Sayıştay’ın Fonksiyonları: Denetim, Yargılama ve Raporlama

Anayasal bir kurum olan Sayıştay’ın görevlerine ilişkin hususlara hem Anayasada hem de kendi kanununda yer verilmiştir. Anayasa’da yer alan 160’ıncı maddede Sayıştay’ın görevleri, merkezi yönetimin bütçesine dahil olan kamu idarelerinin ve sosyal güvenlik kurumlarının tüm gelirlerinin, giderlerinin ve mallarının TBMM adına denetlenmesi, sorumlu olanların hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanması olarak belirtilmiştir. Bununla birlikte yine aynı madde hükmü ile Sayıştay’a, mahalli idarelere ait hesap ve işlemler üzerinde de denetim yaparak bunları kesin hükme bağlama görevi verilmiştir.

6085 Sayılı Sayıştay Kanunu’nun 5’inci maddesine göre Sayıştay’ın görevleri şu şekilde belirlenmiştir:

“a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.

b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.

c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.”

Yukarıda yer verilen Anayasa ve Kanun hükmünden hareketle Sayıştay’ın denetim, yargılama ve raporlama olmak üzere üç ayrı fonksiyona sahip olduğu söylenebilir. Söz konusu fonksiyonlara ilişkin açıklamalara aşağıda yer verilmiştir:

Denetim fonksiyonu

Sayıştay’ın sahip olduğu ana görev tek dış denetim organı olarak kendisine verilen denetim görevlerini yerine getirmektir. 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nda söz konusu denetime ilişkin ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir. Buna göre Sayıştay denetiminin amaçları şu şekilde sıralanabilir:

 Bütçe hakkı kavramının gerektirdiği üzere kamu idarelerine ait faaliyet sonuçlarına ilişkin TBMM’ye ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgilerin verilmesi,

 Kamu mali yönetimi sisteminin hukuki düzenlemelere uygunluk çerçevesinde yürütülerek kamusal kaynakların korunmasını sağlamak,

 Kamu idarelerinin performanslarının değerlendirilmeye tabi tutulması,

 Hesap verme sorumluluğunun ve mali saydamlık ilkesinin yerleştirilerek yaygınlaştırılması.

6085 sayılı Kanun’un 35’inci maddesine göre Sayıştay denetiminin kapsamı düzenlilik denetimi ile performans denetiminden oluşmaktadır.

Düzenlilik denetiminin kapsamını şu unsurlar oluşturur:

 “Kamu idarelerine ait gelir, gider ve malların bu unsurlara ait hesaplar ve işlemler ile birlikte değerlendirilerek mevzuata uygunluk derecesinin tespit edilmesi,

 Kamu idarelerine ait mali rapor ve tabloların, dayanağını teşkil eden bütün belgeler ile birlikte değerlendirilmesi sonucunda, bunların güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş verilmesi,

 Mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesi.”

Performans denetimi, hesap verilebilirliğin gereği olarak idarelerin belirlediği hedefler ile göstergelere yönelik faaliyet sonuçlarına ilişkin sonuçların ölçülerek değerlendirilmesi şeklinde gerçekleştirilmektedir.Bununla birlikte Sayıştay yıl bazında yaptığı rutin denetimler ile birlikte konu bazlı denetim kapsamında belirlenmiş olan sektörleri, programları ve projeleri de denetimi kapsamına alabilir.

Sayıştay’ın denetim alanı 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 4’üncü maddesinde belirlenmiştir. Buna göre;

“ a)Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahallî idareleri, sermayesinde doğrudan veya dolaylı olarak kamu payı olan özel kanunlar veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile kurulmuş

anonim ortaklıkları, diğer kamu idarelerini (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç),

b) (a) bendinde sayılan idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketleri,

c) Kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma, borç verilmesi, borç geri ödemeleri, yurt dışından alınan hibelerin kullanımı, hibe verilmesi, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususları;

tüm kaynak aktarımları ve kullanımları ile Avrupa Birliği fonları dahil yurt içi ve yurt dışından sağlanan diğer kaynakların ve fonların kullanımını,

ç) Kamu idareleri bütçelerinde yer alıp almadığına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesapları, fonları, kaynakları ve faaliyetlerini, denetler.

(Ek paragraf: (a) ve (b) bentleri kapsamına giren şirketlerden doğrudan veya dolaylı olarak kamu payı %50’den az olup ilgili mevzuatı uyarınca bağımsız denetime tabi olan; şirketler, bunların iştirakleri ve bağlı ortaklıklarının denetimi, ilgili mevzuatı uyarınca düzenlenen ve Sayıştay’a gönderilecek olan bağımsız denetim raporları esas alınarak yapılır. Sayıştay, münhasıran kendisine sunulan bağımsız denetim raporlarını esas alarak hazırlayacağı raporu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

(2)Sayıştay; yapılan andlaşma veya sözleşmedeki esaslar çerçevesinde uluslararası kuruluş ve örgütlerin hesap ve işlemlerini de denetler.

(3)2/4/1987 tarihli ve 3346 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 2’nci maddesi kapsamına giren kamu kurum, kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi, bu Kanun ve diğer kanunlarda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yerine getirilir.”

Sayıştay, denetimlerini yerine getirirken 6085 sayılı Kanun’da yer alan denetimin genel esaslarına göre hareket eder. Söz konusu esaslar şunlardır:

 Sayıştay’ın yaptığı denetimler yerindelik denetimi şeklinde yapılamaz.

Denetim sürecinde idarelerin takdir yetkisinin sınırlandırılması ya da ortadan kaldırılması sonuçlarını meydana getirecek şekilde kararlara yer verilemez,

 Denetim faaliyetleri, uluslararası denetim standartları dikkate alınarak yerine

getirilir.

 Sayıştay denetçileri, denetimleri bağımsızlık ve tarafsızlık ilkeleri çerçevesinde yerine getirir. Sayıştay’a denetimlerin planlanma, programlama ve yürütülme süreçlerinde talimat verilmesi söz konusu olamaz,

 Denetimlerin, güncel denetim yöntemlerinin uygulanmasına ilişkin gereken özenin gösterilerek yerine getirilmesi gerekmektedir,

 Denetimin etkin olarak yapılabilmesine yönelik, mensupların yeterliliklerinin geliştirilmesi sağlanır,

 Kalite güvencesine sahip bir denetimin yerine getirilebilmesi amacıyla denetimde her aşama, standartlara, stratejik planlamaya, denetim programlamalarına ve etik kurallara uygunluk bakımından değerlendirmeye tabi tutulur.

Yargılama fonksiyonu

Sayıştay’ın sahip olduğu fonksiyonlardan bir diğeri yargılama fonksiyonudur.

Sayıştay Kanunu’nda yargılama fonksiyonu Hesap yargılaması başlığı altında düzenlenmiştir.

Sayıştay tarafından sorumlulara ait hesaplar ile işlemlerin kesin hükme bağlanması görevinin icrası ile yargısal nitelikte bir görev yerine getirilmektedir.

Denetçiler tarafındandenetim kapsamında yer alan idarelerin denetimleri esnasında kamu zararı oluşturabilecek herhangi bir hususun tespiti söz konusu olduğunda sorumlulardan savunma alınmak suretiyle mali yılın sonunda yargılamaya esas rapor düzenlenir. Söz konusu raporlar eklerini oluşturan belgelerle birlikte Sayıştay Başkanlığına sunulur.

Başkanlık kendisine havale edilen raporları on beş gün içerisinde raporun hesap yargılamasını yapacak olan Sayıştay dairesine gönderir. İlgili daire kendisine iletilen raporların yargılamasını gerçekleştirerek hesapların ve işlemlerin mevzuata uygun olduğuna ya da belirlenen kamu zararı tutarının sorumlu kişilerden tazmin edilmesine hükmeder. Bununla birlikte hesap yargılamasını yapan daire gerekli gördüğü hususlarda yetkili birimlere bildirimde bulunulmasını da kararlaştırabilir. Sayıştay dairesinin verdiği karar ve hükümler gerekçesi belirtilerek tutanak halinde daire başkanı ve üyeleri tarafından imzalanır. Daireler tarafından hazırlanmış olan ilamlar, sorumluya, sorumlunun görev yaptığı kamu idaresine, idarenin bağlı olduğu muhasebe birimine ve Sayıştay başsavcılığına tebliğ edilir. Söz konusu kamu idaresinin genel bütçe kapsamında yer alması halinde ilgili ilam ayrıca Maliye Bakanlığına da tebliğ edilmektedir.

Sayıştay ilamları kesinleşmesinin ardından doksan günlük süre içinde yerine getirilir. İlamlarda yer alan hükümlerin yerine getirilmesi, ilamların gönderilmiş olduğu kamu idaresinde üst yöneticinin sorumluluğunda bulunur. İlamlarda yer alan tazmin tutarları İcra ve İflas Kanunu hükümleri dikkate alınarak tahsil edilir.

Raporlama fonksiyonu

Sayıştay’ın denetim ve yargılama görevlerinin yanında raporlama görevi de bulunmaktadır. Bu görevin en önemli unsurunu ise TBMM’ye sunulan raporlar oluşturur. 6085 sayıl Kanun’da düzenlenen raporlama görevi kapsamında Sayıştay tarafından hazırlanarak TBMM’ye sunulan raporlar şunlardır:

Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu:

Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu, denetimler neticesinde düzenlenmiş olan raporlarda önemlilik arz eden ve genele sirayet etmiş olan konuların TBMM’ye sunularak kamuoyuna açıklandığı rapor türüdür. Söz konusu raporlarda ayrıca yerine getirilmiş olan denetimlerle ilgili genel bilgiler, mali konular ve üzerinde durulmasında fayda görülmüş olan diğer hususlar da yer alabilir. Bu rapor türü, kamu kaynaklarının elde edilme ve kullanılma süreçlerinde görev alanların etkililik, verimlilik ve hukukilik ilkelerinin uygulanmasına riayet etmelerini sağlamak adına önemli bir işleve sahiptir.

Çalışmamızın konusu bakımından 2019 yılında hazırlanan Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporunun performans denetimlerine ilişkin bölümünden bir kısmına aşağıda yer verilmiştir:

Stratejik Planların Değerlendirilmesine Yönelik Tespitler:

“5018 sayılı Kanun’un “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme”

başlıklı 9’uncu maddesinde, kamu idarelerinin öngörülen süreler içerisinde stratejik plan hazırlaması gerektiği hususu düzenlendiği halde bazı kamu idarelerinin stratejik planlarını yasal süreler içerisinde hazırlamadıkları tespit edilmiştir.”

Performans Programlarının Değerlendirilmesine Yönelik Tespitler:

“Bazı kamu idarelerinin 5018 sayılı Kanun’un 9’uncu maddesi gereğince öngörülen süreler içerisinde hazırlamaları gereken performans programlarını yasal süreler içerisinde hazırlamadıkları ve/veya kamuoyuna açıklamadıkları tespit edilmiştir. Kamu idareleri tarafından hazırlanan performans programlarının, “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik”

hükümlerine uygun olması gerekmektedir. Ancak bazı kamu idarelerinin performans programlarının, ilgili Yönetmelik hükümlerine uygun olarak hazırlanmadığı tespit edilmiştir.”

Faaliyet Raporlarının Değerlendirilmesine Yönelik Tespitler:

“Bazı kamu idarelerinin 5018 sayılı Kanun’un 41’inci maddesi gereğince hazırlamaları gereken faaliyet raporlarını kanuni süreleri içerisinde hazırlamadıkları ve/veya Sayıştay’a göndermedikleri tespit edilmiştir. “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik” ile hazırlanacak idare faaliyet raporlarının içeriği başlıklar olarak belirlenmiştir. Denetimlerde bazı kamu idarelerinin idare faaliyet raporlarının içerik olarak ilgili Yönetmelik’e uygun olmadığı tespit edilmiştir.”

Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu:

Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu, üç farklı raporun değerlendirme sonuçlarının dikkate alınmasıyla hazırlanmaktadır. Bu raporlar, Sayıştay Başkanlığı’na, kamu idarelerinin gönderdiği idare faaliyet raporu, Maliye Bakanlığı’nın gönderdiği Genel Faaliyet Raporu ile İçişleri Bakanlığı’nın gönderdiği Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu’dur.

Söz konusu rapor, üst yöneticiler tarafından verilmiş olan güvence beyanları çerçevesinde kamuoyunun bilgisine sunulan mali ve performans bilgilerinin doğruluğunun ve güvenilirliğinin değerlendirilmesi fonksiyonuna sahiptir.

Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu:

Mali istatistikleri değerlendirme raporu, yıl bazında hazırlanmış olan mali istatistiklerin, hazırlanması, yayımlanması, doğruluğu, güvenilirliği ile belirlenen standartlara uygunluğununSayıştay tarafından değerlendirilmeye tabi tutulduğu rapor türüdür. Hazırlanan rapor, TBMM ile Maliye Bakanlığı’na gönderilir.

Genel Uygunluk Bildirimi:

Genel uygunluk bildirimi dayanağını Anayasa’dan, 5018 sayılı Kanun’dan ve Sayıştay Kanunu’ndan alır.

Genel uygunluk bildiriminin kapsamını merkezî yönetim kapsamında yer alan kamu idareleri oluşturur. Hazırlanan bildirim, kesin hesap kanun teklifinin verildiği tarihten itibaren yetmiş beş gün içerisinde TBMM’ye sunulur. Genel uygunluk bildiriminin hazırlanmasında dış denetim sonucunda hazırlanan raporlar, idare faaliyet raporları ile genel faaliyet raporları dikkate alınmaktadır.

Genel uygunluk bildiriminin taslak hali denetim grup başkanlıkları tarafından yapılan denetimlerin sonuçları ile faaliyet raporlarının dikkate alınmasıyla hazırlanır.

Uygunluğun değerlendirilmesi, merkezi yönetim bütçe kanununda yer alan uygulama sonuçlarının idare hesaplarının dikkate alınmasıyla elde edilen sonuçlar ile karşılaştırılması yoluyla gerçekleştirilir. Söz konusu karşılaştırma ile bu sonuçların uygunluğuna ilişkin bir değerlendirme yapılır. Uygunluk değerlendirilmesinde ayrıca kamu idarelerine ait mali rapor ve tabloların kesin hesap kanun tasarısının eki niteliğinde olan belge ve cetveller ile karşılaştırmasına da yer verilir. TBMM’ye sunulacak diğer konuları da kapsayan genel uygunluk bildiriminin taslak hali, grup başkanlıkları tarafından başkanlığa sunulur. Taslaklar genel kurulda görüşülmek suretiyle son halini almış olur.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri Raporları:

Kamu İktisadi Teşebbüslerinin denetlenmesi ile oluşturulan raporlarbu kapsamdadır. Bununla birlikte kamu iktisadi teşebbüslerinin yıl bazında faaliyet sonuçlarına da sektörleritibariyle raporda yer verilir.

Diğer raporlar:

Diğer raporlar, inceleme ve denetimler neticesinde hazırlanmış olan ve yukarıda yer verilen raporların haricinde hazırlanan raporları ifade eder. Söz konusu raporlar ile

ilgili olarak görevli Sayıştay dairesi ve rapor değerlendirme kurulunun görüşleri alınır.

Sayıştay Başkanı, ilgili raporları TBMM’ye sunmakta ya da rapora konu edilen idareye göndermektedir.”

4.4. Türk Kamu Mali Yönetim Sisteminde Yeniden Yapılanma Süreci,