considerada por todos, especialmente entre sociedade civil e governo. Não é só do governo, nem é só da sociedade civil. A luta pelos direitos humanos é composta por essas duas forças. São responsabilidades compartilhadas (Côrte, 2008: 55).

Ao dar início ao desenvolvimento das premissas contidas nos direitos humanos, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948) coloca o tema na agenda das grandes discussões democráticas.

2.2 Soberania popular

A soberania popular como última instância de uma conquista pelo reconhecimento à pluralidade e, por conseguinte, como resultado de uma vitória de manifestações culturais que lutam por esse reconhecimento – soberania que garante os direitos humanos – acontece no campo do discurso, ou melhor, nos intercâmbios comunicacionais inseridos no espaço público de formação de opiniões, cujas decisões formam o Estado de Direito, e são capazes de influenciar desde a formulação das políticas públicas, temática abordada no capítulo adjacente, até as práticas cotidianas que, em sua dinâmica, garantem os direitos sociais (Habermas, 1997).

Para tanto, “a soberania não precisa concentrar-se no povo”, reduzir-se ao coletivo, o que pode descaracterizar o indivíduo, “nem ser banida para as competências jurídico-constitucionais”, e ser ocultada pelas funções legislativas das instâncias políticas (Habermas 1997: 24). Pois o cidadão integrante da “res pública” somente poderá “exercer autonomia política se ele assumir a posição como portador de direitos” (Melo, 2005: 73); sua opinião política, constituída informalmente e deliberada na esfera pública, acarretaria decisões institucionalizadas eletivas e resoluções legislativas, por meio das quais o poder criado pela via comunicativa se transformaria em poder aplicável de modo administrativo – pelo princípio da soberania popular.

A proposta de democracia participativa decorre ainda do fato de que as distintas formas de participação social têm objetivos e potencialidades específicas, que interagem melhor com determinadas etapas do processo de gestão pública na formulação, monitoramento, avaliação ou revisão das políticas públicas e ações específicas a elas relacionadas.

2.4 Gestão pública

A gestão pública frente aos processos de integração regional, federal, estadual e municipal, implica conceber a “gestão de ações públicas” como resposta às exigências sociais, que:

(...) diferencia-se por sua oposição ao modelo burocrático de gestão e também por focalizar mais a cidadania do que o consumo de serviços públicos. Procura se mover para a dimensão política da gestão, enfatizando questões como transparência, participação, equidade e justiça (Ferlie et al., 1999: 38).

Trata-se da formulação, cumprimento e gestão de políticas que têm origem na sociedade e são incorporadas e processadas pelo Estado, em suas diferentes esferas de poder, concebidas como linhas de ação coletiva que concretizam direitos sociais, por meio dos quais são distribuídos ou redistribuídos bens e serviços em resposta a demandas da coletividade (Pereira, 1996: 130).42

Paralelamente a essas ações, se passou a enfatizar programas de qualidade total, que teriam como objetivo executar a administração participativa e erradicar a hierarquia, pelo trabalho em equipe, dos grupos semiautônomos, autogestão e “empowerment” – “termo que os hispano-americanos já traduzem como empoderamiento, no sentido de resgate do poder político pela sociedade” (Dowbor, 1999: 34).43

Visando ao seu aperfeiçoamento, a gestão pública incorporou-se à gestão participativa, nova modalidade de participação dos cidadãos, pressupondo tornar viável a consecução dos sistemas deliberativos e de monitoramento da esfera pública local (Pires et al., 2012), ou seja:

Gestão participativa é um estilo de gestão que determina uma atitude gerencial da alta administração que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho (Brasil, 2009b: 28).

No Estado Democrático de Direito promoveram-se reformas administrativas de modo a permitir o envolvimento dos cidadãos nas tarefas de

42 _{O termo gestão (do inglês management) pode ser definido como “o conjunto de ações, métodos e processos de}

direção, organização, assimilação de recursos, controle, planejamento, ativação e animação de uma empresa ou unidade de trabalho” (Hermel, 1990: 75, citado por Pretebom; Souza, 2003). Nas empresas, a gestão participativa pode ocorrer de três maneiras distintas: “pseudoparticipação, participação parcial e participação plena”. A primeira diz respeito à persuasão do administrador sobre os empregados para o acatamento das decisões tomadas anteriormente. Já a segunda retrata que o trabalhador não tem poder de decisão sobre o resultado final. E, por fim, na terceira, todos têm poder de decisão nos resultados finais (Paterman, 1992: 98).

43 _{Para finalizar, segue o registro de outros conceitos novos, que têm origem no contexto da reformulação social e}

política que está em andamento em vários países, e cuja tradução em português exige ainda uma adequação. Além do conceito-chave de “governance”, que envolve capacidade de governo do conjunto dos atores sociais, públicos e privados; de “stakeholder”, ou seja, de ator social que tem interesse em determinada decisão; de “advocacy”, que representa o original etimológico de “ad-vocare”, de criar capacidade de voz e defesa a uma causa, a um grupo social; de “accountability”, ou seja, da responsabilização dos representantes da sociedade em termos de prestação de contas; de “devolution”, recuperação da capacidade política de decisão pelas comunidades, como contraposição ao conceito de privatização; de “entitlement”, “self-reliance” e tantos outros (Dowbor, 1999: 34-39).

gestão das ações públicas – mais descentralizada e com a atribuição de ampliar a participação da população na esfera local – por meio de incentivo à criação de estruturas comunitárias (por exemplo, conselhos municipais), e até mesmo a descentralização do poder local – das prefeituras. O Estado democrático, apesar de se reduzir formalmente, passou a se expandir para dentro da esfera pública, ao encontro da sociedade civil, compartilhando responsabilidades sociais, por meio de bens e ideais simbólicos, como participação, solidariedade, estabilidade, cultura do bem comum e de paz (Pereira, 1996; Habermas, 1997; Dowbor, 1999; Melo, 2005; Pires et al., 2012). Com vistas a obter visão panorâmica da expansão de processos participativos na esfera nacional, descreveremos sistematizadamente o mapeamento das formas de mecanismos e sistemas de participação, cujas interfaces socioestatais sejam entendidas como espaços de intercâmbio e conflito entre sujeitos sociais e estatais.