Türkiye Elektrik Enerjisi Piyasası’nda Ayrıştırma

Elektrik piyasasında sektörün üretim, iletim, dağıtım ve perakende satış aşamalarının ayrıştırılması konusu piyasanın rekabete açılması ve rekabetin geliştirilmesi sürecinde önemli bir adımdır. Elektrik piyasasında doğal tekel özellikleri gösteren iletim ve dağıtım şebekelerine ayrımcı olmayan şekilde katılımı sağlamak dikey ayrıştırmanın temel amacıdır. ²⁴⁵

242 OECD, Regulatory Reform in Electricity, Gas and Road Freight Transport, France OECD, 2002 (Erişim) http://www.oecd.org/turkey/1840779.pdf , 08.09.2013, p. 40.

243 OECD, Regulatory Reform in Electricity, Gas and Road Freight Transport, France OECD, 2002 (Erişim) http://www.oecd.org/turkey/1840779.pdf , 08.09.2013, p. 31.

244 İzak Atiyas, Elektrik Sektöründe Reform, Ankara, 2006, (Erişim) http://www.tepav.org.tr/upload/files/haber/1281428569-3.Elektrik_Sektorunde_Reform.pdf,

25.04.2014, s. 25

245 Sinan Sarısoy, Devletin Ekonomideki Düzenleyici Rolü: Türk Elektrik Piyasası Örneği, Doktora Tezi, İstanbul, Marmara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı, Maliye Teorisi Bilim Dalı, 2008, s. 273.

143 Üretim ve perakende satış aşamalarında ayrıştırma yapılmadığında şebekeye hakim kuruluşun diğer kuruluşların üretim ve perakende satış aşamalarında şebekeye erişimlerini kısıtlayabileceği hatta piyasayı dahi kapatabileceği ve bunun sonucunda da piyasada rekabetin gelişmesinin engellenmiş olacağı söylenebilir.²⁴⁶

Yatay ayrıştırma ile Türkiye’de üretimde rekabetçilik özelliklerinin artmasının kolaylaştığı söylenmektedir. Daha önce de belirtildiği gibi Türkiye’de öncelikle TEK iki ayrı şirkete ayrılmış (TEAŞ-TEDAŞ), daha sonra TEAŞ üç ayrı şirkete ayrılmıştır (EÜAŞ-TETAŞ-TEİAŞ). Dikey ve yatay ayrıştırma reform açısından güçlü unsurlardır.²⁴⁷

4628 sayılı kanunda, elektrik piyasasında faaliyet gösterecek tüzel kişilerin faaliyete başlamadan önce her faaliyet için ve söz konusu faaliyetler birden fazla tesiste yürütülecekse her tesis için ayrı ayrı lisans almaları gerektiği ifadesi yer almaktadır. Aynı tüzel kişi birden fazla lisansa sahipse veya birden fazla tesiste aynı faaliyet yürütülüyorsa lisansa tabi her faaliyet ve tesis için ayrı ayrı hesap ve kayıt tutulması zorunludur.²⁴⁸ 4628 sayılı kanun uyarınca muhasebe ayrıştırmasının* tüm piyasa faaliyetleri bakımından asgari bir yükümlülük olduğu görülmektedir.²⁴⁹

Dağıtım şirketleri 01.01.2013 tarihinden itibaren hukuki ayrıştırmaya tabi olmuş, dağıtım ve perakende satış faaliyetlerini ayrı tüzel kişilikler altında yürütmeye

246 İzak Atiyas, “Elektrik Sektörünün Yeniden Yapılanması Sürecinde Dağıtım Faaliyetlerinde Dikey Ayrıştırma”, İstanbul, Sabancı Üniversitesi, Rekabet Forumu, Sayı 22, 2006, s. 1.

247 TÜSİAD, Türkiye'de Düzenleyici Reformlar: Ekonomik Dönüşüme Yaşamsal Destek, İstanbul, TÜSİAD, Eylül 2003, (Erişim)

http://www.tusiad.org.tr/__rsc/shared/file/duzref.pdf, 27.06.2014, s. 149.

248 4628 Sayılı EPK, (Erişim) http://www.epdk.gov.tr/index.php/elektrik-piyasasi/mevzuat?id=143, 24.04.2014.

* Muhasebe ayrıştırması, dikey bütünleşik şirketlerin, iletim ve dağıtım faaliyetlerine ilişkin olarak ayrı muhasebe kayıtları tutmaları anlamına gelmektedir. Bknz. Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 9.

249 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 68.

144 başlamışlardır.²⁵⁰ 4628 sayılı kanunla iletim faaliyeti diğer faaliyetlerden ayrıştırılmış, kamu mülkiyetinde bulunan iletim tesislerini devralma, yeni iletim tesisleri kurmak için yatırım planı yapma, yeni iletim tesisi kurma, işletme görevi TEİAŞ’a verilmiştir.²⁵¹ Elektrik iletim faaliyeti için hukuki ayrıştırmadan, diğer piyasa faaliyetlerini yürütmekte olan kamu şirketlerinin özelleştirilmelerinde ise mülkiyet ayrıştırmasından bahsedilebilir.²⁵²

1998/4 sayılı Özelleştirme Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ çerçevesinde hazırlanan 24.06.2005 tarihli Rekabet Kurumu Mesleki Daire Görüşünde ve 21.07.2005 tarihli ve 05-48/695-M sayılı görüşte TEDAŞ’ın özelleştirilmesi ile ilgili olarak ayrıştırma sürecinde izlenmesi gereken bazı koşullardan bahsedilmiştir.

Görüşlerde üretim ve perakende satış faaliyetleri ile dağıtım faaliyetinin ayrıştırılması konusuyla ilgili olarak özellikle piyasanın rekabete açıldığı ilk yıllarda tüketicilerin tedarikçi değiştirme oranının yüksekliği ve üretim faaliyetinde bulunmayan tedarikçilerin, yerleşik şirketle etkin rekabetinin sağlanması açısından önemli olduğu dile getirilmiştir.²⁵³ Üretim aşaması ve perakende satış aşamaları ayrıştırılmadığında şebekeye hakim kuruluşun diğer kuruluşların şebeke erişimlerini kısıtlayabileceği hatta piyasayı kapatabileceği ve sonuçta da rekabet ortamının gelişiminin engelleneceği ifade edilmektedir.²⁵⁴ Mülkiyet ayrıştırması, serbestleştirme sürecinde dağıtım ve perakende satış faaliyetlerinin özel sektöre dikey bütünleşik (vertical integration) şekilde devredilmesi sürecinde rekabet tesisi

250 EPDK, Dağıtım ve Perakende Satış Faaliyetlerinin Hukuki Ayrıştırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar, (Erişim) http://www.epdk.gov.tr/documents/elektrik/mevzuat/kurul_karar/elektrik/Elk_Krl_4019.doc, 27.04.2014.

2514628 Sayılı EPK, (Erişim) http://www.epdk.gov.tr/index.php/elektrik-piyasasi/mevzuat?id=143, 24.04.2014., md. 2/4a/3b.

252 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 69.

253 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 69.

254 İzak Atıyas, “Elektrik Sektörünün Yeniden Yapılanması Sürecinde Dağıtım Faaliyetlerinde Dikey Ayrıştırma”, İstanbul, Sabancı Üniversitesi, Rekabet Forumu, Sayı 22, 2006, s. 1.

145 açısından ortaya çıkacak sakıncaların giderilmesi konusundaki görüşlerde en ideal yöntem olarak ifade edilmektedir. Yatırımcıların dağıtım ve perakende satış faaliyetlerine yönelik olarak bu faaliyetleri bütünleşik biçimde devralma baskıları ve mülkiyet ayrıştırması sürecinde zamana ihtiyaç duyulması nedenleri özelleştirme sürecinin gecikmesi riskini ortaya çıkarabileceğinden asgari koşul olarak hukuki ayrıştırma yükümlülüğü getirilmiştir. Rekabet Kurulu geçiş dönemi sonuna kadar dağıtım faaliyetleri ile diğer faaliyetlerin hukuki ayrıştırmasını nihai izin koşulu olarak belirtmiştir.²⁵⁵

Teklif sahipleri, 21.07.2005 tarihli Kurul görüşü çerçevesinde elektrik dağıtım faaliyeti ve diğer elektrik piyasası faaliyetlerini 31.12.2010 tarihine kadar hukuken ayrıştıracaklarını taahhüt ettiklerinden Rekabet Kurulunca 08.05.2008 tarihli ve 08-32/397-134 sayılı AYDEM kararında devir işlemine izin verilmiştir.

Ancak kararın alındığı tarihte 4628 sayılı Kanun’da dağıtım faaliyetlerinin ayrıştırılmasına yönelik bir hüküm yer almamasına rağmen Kurul görüşüne sadık kalınmış ve işleme teşebbüsün hukuki ayrıştırma konusundaki taahhüdü ile izin verilmiştir.²⁵⁶

Elektrik piyasasında serbestleşme sürecinde perakende satış rekabeti (retail competition) son derece önem taşımakla birlikte müşterilerin dağıtım şirketine rakip tedarikçilere geçmesinin maliyeti perakende satış rekabeti önündeki en büyük engel kabul edilmiştir. Müşterilerin rakip tedarikçilere geçiş maliyetiyle ilgili kararlarda serbestleşmenin ardından, yerleşik dikey bütünleşik dağıtım şirketlerinin perakende satış pazarı payının büyük ölçüde korunduğu ve piyasaya yeni girmiş rakip şirketlerin pazar paylarının oldukça düşük olduğu belirtilmiştir.²⁵⁷

255 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 69-70.

256 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 70.

257 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 70.

146 4628 sayılı kanun hükümleri iletim faaliyeti bakımından incelendiğinde TEİAŞ’ın hukuki ayrıştırmaya tabi tutulduğu görülmektedir. 2009 tarihli AB Enerji Direktiflerine göre kamu elindeki enerji şirketlerinden diğer kamu otoritelerine ya da farklı kamusal birimlere transfer olan şebekelerin varlığı mülkiyet ayrıştırması olarak değerlendirilmektedir.²⁵⁸

Kamu şirketleri ve özel şirketler piyasada rekabet içinde olduğunda TEİAŞ’ın kamu lehine ayrımcılık yapma durumu söz konusu olacağından bu durumu ortadan kaldırmak için iletim şirketi arz güvenliğini ve rekabet hedeflerini açıkça belirlemeli, bu hedeflere uygun hareket ederek etkili şekilde yönetilmelidir. Böylece kamu elindeki iletim faaliyeti üreticilerin piyasa gücünün kötüye kullanılmasına engel olacak ve gerekli şebeke genişletme yatırımlarının yapılabilmesi açısından önemli avantajlar doğurabilecektir.²⁵⁹

Elektrik piyasası faaliyetleri tümüyle özel sektörce yürütülür hale gelinceye kadar TEİAŞ’ın, AB direktiflerinde tanımlanmış olan şekilde mülkiyet ayrıştırmasına tabi olmasının doğru olacağı ve TEİAŞ’ın elektrik piyasasında faaliyet göstermekte olan diğer kamu şirketlerinden bağımsız bir kamusal birimce kontrolünün sağlanması için düzenlemeler yapılması gerekliliğinden bahsedilmektedir.²⁶⁰

Elektrik piyasasında serbestleşmenin sağlanması ve hedeflenen rekabet ortamının yaratılması açısından iletim şebekesinde benimsenecek mülkiyet ayrıştırmasının, dağıtım şebekesinde de doğrudan benimsenmesi gerektiği düşünülmektedir. Serbestleştirme sürecinin başında uygulanacak ayrıştırma

258 Selen Yersu. Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 70.

259 İzak Atıyas, Elektrik Sektöründe Serbestleşme ve Düzenleyici Reform, İstanbul, TESEV Yayınları, 2006, s. 66.

260 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 71.

147 uygulaması rekabetçi piyasa yapısına hızlı ve yumuşak bir şekilde geçilmesini, ek maliyetlerin ve hukuki sorunların en aza indirilmesini sağlayacaktır. ²⁶¹

Rekabet Kurulu kararları neticesinde dağıtım faaliyetinde söz konusu olacak hukuki ayrıştırma 4628 sayılı Kanun ile hükme bağlanmış ve 2013 yılından itibaren üretim ve perakende satış faaliyetlerinin ayrı tüzel kişilikler şeklinde yürütülmesi kararına varılmıştır. Dağıtım faaliyetinde mülkiyet ayrıştırması söz konusu olduğunda, yatay yoğunlaşma konusunda sorun kalmayacak, yani tüm dağıtım şebekesi tek teşebbüs elinde bile toplanmış olsa rekabet sağlanması açısından sorun ortaya çıkmayacaktır.²⁶²

“Elektrik Enerjisi Sektörü Reformu ve Özelleştirme Strateji Belgesi”nde (Özelleştirme Strateji Belgesi) belirtildiği gibi özelleştirmelerde yalnızca gelir odaklı yaklaşım sergilenmeyerek dağıtım ve perakende satış faaliyetlerinin birlikte özelleştirilmesi tercih edilmiştir. Dağıtım faaliyetinin diğer faaliyetlerden ayrıştırılarak özelleştirilmemesi eksiklik olarak kabul edilmektedir. 4628 sayılı Kanun’daki değişiklikler ile üretim ve dağıtım faaliyetlerinin dikey bütünleştirilmesi kısıtlamaları kaldırılmış ve özelleştirme gelirlerinin arttırılması yolunda bir adım atılmıştır.²⁶³

Rekabet Kurulu’nun 16.12.2010 tarihli, 10-78/1645-609 sayılı ve 03.03.2011 tarihli, 11-12/240-77 sayılı kararlarında, hakim durum göstergesi olarak dağıtım ve perakende satış seviyesinde pazar payının %30 olması kabul edilmiştir. ²⁶⁴

261 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 71- 72.

262 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 71-72.

263 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 71.

264 Selen Yersu Şahin, Enerji Sektöründe Ayrıştırma, Uzmanlık Tezleri Serisi No: 131, Ankara, Rekabet Kurumu, 2012, s. 72.

148 Dağıtım faaliyetleri açısından yalnızca hukuki ayrıştırma yeterli görülürse dikey bütünleşik yapının sakıncalarının ortadan kaldırılması açısından düzenlemeler yapılması gerektiğinden, fonksiyonel ayrıştırma ile öngörülen tüm tedbirler uygulanmalıdır. Dağıtım şirketleri dikey bütünleşik yapıdan mümkün olduğunca bağımsız ve tam işlevsel olmalıdır. Dağıtım şirketi ile aynı ekonomik bütünlük içinde yer alan perakende satış şirketi de gerekli düzenlemelerle tüketicilerin gözünde ana şirketten bağımsız hale getirilmelidir.²⁶⁵

3.5.4. Türkiye Elektrik Enerjisi Piyasasında Perakende Satış Faaliyeti