Regülasyon ve Düzenleyici Kurum

Devlet düzenleyici, denetleyici işlevini BDK’lar aracılığıyla gerçekleştirmektedir. İlk regülasyon uygulamalarında olduğu gibi BDK’lar da ilk olarak ABD’de ortaya çıkmıştır. 1929 Bunalımı döneminde ABD düzenleyici kurumlar aracılığıyla sistemi iyileştirmeye çalışmıştır. BDK’ların ABD’de ortaya çıkmasının asıl nedeni, yasamanın yürütmeye olan güvensizliğidir. Avrupa’da ise 1980’li yıllarda BDK’lar ortaya çıkmıştır. Teknolojideki hızlı gelişim yüzünden bazı alanların idari ve yargısal yöntemlerle etkin organizasyonu ve denetlenmesi zorlaşmış, politikacılara olan güvensizlik iletişim ve finans sektörü gibi hassas alanlarda siyasi iktidarın söz sahibi olmasını zorlaştırmış, tarafsızlık ve objektiflik açısından sorunlar ortaya çıkmış ve bunların önüne geçilmesi için BDK’lara ihtiyaç duyulmuştur.⁶⁵ Uluslararası Para Fonu (International Money Fund-IMF) ve Dünya Bankası (World Bank-WB) gibi uluslararası kuruluşların önerisi ve zaman zaman dayatmaları sonucunda da BDK’lar oluşturulmaktadır.

65 A. Ulusoy, Bağımsız İdari Kurumlar, Danıştay Dergisi, Sayı 100, s. 3-4.

42 BDK’lar yetkili oldukları konularla ilgili olarak kurallar koyar, kurallara uygunluğu denetler ve uygunluk olmaması durumlarında idari ve maddi yaptırımlar uygularlar ve bu yetkileri göz önüne alındığında görülmektedir ki BDK’lar devletin yasama, yürütme ve yargı düzenine benzer yetkilerle donatılmıştır. Ancak BDK’ların görevlerini etkin olarak yerine getirebilmeleri için öncelikle bağımsız olmaları gerekmekle birlikte bu bağımsızlığın uygulamada gerçekleşip gerçekleşmediği tartışılan bir konudur.

Bağımsızlık konusu organik ve işlevsel bağımsızlık olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Organik bağımsızlıkta BDK’ların karar mercilerindeki kişiler özel statüde olmalıdır. İşlevsel bağımsızlıkta ise BDK’ların işlemlerine hiçbir siyasi müdahale olmamalıdır. BDK’ların etkin ve tarafsız olarak görevlerini yerine getirebilmeleri için organik ve işlevsel bağımsızlıklarının olması gerekmektedir.

Ancak bağımsızlık tanımlarının yanında BDK’ların kararlarının yargı denetimiyle iptal edilebileceği, bütçelerinin yasama organınca onaylanmayabileceği, yasama organının bu kurumların statü ve yetkilerini değiştirebileceği ve bu kurumlara atanacak üyeleri seçme yetkisinin siyasi iktidarın elinde olduğu göz önünde bulundurulursa BDK’ların mutlak bağımsızlıklarının neredeyse imkansız olduğu da bir gerçeği ile yüz yüze kalınacaktır.

BDK’larla ilgili eleştiriler de mevcut olduğu gibi bunlar şu şekilde sıralanabilecektir:⁶⁶ BDK’lar düzenleme işlevlerini yerine getirirken etkinlikten sapılmaması için düzenleyici araçlar gelirin yeniden dağılımı amaçlı kullanılmamalıdır. BDK’lar düzenleme işlevini yerine getirirken kendi sektörleri konusunda koruyucu bir tutum izlediklerinden sektörler arası yakınlaşmaları engellemek suretiyle tüketicilerin refah kaybına uğramasına neden olabilecekleri gibi rekabetçi ve etkin piyasa mekanizmasının önünde engel oluşturabileceklerdir.

Düzenleyici Kurumlar baskı ve çıkar grupları tarafından ele geçirilme riskleri olan

66 Uğur Emek, “Devletin Kapasitesi ve İktisadi Kalkınma Sürecindeki İşlevi”, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, TÜSİAD, 2002, s. 64.

43 kurumlar olduklarından bu yapıları nedeniyle iktisadi büyümeye zarar verebileceklerdir. BDK’lar piyasada düzenleyici kurum sayısı arttıkça kendi işlevlerinin azalacağı fikriyle piyasada rekabetin arttırılmasına karşı direnç gösteren bir yapıya bürünebileceklerdir. BDK’lar bağımsız olmaları nedeniyle demokratik hesap verilebilirlikten uzaklaşabilir.

1.4.5.1. Bağımsız Düzenleyici Kurumlar

BDK’lar genel bir tanımlamayla ekonomide düzenleyen, yasaklayan ya da izin veren, denetleyen, yaptırımlar belirleyen kurumlar şeklinde tanımlanabilir.⁶⁷ Daha dar bir tanımlama yapıldığında ise doğal tekelleri düzenleme işlevini yerine getiren, söz konusu sektöre girişleri düzenleyen, sektördeki şirketleri denetleyen ve söz konusu hizmetin performans ve kalite standartlarını belirleyen, sektördeki uyuşmazlıkları çözen, son kullanıcı tarifelerini belirleyen kurumlar şeklinde ifade edilebilir.

BDK’lar 1870’lerde ilk olarak ABD’de oluşturulmuş ve teknolojinin gelişmesiyle birlikte daha etkin, verimli ve siyasi baskılardan uzak müdahaleler yapılması gerekliliği BDK’ları ortaya çıkarmıştır. BDK’lar gelişmekte olan ülkelerin gündemlerine 1990’lı yıllarda girmeye başlamıştır. Devletlerin özelleştirmeler neticesinde bazı sektörlerde üretimden çekilerek sektörü özel işletmelere açması özellikle altyapı ve finans gibi piyasa aksaklıklarının söz konusu olduğu sektörlerde iktisadi faaliyetlerin düzenlenmesi gereğini ortaya çıkarmıştır. BDK’lar, AB ülkelerinde, OECD üyesi gelişmiş ülkelerde ve Dünya Bankası, IMF gibi uluslararası kuruluşların tavsiyelerinin de etkisiyle gelişmekte olan birçok ülkede görülmeye

67 Ülkü Azrak, Bağımsız İdari Otoriteler Konulu Sempozyum, Bağımsız İdari Otoriteler, Ankara, 5 Kasım 2001, s. 19.

44 başlanmıştır. BDK’ların yürütmeden bağımsız davranabilmeleri neticesinde gelişmekte olan ülkeler kamu yönetimlerini iyileştirme ihtiyacı duymuştur.⁶⁸

Türkiye’de ağ endüstrilerinde rekabetin gittikçe artması negatif dışsallıklar doğurmuş ve bu dışsallıklara yönelik olarak BDK’lar iktisadi hayatı düzenleme görevini üstlenmişlerdir. Ancak BDK’ların görevleri, yetkileri, yapıları, karar alma süreçleri, bütçeleri, hesap verebilirlikleri ve bağımsızlıkları konuları hala yoğun tartışmalar içeren bir alandır. Çerçeve oluşturacak standart düzenlemelerin yapılması parçalı ve dağınık yapıdaki BDK’ları düzene sokacak ve kendilerinden beklenen işlevleri hakkıyla yerine getirmelerini sağlayacaktır. ⁶⁹

Ülkemizde enerji piyasasını düzenleme, denetleme görevi EPDK’ya verilmiş olmakla birlikte bu konu daha sonraki bölümlerde daha ayrıntılı incelenecektir.

1.4.5.1.1. Bağımsız Düzenleyici Kurumlara Yönelik Eleştiriler

BDK’ların şirketleri düzenliyor ve denetliyor olması özelleştirme uygulamaları sonrasında eleştirilere konu olmuştur. BDK’lar devletin idari organı olmalarına rağmen idari açıdan özerk olmaları dolayısıyla idare tarafından denetlenememektedir. BDK’ların idari yapı ile idari vesayet ve hiyerarşi denetimi yetkileri olmadığından bu kurumların özerkliğinin idarenin bütünlüğü ilkesi ile bağdaşmadığı ifade edilmektedir.⁷⁰ Temel altyapı hizmetlerinin denetlenmesi ve düzenlenmesinin ek maliyet doğurduğu, işlem maliyetlerine neden olduğu, bilgi eksikliği ve zaman kaybına neden olduğu şeklinde eleştiriler de mevcuttur.⁷¹ BDK’larla ilgili eleştirilerin bir kısmı da endüstriler arasındaki farklılıklardan dolayı

68 TÜSİAD, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, İstanbul, TÜSİAD, Aralık 2002, (Erişim), http://www.tusiad.org.tr/__rsc/shared/file/bagimsiz.pdf, 12.04.2014, s. 1.

69 TÜSİAD, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması, İstanbul, TÜSİAD, Aralık 2002, (Erişim), http://www.tusiad.org.tr/__rsc/shared/file/bagimsiz.pdf, 12.04.2014, s. 1-2.

70 Şahin Ardıyok, Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye İçin Düzenleyici Kurum Modeli, Ankara, Başak Matbaacılık, 2002, s. 85.

71 Erdal Türkkan, Rekabet Teorisi ve Endüstri İktisadı, Ankara, Turhan Kitabevi, 2001, s. 122.

45 her endüstriyle ilgilenmenin ve söz konusu alanlarda teknik anlamda uzmanlaşmanın mümkün olmadığı yönünde olmakla birlikte düzenleyici kurumlara yapılan yatırımlarda başarı sağlanamaması durumunda büyük sorunlara neden olacağı ifade edilmektedir.⁷² Deregülasyon sürecinin ortaya çıkmasına da önayak olan bu tartışmalar sektörün bağımsız kuruluşlar tarafından denetlenmesinin ve düzenlenmesinin tartışılmasına ve sektörün düzenleme işlevi olmadan sürdürülmesi fikirlerine neden olmuştur.

BDK’lar siyasi iktidardan, özel çıkar gruplarından bağımsız şekilde kararlarını alabilmeleri gerekmektedir. BDK’lar yalnızca yürütme erkinden değil düzenlemekle yükümlü olduğu özel ve kamu şirketlerinden de bağımsız olmalıdır.⁷³