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O Estado Democrático de Direito assegura a participação direta do cidadão nas decisões do governo por meio dos conselhos, inovação inimaginável nos quadros do Estado Social, como apresentado no capítulo precedente. Inovação descrita nos seguintes dispositivos constitucionais:

(...) participação dos usuários dos serviços públicos na administração pública direta e indireta (art. 37 §3º); (...) participação na organização das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, inciso III); (...) participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis, no âmbito da assistência social (art. 204, inciso II) (Simões, 2013: 322-323).

A participação direta formalizou-se, basicamente, por meio dos conselhos de políticas sociais. Internacionalmente a experiência deliberativa teve sua origem nos conselhos operários e de cidadãos, na França, em 1871, e na Alemanha, por volta de 1918, respectivamente. Os primeiros, de operários, como forma organizativa dos trabalhadores no sistema de produção. Os de cidadãos, com ou sem a participação de trabalhadores, para a deliberação e decisão sobre questões decorrentes do processo de consumo e distribuição de bens, serviços e equipamentos, principalmente públicos (Cyrino, 2000).

No Brasil, as primeiras formas originárias de conselhos surgiram com os conselhos comunitários, nos anos de 1970, cuja criação, organização e funcionamento e todas as regras participativas eram de iniciativa do poder público, com a simples adesão da população. A participação da população era outorgada e os conselhos resumiam-se a órgãos consultivos de governo, interferindo nas decisões estatais. Em seguida, a partir de 1980, formaram-se os conselhos populares, sobretudo no chamado orçamento participativo, adotado em alguns municípios. Já os conselhos de políticas públicas, em sentido estrito, resultaram da mobilização social e dos debates públicos que

precederam a instituição da Constituição de 1988, e tiveram origem nos movimentos populares, principalmente no movimento sanitarista (Simões, 2013).50

A administração dos municípios brasileiros está condicionada ao cumprimento de instrumentos legais, como a exigência da CF/88, que determina serem regidos por Leis Orgânicas próprias, ao Estatuto da Cidade (Lei Federal n° 10.257), aprovado em 2001, que amplia o papel do governo municipal no processo de desenvolvimento urbano e de gestão do território (Brasil, 2001). Esses instrumentos sinalizam a vontade política da administração municipal que se traduz no processo de gestão de políticas sociais públicas que a partir da Constituição, enuncia possibilidades de garantias legais de direitos individuais e coletivos.

Nos preceitos da Constituição, o município, responsável pela elaboração da Lei Orgânica, instituiu seus conselhos, transformando a participação popular em uma das condições essenciais da descentralização, pois a instituição de conselhos municipais nas áreas sociais e de saúde é requisito para o recebimento de recursos a elas destinados. Em decorrência, a instituição dos conselhos disseminou-se em todas as atividades estatais de interesse de políticas sociais.51

O número de conselhos aumentou consideravelmente, desde o início da década de 1990; de 1930 a 1989 foram criados cinco conselhos nacionais; de 1990 a 2009 estabeleceram-se 26 conselhos nacionais, fato diretamente relacionado à difusão da ideia de participação nas políticas públicas pós- Constituição Federal de 1988. Como consequência, o número de cidadãos que passaram a participar da construção das políticas por meio desses espaços foi

50_{Posteriormente, a Lei 8.142/90 (que dispõe sobre a “participação da comunidade na gestão do Sistema Único de}

Saúde”) instituiu que cada esfera de governo deverá contar com duas instâncias colegiadas: a conferência e o

conselho (Brasil, 1990a). Portanto, ao lado da constituição dos conselhos municipais é prevista a realização de conferências municipais a cada dois anos na Assistência Social e a cada quatro anos na Saúde (Simões, 2013).

51 _{Foram criados conselhos nas áreas sociais, como educação, previdência social, criança e adolescente e conselhos}

tutelares, segurança pública, consumidor e da comunidade, desenvolvimento urbano e rural, cultura, proteção do meio ambiente, direitos das mulheres, idosos, entorpecentes, alimentação escolar, habitação, comunidade negra e até mesmo na gestão de parques municipais (no município de São Paulo, eram 33 conselhos de parques em 2010) e outras. Igualmente, na elaboração dos orçamentos, a participação foi reiterada pelo art. 48 da LRF, que assegurou a transparência da gestão fiscal mediante incentivo à participação popular, e pelos art. 2º e 4º do Estatuto das Cidades (Lei complementar no _{10.257/2001), ao instituir a gestão orçamentária participativa – mecanismo relativamente eficiente}

de controle de verbas sociais, se comparado à longa situação tradicional anterior (Oliveira, 2001). Outro exemplo é a formação do “Grupo de Trabalho de Controle Social”, formado em 2009 pela Receita Federal, Controladoria Geral da União (CGU), Ministério Público Federal, Procuradoria da Fazenda Nacional e Secretarias da Fazenda e da Educação, instrumentado pelo Portal da Transparência do governo federal, em uma rede nacional de fiscalização, composta de aposentados voluntários, organizados em equipes, para acompanhar a execução dos orçamentos municipais, processos de licitação, transferência de recursos federais para estados e municípios, repasses de Bolsa Família e outras situações similares, passíveis de subsidiar a participação popular (Brasil, 2009a).

significativa, sendo necessárias mudanças na forma de o Estado gerir as políticas públicas, compartilhá-las com a população participativa e difundir o conhecimento de como funcionam os espaços.

São instâncias de participação com reuniões regulares de acompanhamento da conjuntura da política local - municipal, estadual e nacional, e possuem dinâmica de funcionamento que envolve o monitoramento setorial e a deliberação de programas, que abrange da formulação de metas ao acompanhamento da execução financeira e orçamentária. Existem disposições para que haja uma integralidade de ciclos no sistema participativo, e a principal delas visa à articulação entre as ouvidorias e os conselhos, entendidos como:

(...) espaços públicos vinculados a órgãos do Poder Executivo e têm por finalidade permitir a participação da sociedade na definição de prioridades para a agenda política, bem como na formulação, no acompanhamento e no controle das políticas públicas. São constituídos em âmbito nacional, estadual e municipal. Além disso, é importante ressaltar que estes permitem a inserção de novos temas e atores sociais na agenda política (IPEA, 2012: 09).

Se há interação entre ouvidorias e conselhos, as informações oriundas das ouvidorias comporiam diretamente o acompanhamento mais sistemático feito pelos conselhos. Uma das propostas já feitas para intensificar a relação entre ouvidorias e conselhos é que os “ouvidores poderiam ter assento nos conselhos, servindo como uma fonte de ligação e proporcionando esse fluxo de informação” (Pires et al., 2012: 17).