Türkiye’de İşsizlik Sigortasının Tarihsel Gelişimi

İşsizlik sigortasının tarihsel gelişimi açısından ilk uygulamalarının 19’uncu yüzyılda gelişmiş sanayi ülkeleri tarafından uygulandığı ve 20’nci yüzyılın başlarında günümüz anlamındaki işsizlik sigortalarının kurulduğu bilinmektedir. Türkiye’de

işsizlik sigortası konusu üzerinde çok sayıda çalışma yapılmış; fakat uygulamanın hayata geçirilmesi 1999 yılına kadar mümkün olamamıştır.

Sendika kongrelerinde ve 1947 yılında gerçekleştirilen Birinci Çalışma Meclisi’nde Türkiye’de işsizlik sigortası kurulmasına ilişkin taleplerin olduğu; ancak bunların sadece görüş düzeyinde kaldığı bilinmektedir (Tuna, 1952; 210). Bu konuda ilk adım Gazeteciler Cemiyeti ile Gazeteciler Sendikasının birlikte gazetecilere yönelik bir işsizlik sigortası kurulmasına ilişkin yapmış oldukları girişimdir. 1952 yılında Türk-İş Genel Kurulunda da işsizlik sigortası konusu gündeme getirilmiştir (Göçmen, 2012: 140). Ancak bu girişimlerden herhangi bir sonuç alınamamıştır.

Türkiye’de işsizlik sigortası konusunda ilk ciddi çalışmalar, İş ve İşçi Bulma Kurumu ve Devlet Planlama Teşkilatınca yürütülmüştür (Andaç, 2010: 169; Erol vd., 2010: 16; Görücü vd., 2012: 132;). 1959 yılında UÇÖ uzmanı Philip BOOTH Türkiye’de yapmış olduğu çalışmalar sonucunda İş ve İşçi Bulma Kurumu’nun faaliyetleri hakkında bir rapor hazırlamış; aynı dönemde işsizlik sigortasına ilişkin bir komisyon oluşturulmuş ve söz konusu yabancı uzmanın da görüşü alınarak 24 Haziran 1959 yılında bir rapor hazırlanmıştır (Andaç, 2010: 169, 170)

1963-1967 yıllarını kapsayan Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında sürekli işçi niteliği taşıyanlar için işsizlik sigortası kurulacağı planlanmış; yıllık programlarda işsizlik sigortası kurulmasına ilişkin çalışmaların sürdürüleceği yer almış; planın son yılında ise çalışmaların yeterli düzeye getirilemediği değinilmiştir (Törüner, 1992: 39). Plan döneminde (1964 yılında) yasa taslağı hazırlanmış ama yeterli görülmemiştir. 1967 yılında Türkiye’ye davet edilen ABD Çalışma Bakanlığı İşsizlik Sigortası Genel Müdürü Forest L. MİLLER, İş ve İşçi Bulma Kurumu ve Sosyal Sigortalar Kurumu verilerini inceleyerek bir rapor hazırlamış; ilgili rapor da dikkate alınarak 1968 yılında bir yasa taslağı daha hazırlanmış; ancak taslak üzerinde Çalışma Bakanlığı ve diğer ilgili kamu kurum ve kuruluşları görüş birliğine varamamışlardır (Andaç, 2010: 170).

İlerleyen yıllarda işsizlik sigortası kurulması çalışmalarının bilimsel düzeyde yürütülmesi amacıyla Federal Alman hükümeti ve OECD teknik yardımlarından yararlanılarak, 1974 yılında Nisan ve Haziran ayları arasında Türkiye’ye davet edilen Alman Çalışma Kurumu Baş Müdürlerinden Helmut ZÖHNER tarafından makro düzeyde bir rapor hazırlanmış; yine işsizlik sigortası kapsamına alınacak ekonomik sektörler, iş kollarındaki işsizlik eğilimi ve işe giriş-çıkışlar gibi konularda güvenilir veriler elde edebilmek için 1974 ve 1975 yıllarında OECD danışmanı Louis LEVİNE ve İş ve İşçi Bulma Kurumu çalışanları tarafından çalışmalar yapılmıştır. Daha sonrasında

İş ve İşçi Bulma Kurumu ile DPT birlikte ortak bir çalışma yaparak işsizlik sigortasının uygulanacağı alt sektörlerin seçimi yapılmış ve bu alt sektörlerdeki iş yerleri saptanmıştır (Andaç, 2010: 171, 172).

1999 yılında “4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu çıkartılıncaya kadar 30’a

yakın kanun tasarısı ve teklifi hazırlanmış; özellikle I. ve II. Beş Yıllık Kalkınma Planlarında işsizlik sigortasına açıkça yer verilmiş ve kurulması gerektiği belirtilmiş olmasına rağmen, III. ve V. Beş Yıllık Kalkınma Planlarında işsizlik sigortasından hiç söz edilmemiştir. IV. Plan’da ise kıdem tazminatı fonu yasa tasarısının işsizlik sigortası ile birlikte ele alınarak çıkarılacağı belirtilmiştir. VI. Beş Yıllık Planda ise, çalışırken işsiz kalanlar için işsizlik sigortası programı hazırlık çalışmalarına başlanacağından bahsedilmiştir (Görücü vd., 2012: 132).

6’ncıBeş Yıllık Planda işsizlik sigortası kurulmasına ilişkin karar alınmasından sonra 27-28 Nisan 1992 yılında gerçekleştirilen 8’nci Çalışma Meclisi’nin gündemi İşsizlik Sigortası olarak belirlenmiştir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nca Çalışma Meclisi katılımcıları için Türkiye’de işsizlik sigortasının kurulmasına ve uygulanmasına ilişkin Bakanlığın görüş ve önerilerini içeren iki ayrı metin hazırlanmıştır. Hazırlanan metinde sanayileşme ve kırdan kente göçün hızlanmasıyla birlikte bağımlı çalışan işgücünün sayısında artış olduğu; tek gelir kaynağı olan işin kaybedilmesinin gelir yoksunluğuna yol açtığı; ülkemizde gelir düzeyinin düşük olduğu ve dolayısıyla tasarruf olanaklarının yetersiz kaldığı; kısa süreli işsizlik hali dahi yaşamsal açıdan tehlikeli bir hale sokabileceğinden gelir güvencesinin sağlanmasının büyük önemi olduğu vurgulanmıştır.Ayrıca gelir güvencesinin Anayasa’dayer alan “çalışma hakkı” ve “sosyal güvenliğin sağlanması ve yaygınlaştırılması” ilkelerine hizmet eden önemli bir araç olduğu; 23 OECD ülkesi ve Avrupa Topluluğu üyesi ülkelerin tamamında işsizlik sigortasının uygulandığı ve işsizlik sigortasının kurulması Türkiye'nin uluslararası örgütlerde yeralmasına ve ilişkilerinin güçlenmesine katkıda bulunacağı da belirtilmiştir (ÇSGB, 1992).

7’nci Beş Yıllık Planda daİş ve İşçi Bulma Kurumu’nun aktif işgücü piyasası önlemlerini hayata geçirebilmesi ve işsizlik sigortasını yönetebilmesi için çağdaş koşullara uygun ve etkili bir işlev ve yapıya kavuşturacak yasal düzenlenmenin ve işsizlik sigortası kanununun çıkarılacağı yer almıştır.

Uzun yıllar boyunca çalışmalar ve tartışmalar yapılmasına ve çok sayıda yasa taslağı hazırlanmasına rağmen ekonomik ve sosyal şartların henüz uygun olmaması ve diğer gerekçelerden dolayı Türkiye’de işsizlik sigortasının pek çok ülkeye göre daha

geç uygulanmasına nedenolmuştur (Dilik, 2000; 2; Andaç, 2010: 54). Bu gerekçelerden bazılarına şunlardır:

• İşsizlik riskinin ortaya çıkışının tespit edilememesi, ortaya çıkan işsizliğin zaman, miktar ve gerekçelerinin belirlenmesinin mümkün olamaması ve finansman sorunu gibi nedenler işsizlik sigortası kolunun kurulmasını güçleştirmesi ve başlangıçta bu sigorta kolunun sadece belli başlı sanayi ülkelerinde uygulanıyor olması (Tuna, 1952: 212, 213).

• İşsizlik sigortasının uygulanması ve uygulanması için gerekli teşkilât masrafı ve kalifiye eleman bakımından uygulanması en güç olan sigorta kolu olması (Çalışma Bakanlığı, 1962).

• İşsizlik sigortasının faydalarının çok sınırlı olması böyle bir sigorta yerine tam çalıştırmanın (istihdamın) sağlanması (Çalışma Bakanlığı, 1962).

• İş ve İşçi Bulma Kurumu’nun Türkiye’deki tüm açık işleri toplayabilecek kapasitede olmaması ve mali kaynağının yetersiz oluşu (Çalışma Bakanlığı, 1962).

• “Gizli işsizliğin son derece yaygın olduğu, özellikle kamu kesiminde hiç iş

olmayan yere veya bir kişi gereken yere iki kişi alınmış ve dolayısıyla ikincisinin otomatikman sigortalanmış bulunduğu, bu nedenle bundan daha iyi işsizlik sigortası olamayacağı, işçi kesiminde kıdem tazminatı memur kesiminde de memurun dokunulmazlığı müessesesinin mevcut olduğu ve bunların da bir çeşit işsizlik sigortası sayılabileceği” (Şahin, 1979: 37’den

aktaran Andaç, 2010: 169).

• “Ülkemizde büyük çapta gizli ve açık yapısal bir işsizlik mevcut oluşu, büyük

sayıda işsizler dururken yalnız sürekli işçi niteliği taşıyanların işsizlik sigortasından yararlanmalarının onları ayrıcalıklı bir sınıf haline getireceği”

(Şahin, 1979: 37’den aktaran Andaç, 2010; 169).

• “Ekonomik yükünün çok ağır olması, Türk ekonomisinin bunu finansman

açısından kaldıramayacağıdır. Yine bu konudaki en büyük güçlüklerden biri de ülkemizde ekonomik anlamda organize olmamış kesimin, yani tarım sektörünün çok büyük olması” (Friedrich Ebert Vakfı, 1991: 7).

• “İşsizlik sigortası programının maliyetini hesaplamak için elde gerekli ve

• Yaygın işsizliğin ve kaçak işsizliğin de bulunduğu bir ortamda işsizlik sigortasının maliyetinin artacak olması ve işsizlik sigortasının kaçak işçi kullanımını artıracağı ve yaygınlaştıracağı (Friedrich Ebert Vakfı, 1991: 14, 15).

• İşsizlik sigortası sisteminin istismara çok müsait olması; önlem alınmadığı takdirde uygulama boşluklarından yararlanarak, çalışmadan aylık alan bir işsizler ordusunun ortaya çıkabilmesi (Friedrich Ebert Vakfı, 1991: 15). • “İşsizlik sigortasının çalışanlara sosyal adalet ve fırsat eşitliği ilkelerini

zedeleyeceği, işsizliğin giderilmesine yönelik olumlu sonuç alınmadan işsizlik sigortasına gidilmesinin işçilik maliyetlerini arttıracağı, sermaye yoğun teknoloji seçimi eğiliminin güçleneceği, diğer yandan, içinde bulunulan ihracat seferberliğinde firmaların rekabet imkânlarının zayıflamasına neden olarak üretim, dolayısıyla istihdam kapasitesinin daralmasına yol açabileceği, bunun yanında sigorta ile tüketim eğilimi yüksek kitlelere aktarılan işsizlik yardımlarıyla, uygulanmakta olan anti-enflasyonist politikalardan başarılı netice alınmasının güçleştirilerek, işsizliğin de daha büyük boyutlara ulaşabileceği” (Yayan, 1983: 4, 5, 7’den aktaran Törüner,

1992: 44).

• “İşsizlik sigortası, iş güvencesi ve kıdem tazminatı gibi birbiri ile sıkı

bağlantılı ve birlikte düşülünüp programlanması gereken müesseselere ilişkin olarak, işçi ve işveren kesimleri ile devlet arasında bir uzlaşmaya varılamaması” (Başterzi, 1995: 314).

• İşsizlik sigortasının bütün işçileri kapsamına almasının ekonomik nedenlerle mümkün olmaması; işsizlik ödeneklerinin sadece geçici bir süre için verilebilmesi; oysa Türkiye’deki işsizlik sorununun geçici bir nitelik taşımadığı; mevcut işsizlerin işsizlik ödenekleri tükendiğinde yeniden eski durumlarına dönecek olmaları; öte yandan, yeterli mali kaynak bulunsa ve işsizliğin daha uzun süreyle tazmini mümkün olsa bile, bu kaynağın işsiz kitlelere geçici olarak dağıtılması yerine istihdamı artırıcı yatırımlara yönlendirilmesinin daha isabetli olacağı (Başterzi, 1995: 313, 314).

Türkiye’de işsizlik sigortası en sonunda 1999 yılında çıkarılan 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunuyla yürürlüğe girmiştir. 4447 sayılı Kanunun genel gerekçesinde işsizlik sigortasının amacı hem sosyal devlet ilkesinin, hem de çağdaş ve

demokratik dünya ile bütünleşme hedefinin bir gereği olarak çalışanlara işsiz kaldıkları dönemde gelir güvencesi getirilmesi, işverenlere de teknolojik değişmelere bağlı yapısal bazı değişiklikleri gerçekleştirme imkânı sağlanması olarak belirlenmiştir.