Türk Kamu Mali Yönetim Sisteminde Yeniden Yapılanma Süreci, Performans

20. yüzyılın ikinci yarısı ile birlikte dünyada ekonomik ve siyasi anlamda önemli değişimler yaşanmıştır. Söz konusu değişim sürecinde ekonomik yapılar daha karmaşık bir hal almıştır. Bu durum kamusal alanda ihtiyaçları karşılayabilecek daha modern bir yaklaşımı ve güçlü bir mevzuat altyapısını zorunlu kılmıştır.

Kamu maliyesinin “anayasası” olarak kabul 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, Türkiye’de mali yönetim alanında ilk kanuni düzenleme niteliğindedir. Mezkur Kanun, yapılan az sayıda değişiklik ile birlikte yürürlüğe girdiği 1927 yılından 2004 yılına kadar yaklaşık 80 sene boyunca yürürlükte kalmıştır. Ancakgeçen zaman içerisinde ekonomik ve mali anlamda modern bir mevzuat düzenlemesine olan ihtiyacın ortaya çıkmasıyla birlikte güncelliğini kaybeden ve günün gereklerine cevap veremeyen Muhasebe-i Umumiye Kanunu, yerini 2003 yılında kabul edilerek yapılan değişiklikler ile birlikte 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe girmiş olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na (KMYKK) bırakmıştır.

Türkiye’de mali idare alanında süregelen problemlerin çözülmesi amacıyla geniş bir alanı ihtiva eden reform süreci hayata geçirilmiştir. Bahsi geçen süreçte 5018 sayılı Kanun ve mali yönetim sistemleri baştan aşağı bir değerlendirmeye tabi tutularak değiştirilmiştir. Söz konusu süreçte AB ile yürütülen entegrasyon faaliyetleri ve IMF’yle gerçekleştirilen yapısal uyum programı etkili olmuştur. Mali sistemde reform öncesi mevcut olan sorunlardan bazıları şu şekilde sıralanabilir (Yılmaz, 2020: 91):

 Politika, plan ve bütçe ilişkisinin gerektiği gibi yakın olmaması,

 Bütçenin kapsam itibariyle dar olması,

 Kamusal açıkların yüksek miktarda gerçekleşmesi,

 Raporlama ve denetim sistemlerinin yeterli olmaması,

Kamu mali yönetimindeki mevcut problemlere ve bu problemlere ilişkin çözüm önerilerine aşağıdaki belgelerde yer verilmiştir (Çöker, 2018: 15):

 “VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı,

 VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu,

 2001, 2002 ve 2003 yılları hükümet programları,

 58’nci Hükümet Acil eylem Planı,

 59’uncu Hükümet Programı,

 Stand- By Anlaşması uyarınca IMF’ye verilen niyet mektupları.”

Yukarıda yer verilen belgelere ilave olarak Avrupa Birliği tarafından hazırlanan Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne katılım sürecine ilişkin ilerleme raporlarında da kamu mali yönetimine ilişkin sorunlara ve bu sorunlara ilişkin çözüm önerilerine yer verilmiştir. Avrupa Birliği’ne aday bir ülke konumunda bulunan Türkiye için Avrupa Birliği tarafından hazırlanan belgelerde ortaya konulan tablo, 5018 sayılı Kanun öncesinde kamu mali yapısının durumunun daha iyi anlaşılabilmesi için önem arz etmektedir. Bu bakımdan söz konusu belgelerde yer alan hususlara aşağıda yer verilmiştir.

Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne katılım sürecine ilişkin 2001 yılı ilerleme raporunda Türk Kamu Mali Kontrol sisteminde ilerlemenin sınırlı olduğu belirtilmiştir.

Bununla birlikte sisteminin uygulamada uyum ve yasal çerçeve bakımından yetersiz olduğu, kamu harcamalarının birçoğunun denetim ve kontrol faaliyetlerinin dışında yer

aldığı ifade edilmiştir. Ayrıca sistemin mali yönetim, şeffaflık ve performans yönetimi gibi unsurlara ilişkin olarak uluslararası standartları izlemediği açıklanmıştır. Tüm bu sebepler neticesinde ise sistemin kaçakçılık, yolsuzluk ve diğer kanunsuz durumları engelleyebilecek nitelikte olmadığı ortaya konmuştur.

Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne katılım sürecine ilişkin 2002 yılı ilerleme raporunda Türkiye’nin sahip olduğu geleneksel kamu yönetimi ve kontrol yapısının AB tarafından uygulanan kriterlerden önemli bir biçimde farklılık arz ettiği ifade edilmiştir.

Söz konusu farklılığın özellikle yöneticilerin hesap verebilirliğinin ve çağdaş bir iç denetim sisteminin bulunmaması ve Maliye Bakanlığı ile Sayıştay arasındaki uyumsuzluktan kaynaklandığı belirtilmiştir. Raporun genel değerlendirme bölümünde Avrupa Topluluğu standartlarına uyumun sağlanabilmesi için kamu harcamasında bulunan tüm birimlerin gelir ve giderlerinin tek bir ulusal bütçede birleştirilmesi, Sayıştay’ın sorumluluk sahasının genel nitelikteki bütün kamusal harcamaları kapsayacak şekilde genişletilmesi, kamusal harcamalarda görev alan yöneticilerin hesap verebilirliğinin temin edilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne katılım sürecine ilişkin 2003 yılı ilerleme raporunda bir önceki rapordan bu yana kamu mali kontrol sistemi ile ilgili yasal ya da yapısal anlamda herhangi bir değişiklik olmadığı ifade edilmiştir. Önceki ilerleme raporunda yer alan hususlara ilave olarak, tüm kamu idarelerinin kendilerine ait iç denetim birimleri ihdas etmeleri, iç denetim şeklinin performans denetimi fonksiyonuna odaklanması, Maliye Bakanlığı ve Sayıştay arasında denetim görevleri ile ilgili olarak net bir ayrımın gerçekleştirilmesi ve Sayıştay’ın yerine getirdiği denetimlerde INTOSAI standartlarının esas alınması gerekliliklerine yer verilmiştir.

Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne katılım sürecine ilişkin 2005 yılı ilerleme raporunda Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 2003 yılında kabul edilerek 2005 yılında bütçenin icrasına ilişkin olan maddeler haricinde yürürlüğe girmesine

rağmen, mevzuat altyapısının hazır olmaması sebebiyle birçok maddenin herhangi bir işleve sahip olmadığı ifade edilmiştir. Bahsi geçen Kanun’un bütünüyle uygulamaya konulabilmesi için gerekli altyapının oluşturulması gerektiği belirtilmiştir.

Yeniden yapılanma öncesinde kamu mali yönetim sisteminde mevcut olan ve yukarıdaki belgelerde vurgulanmış olan sorunlar genel itibariyle şu şekilde sıralanabilir (Çöker, 2018: 16):

 “Mevcut bütçe kapsam itibariyle dar bir yapıya sahipti, bu nedenle parlamento bütçe hakkını tam olarak kullanamıyordu.

 Kalkınma politikaları ile bütçe arasında bir bağlantı bulunmuyordu.

 Çok yıllı bütçeleme sistemi uygulanmıyordu.

 Bütçe yapısı ve muhasebe sistemi, kamu gelir ve giderleri ile ilgili olarak kamuoyuna yeterli bilgi sunumu konusunda teknik anlamda yetersizdi.

 Ön mali kontrol sürecinin çok zaman alması harcama sürecinin uzamasına yol açıyordu.

 Kamu harcamaları noktasında yalnızca hukuki uygunluk esası benimsenmişti. Harcamalara ilişkin verimlilik, etkinlik ve ekonomiklik ilkeleri dikkate alınmamaktaydı.

 Sayıştay’ın denetimi kapsam itibariyle sınırlı kalmıştı.”

4.4.1. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Temel Unsurları

5018 sayılı Kanun, 1050 sayılı Kanun’un dikkate almadığı etkinlik, verimlilik, saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerini esas almıştır. Yeni kanun ile birlikte hesap yargısı önünde hesap verme prensibi bırakılmıştır. Bunun yerine kamu kaynaklarının elde edilme, kullanılma, muhasebeleştirme ve raporlama süreçlerinde etkin, verimli ve

hukuka uygun işlem yapma bakımından sorumlu olunması ve bu sorumluluğun yetkilendirilmiş makamlar önünde açıklanması biçiminde ifade edilebilecek bir hesap verme sorumluluğu getirilmiştir. Yeni kanun, kamusal kaynak ve yetkileri kullanan kişilerin ilgili üst yönetici, hükümet, parlamento ve kamuoyu nezdinde hesap vermelerini temin edecek şekilde düzenlemeler getirmiştir. Hesap verilebilirlik hususunda idari, siyasi ve sosyal boyutların tamamlanması anlamına gelen söz konusu düzenlemeler, daha önce devlet sisteminde eksiklik olarak kendini hissettiren düzenlemelerdir. (Bayar, 2003: 48).

5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, denetime yönelik önemli düzenlemeler yapmıştır. Bilhassa dış denetime yönelik yapılan düzenlemeler sonucunda eski Sayıştay Kanunu yürürlükten kaldırılarak yeni bir Kanun yürürlüğe girmiştir.

Dolayısıyla dış denetim organı olan Sayıştay’ın kanuni altyapısını 5018 sayılı Kanun oluşturmaktadır. 6085 Sayılı yeni Sayıştay Kanunu ile uluslararası standartlara uygun bir denetim anlayışı, denetim raporlarının parlamentoya sunularak kamuoyuna açıklanması, denetim süreçlerinde önemli yeniliklerin yapılması, tek yüksek denetim organı olarak faaliyet gösterme gibi önemli düzenlemeler yapılmıştır (Özekicioğlu, 2017: 609).

Dış denetim konusunda 5018 Sayılı Kanun önemli yenilikler getirmiştir. Bu yeniliklerin anlaşılabilmesi adına 1050 Sayılı Kanun’un eksikliklerine aşağıda özet olarak yer verilmiştir (Candan, 2006: 189-190).

 Artış gösteren bütçe dışı harcamaların denetim kapsamında yer almaması,

 Sayıştay ve Maliye Bakanlığı tarafından harcama öncesi kontrollerin etkili bir şekilde yerine getirilmesine karşın harcama sonrası denetimlere özen gösterilmemesi,

 Kamu kurumları arasında muhasebe birliği bulunmamasının denetim süreçlerinde sorun teşkil etmesi,

 Kamu hesapları ve raporlarının kamuoyuna açıklanmaması,

 Sayıştay’ın yerine getirdiği dış denetim faaliyetinin dar kapsamda olması, bazı kurumlar tarafından yapılan harcamaların denetim kapsamına dahil edilmemesi,

 Denetim ile görevli kurumların aralarında görev, yetki ve sorumluluk olarak yasal düzenlemelerde netlik bulunmaması,

 Uygulanan denetim anlayışının çağdaş denetim yaklaşımından uzaklaşmış olması,

 Denetim standartlarının oluşturulmaması,

 Denetim faaliyetlerinin yalnızca uygunluk denetimi ile sınırlı kalması, mali denetim ve performans denetiminin uygulanmaması.

5018 Sayılı Kanun’un dış denetime yönelik getirmiş olduğu yeniliklere özet olarak aşağıda yer verilmiştir(Candan, 2006: 172-73):

 Denetimler, harcama öncesi ve sonrası olmak üzere iki kısma ayrılmıştır.

Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından yerine getirilen harcama öncesi kontroller (vize ve tescil) sonlandırılmıştır. Bununla birlikte ön mali kontrol uygulaması kurumların ilgili birimlerine bırakılmıştır.

 Kurumlar arasındaki muhasebe uygulama farklılıklarına son verilmiştir. Bu durumla birlikte Sayıştay’ın etkili bir denetim yapabilmesine olanak sağlanmıştır.

 Kamu kurumlarında ön mali kontrol ve iç denetimi kapsayan iç kontrol sistemi uygulamaya koyulmuştur.

 Kurumların kendi bünyelerinde görev yapan iç denetim birimleri oluşturulmuştur. Böylelikle dış denetime yardımcı olabilecek önemli bir birim ihdas edilmiştir.

 Sayıştay tarafından tanzim edilen denetim raporları TBMM’ye sunularak kamuoyuna açıklanmaya başlanmıştır. Bu uygulamayla kamu mali yönetiminde şeffaf ve saydam bir yapının oluşmasına imkan sağlanmıştır.

 Sayıştay, dış denetimden sorumlu tek kurum olarak belirlenmiştir. Bununla birlikte dış denetimin kapsamı genel yönetim kapsamında yer alan tüm kamu kurum ve kuruluşlarını içerecek biçimde geniş olarak belirlenmiştir.

Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin temel unsurları şu şekilde sıralanabilir (Candan, 2006:192):

 Hesap verebilirlik ve yönetim sorumluluğu

 Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı

 Performans esaslı bütçeleme

 Çok yıllı bütçeleme

 Mali saydamlık

 Tahakkuk esaslı muhasebe

 Mali istatistiklerin ve faaliyet raporlarının yayımlanması

 İç kontrol sistemi

 Etkin bir iç denetim

 Dış denetim

Söz konusu unsurlardan çalışmanın içeriği itibariyle önemli görülenlere ilişkin açıklamalara aşağıda yer verilmiştir:

-Hesap Verme Sorumluluğu

5018 sayılı Kanun’un esas hedefi hesap verilebilirliğin tesis edilmesidir.

Kanunun 8’inci maddesinin gerekçesinde; hesap verebilirlik, kamusal yetkileri haiz olanların söz konusu yetkileri yasal sınırların dahilinde kullanıp kullanmadığına ilişkin hesap vermesi şeklinde tanımlanmıştır. Aynı madde gerekçesinde hesap verebilirliğin çağdaş bir kamu mali yönetim sisteminde esas unsurlardan bir tanesi olduğu ifade edilmiştir.

Yeni kamu yönetimi anlayışında yeni bir kavram olarak yer alan hesap vermesorumluluğu, bir raporlama faaliyeti niteliğinde olup, görevlerini yerine getirmek üzere kendilerine emanetedilmiş olan kamusal kaynakları kullanan kişilerin, söz konusu kaynakları kendilerine emanet etmiş olan kişilere karşı, bu kaynakların nasıl kullanıldığına ve görevlerin ne şekilde ifa edildiğine yönelik açıklamalarda bulunma yükümlülüğüdür (Baş, 2005:3).

5018 sayılı Kanun’un 8’inci maddesinde hesap verme sorumluluğu; “tüm kamusal kaynakların elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkililik, ekonomiklik, verimlilik ve hukuka uygunluk ilkeleri gözetilerek elde edilmesi, kullanılması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kötüye kullanılmamalarına yönelik gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu tutulmaları ve yetkili olan makamlara hesap verme zorunda olmaları” biçiminde ifade edilmiştir.

-Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması

Söz konusu kavramların tanımına, dayanağını 5018 sayılı Kanun’un 65’inci maddesinden alan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 4’üncü maddesinde yer verilmiştir. Buna göre;

Etkililiğin; yerine getirilen faaliyetlerin, planlanan ve gerçekleşen etkileri arasındaki ilişkiyi; hedefe ulaşma derecelerini ve yerindeliklerini,

Ekonomikliğin, yerine getirilen faaliyetlerin planlanan sonuç veya çıktılarına ulaşmak amacıyla kullanılmış olan kaynak maliyetininasgari düzeye indirilmesini,

Verimliliğin ise kullanılmış olan kaynaklar ile bir faaliyetin sonuç veya çıktılarınınmümkün olan en fazla şekilde elde edilmesini ifade ettiği belirtilmiştir.

Kanunda söz konusu kavramlar yaklaşık olarak on beş maddede yer almıştır. Bu durum, bahsi geçen kavramlara yönelik hassasiyetin bir göstergesi olarak değerlendirilebilir. Bununla birlikte hukuka uygunluk kavramı ise dokuz kez tekrar edilmiştir. Devlet anlayışındaki değişimler ve Kanunda hukuka uygunluğa yönelik vurgular ile etkin, ekonomik ve verimli kaynak kullanımına yönelik vurgular kıyaslandığında, Kanun’un mali yönetime ilişkin kaynak kullanımında etkililik, ekonomiklik ve verimlilik ilkelerini hukuka uygunluğa karşı ön plana çıkardığı söylenebilir (Çöker, 2018: 19).

4.4.2. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Unsurları

Kamu mali yönetimi alanında yaşanmakta olan en önemli değişikliklerden birisi de, merkezden yönetimi esas alan kaynak dağılımı ve girdi odaklı geleneksel bütçeleme anlayışından, yetki ve sorumluluk dağıtımı ile kaynakların yerinden yönetimini esas alan mali yönetim ve çıktı-sonuç esaslı performans esaslı bütçeleme (PEB) anlayışına geçilmesidir (Erüz, 2005: 61). Bu kapsamda performans esaslı bütçeleme anlayışının uygulanması önem arz eden temel unsurlardandır. Söz konusu bütçeleme anlayışında merkezden yönetim esasına dayalı olarak yapılan kaynak tahsisi ve girdilere odaklanan geleneksel bütçeleme anlayışının yerine, yetkilerin ve sorumlulukların dağılımları ile kaynakların yerinden yönetilmesi esastır.

Performans esaslı bütçeleme; kamu kurumlarının temel işlevlerini, bu işlevler aracılığıyla ulaşılacak amaç ve hedefleri tespit eder. Mevcut kamu kaynaklarının belirlenen amaç ve hedeflere uygun bir şekilde tahsis edilerek kullanılmalarını sağlar.

Bununla birlikte söz konusu bütçeleme sistemi, performans ölçümleri ile hedeflerin ne ölçüde gerçekleştirildiğini değerlendirmeye tabi tutar ve elde edilen sonuçlara ilişkin raporlama yapar. Performans esaslı bütçeleme sisteminde üç esas unsur vardır. Bu unsurlar, stratejik planlama, performans programları ve faaliyet raporlarıdır (Maliye Bakanlığı, 2004: 7).Hazırlanacak olan stratejik plan ve performans programı aracılığıyla kurumların belirlediği politika hedefleriyle bu kapsamda ihtiyaç duyulan kaynaklar arasındaki bağlantı kurulmaktadır. Bahsi geçen belgelerin ön gördüğü hedeflere yönelik gerçekleşme durumları ise yine kamu kurumları tarafından hazırlanacak faaliyet raporu vasıtasıyla kamuoyuna duyurulmaktadır (Maliye Bakanlığı, 2009: 1).

Performans esaslı bütçeleme, üç aşamada gerçekleştirilmektedir. Birinci aşama kurum bütçesi ile hangi işlerin yapılacağının belirlenmesidir. Söz konusu belirlemede stratejik plan ve performans programı dikkate alınmaktadır. Stratejik planının hazırlanmasında kalkınma planlarının içeriğinde yer verilen temel ilkelerin dikkate alınması zorunludur. İkinci aşamada yapılması planlanan işlerin maliyetleri belirlenir ve bunlar performans programlarında gösterilir. Üçüncü aşamada ise bütçenin uygulandığı dönem sonu itibariyle gerçekleştirilen faaliyetlerin stratejik plan kapsamında belirlenmiş olan amaçlar ve performans programı kapsamında belirlenmiş olan hedefler ile uygunluk derecesi tespit edilir. Bununla birlikte yine bu aşamada tahsis edilen bütçe ödenek miktarı ile bütçe gerçekleşmeleri arasında meydana gelen tutarsızlıklar belirlenerek bunlara ilişkin bilgilere faaliyet raporlarında yer verilir (Çöker, 2018: 32).

Bütçenin hazırlanarak uygulamaya konulmasına ilişkin süreç, mali yönetim sisteminin etkili bir şekilde yürütülebilmesi bakımından oldukça önemli bir unsurdur.

Bu bakımdan söz konusu sürecin, kamusal harcama programlarının geliştirilerek uygulamaya konulmasına yönelik proje ve faaliyetlerin değerlendirileceği, kurumların kendi içerisinde bütçeleme hazırlıklarına hali hazırdaki uygulamadan erken

başlayacakları, parlamentonun gerçekleştirdiği bütçe görüşme sürelerinin kısaltılacağı biçimde düzenlenmesi gerekmektedir (Yılmaz, 2020: 111).

Aşağıdaki tabloda seçilmiş bazı ülkelerin bütçe süreçlerine ilişkin bilgiler bulunmaktadır.

Tablo 9. Seçilmiş Bazı Ülkelerin Bütçe Süreci

Kanada 12 Ay 1 Nisan-31Mart Maliye Bakanlığı

İsveç 12 Ay 1 Ocak-31 Aralık Maliye Bakanlığı

Fransa 11 Ay Ocak-Aralık Maliye Bakanlığı

Hollanda 15 Ay 1 Ocak-31 Aralık Maliye Bakanlığı

Almanya 12 Ay Ocak-Aralık Federal Maliye Bakanlığı

Güney Kore 12 Ay Ocak-Aralık Maliye ve Strateji

Bakanlığı Kaynak: (Yılmaz, 2020: 104’den, Akdeniz, 2020:132-133)

Tabloda yer alan bilgilerden de anlaşılacağı gibi Türkiye’de bütçenin

Performans esaslı bütçeleme sisteminin unsurlarına ilişkin açıklamalara aşağıda yer verilmiştir:

-Stratejik Plan

5018 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinde stratejik plan,“Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” şeklinde tanımlanmıştır.

Stratejik yönetim süreci, kamu mali yönetiminin reformu kapsamında kamu kurumlarındauygulanmaktadır. Söz konusu süreç; kurumların orta ve uzun vadeli önceliklerinin tespit edilmesinde,bütçeleme ve hazırlanan bütçenin uygulanması süreçlerinde mali disipline ulaşılmasında, kamu kaynaklarının stratejik öncelikler dikkate alınaraktahsis edilmesi ve bunların kullanımında etkinlik derecelerinin izlenerekbu kapsamda hesap verme sorumluluğun geliştirilmesinde esas unsurdur (Kalkınma Bakanlığı, 2018: 1).

Stratejik planlama, kamu mali sistemi içerisinde çok önemli bir yere sahiptir.

Söz konusu sistemde üç temel unsur bulunmaktadır. Bunlar; planlama, bütçeleme ve bütçenin uygulanması ve hesap verebilirlik/denetimdir. Bahsi geçen unsurlar arasında ilk aşamayı planlama oluşturmaktadır. Stratejik plan, kaynağını kalkınma planlarından alır. Stratejik planlar, belirlenen amaç ve hedeflere yönelik kaynak ihtiyaçlarını göz önüne almaktadır. Stratejik planların, bütçelerin metin olarak ifade edilmiş şekli olarak, bütçelerin ise, stratejik planların rakam olarak ifade edilmiş şekli olarak düşünmek mümkündür (Çöker, 2018: 36).

-Performans Programı

Performans programı, kamu kurumlarınınbelirli bir dönem içerisinde performans hedeflerine, söz konusu hedeflerin yerine getirilmesine yönelik yürütülecek faaliyetlere, bu faaliyetlerin yerine getirilmesinde ihtiyaç duyulan kaynaklar ile performans göstergelerineyer veren belgedir (Maliye Bakanlığı, 2009: 6).

Performans programı, stratejik planın yıl bazında uygulanma dilimlerini oluşturmaktadır. Performans hedefi, kurumun stratejik amacı kapsamında, stratejik hedefine ulaşabilmesine yönelik bir mali yılın içerisinde ulaşmak istediği performans seviyesini ifade eden hedeflerdir. Performans göstergelerinin ise, kamu kurumları

tarafından stratejik amaç, hedef ve performans hedefine ulaşabilmek için yerine getirilen faaliyetlere ilişkin sonuçların ölçülmek, izlenmek ve değerlendirmek amacıyla kullanılan araçlar şeklinde ifade edilmesi mümkündür (Çöker, 2018: 45).

Stratejik planın bütçe ile olan bağlantısı performans programı vasıtasıylasağlanmaktadır. Bütçenin hazırlanması sürecinedahil edilen performans programı, kurum bütçesinin stratejik planda tespit edilen amaç ve hedeflere uygun olarakoluşturulmasına katkı sağlamaktadır. Stratejik plan, performans programı ve bütçe ilişkisi aşağıdaki şekilde gösterilmektedir:

Şekil 4. Stratejik Plan, Performans Programı ve Bütçe İlişkisi

Kaynak: (T.C. Maliye Bakanlığı, 2009)

-Faaliyet Raporu

Faaliyet raporuna, 5018 sayılı Kanun’un 41. maddesinde yer verilmiştir. Buna göre, kurumlar, stratejik plan ve performans programlarına göre yürüttükleri faaliyetleri, performans göstergeleri dikkate alınarak, hedef ve gerçekleşme durumlarına, oluşan

sapmalara ilişkinsebeplere ve kurumun faaliyet sonuçlarına yer veren bir faaliyet raporu hazırlamak ile yükümlüdür.

Faaliyet raporu, kamu kurumlarının, stratejik plana ve performans programına göre yerine getirdiği faaliyetleri, tespit edilen performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumlarını, oluşan sapmaların nedenleri ile kuruma ilişkin genel ve mali bilgileri içeren rapordur. Faaliyet raporu mali saydamlığın ve hesap verebilirliğin temel öğelerinden bir tanesidir. Söz konusu raporların hazırlanması, her yıl bütçe uygulaması bittikten sonra üst yönetici ile harcama yetkilisinin sorumluluğundadır. Faaliyet raporunun performans esaslı bütçeleme sisteminde çok önemli bir yeri olduğu söylenebilir (Maliye Bakanlığı, 2004: 35).

4.5. 5018 ve 6085 Sayılı Kanunların Performans Denetimi Bakımından İncelenmesi

Küresel ölçekte ortaya çıkan gelişmeler ile birlikte kamu mali yönetiminin de önemli ölçüde değişime uğraması kaçınılmaz olmuştur. Nitekim söz konusu gelişmeler sonucunda devlet tarafından üstlenilmiş olan fonksiyonlar genişleyerek kamu harcamalarının kayda değer bir şekilde artmasına yol açmıştır. Kamusal kaynakların sınırlı olması harcamalarda meydana gelen artış ile birlikte kaynak kullanımında verimlilik, etkililik ve tutumluluk ilkelerini gündeme getirmiştir. Söz konusu olan bu gelişmeler sonucunda 1927 tarihli Muhasebe-i Umumiye Kanunu ihtiyaçlara cevap veremez duruma gelmiştir. Bunun sonucu olarak mezkur Kanun’un yerine 2003 yılında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, kamusal alanda mali yönetim anlamında hayata geçirilen dönüşümün temelini oluşturmaktadır. Bahsi geçen Kanunda, kamu kaynağı niteliğindeki unsurların etkililik, ekonomiklik ve verimlilik ilkeleri çerçevesinde kullanılmasını öngörmüştür. Ayrıca mali saydamlığın sağlanarak

hesap verilebilirliğin yerine getirilmesi de Kanun’un hedefleri arasında yer almaktadır.

Söz konusu ilke ve hedeflere ulaşılabilmesi için performans esaslı bütçeleme sistemi hayata geçirilmiştir.

Performans esaslı bütçe sistemi, kamu idareleri tarafından hazırlanacak olan stratejik planlara, performans programlarına ve faaliyet raporlarına dayanmaktadır (T.C.

Maliye Bakanlığı, 2004: 7). Kamu idareleri, politikalarına yönelik belirledikleri hedefler ile bu hedefler için gereken kaynaklar arasındaki bağlantıyı stratejik planlar ve performans programları ile sağlamaktadır. İlgili plan ve programlarda yer verilen

Maliye Bakanlığı, 2004: 7). Kamu idareleri, politikalarına yönelik belirledikleri hedefler ile bu hedefler için gereken kaynaklar arasındaki bağlantıyı stratejik planlar ve performans programları ile sağlamaktadır. İlgili plan ve programlarda yer verilen