Soy Veren Kurt

A obra The politics of the developing areas, editada por Almond e Coleman e

publicada em 196017 teve grande repercussão e chamou a atenção dos cientistas políticos sobre a questão do desenvolvimento ao apresentar a distinção entre sistemas políticos

16 _{O desenvolvimento da contribuição do sistema político ao desenvolvimento global da sociedade relacionada}

corresponde ao desenvolvimento de toda a sociedade por meios políticos.

17 _{Utilizamos, nesta tese, a edição brasileira publicada em 1969, traduzida com o título de A política das áreas}

em desenvolvimento, obra que trata da análise de sistemas políticos, e não sobre desenvolvimento político, sem apresentar um conceito ou teoria elaborada sobre desenvolvimento político e sequer utilizar este termo.

desenvolvidos, subdesenvolvidos e em desenvolvimento e caracterizar os sistemas políticos desenvolvidos por possuírem uma sociedade moderna e os sistemas subdesenvolvidos por possuírem uma sociedade tradicional, embora ressaltasse que todos os sistemas políticos são culturalmente mistos, combinando elementos de modernidade e tradição.

No entender de Jaguaribe (1975, p. 23-24), considerando o conjunto de seus escritos, as concepções de Almond (1966) sobre o desenvolvimento político são as mais sistemáticas até agora formuladas na bibliografia sobre o assunto: “Almond entende o desenvolvimento político como um processo cumulativo de crescente diferenciação de papéis (incluindo especialização de papéis e subsistemas, flexibilização de recursos, racionalização de funções e criação de recursos), autonomia dos subsistemas e secularização”.

Almond defende que o desenvolvimento político se define, essencialmente, por meio de dois indicadores:

a) grau de secularização cultural

Quanto ao grau de secularização cultural deve-se dizer que por esse indicador não se entende o processo histórico de separação entre os elementos secular e religioso, mas sim um processo de racionalização, especificamente como o aumento da capacidade racional, analítica e empírica da ação política humana. Embora Almond considere que uma das consequências mais significativas da modernização seja a crença de que as condições de vida podem ser alteradas pela ação humana, uma característica do desenvolvimento político que parece mais relevante é justamente a aquisição dessa maior racionalidade política, que ele descreve como a “secularização cultural”.

A secularização cultural deve levar, também, a uma situação na qual a cultura política seja homogênea. Neste caso, Almond se refere a uma homogeneidade geral, ao consenso e entendimento generalizado dos cidadãos sobre uma série de noções e valores políticos básicos, sem os quais se enfrenta uma fragmentação cultural que ameaça seriamente a estabilidade das instituições democráticas. É neste sentido que Almond considera que as sociedades tradicionais, ou os sistemas democráticos instáveis, são caracterizados por uma cultura política fragmentada, heterogênea.

b) grau de diferenciação estrutural

Embora Almond acredite que todos os sistemas políticos cumprem as mesmas funções, nem todos têm as mesmas estruturas para fazê-lo (diferenciação estrutural). Assim, é precisamente a diversidade, a complexidade e a autonomia das estruturas que indicam o nível de desenvolvimento. Os sistemas políticos tradicionais, mais simples, têm estruturas políticas

elementares, que funcionam de maneira irregular, em função do que Almond os chamam de “intermitentes”. Em contrapartida, os sistemas políticos mais desenvolvidos possuem estruturas diversificadas e complexas, cujo maior nível de desenvolvimento é observado quando alcançam o que Almond chama de infraestrutura política.

As principais dimensões do desenvolvimento político - ou seja, a crescente diferenciação e especialização das estruturas políticas e secularização da cultura política - são demonstradas por Almond e Coleman (The politics of the developing áreas, 1960) a partir de três pontos:

1) universalidade da estrutura política: todos os sistemas, até os mais simples, possuem uma estrutura política. Podem ser comparados, portanto, segundo o grau e a forma da respectiva especialização estrutural;

2) universalidade das funções políticas: em todos os sistemas, as mesmas funções, indispensáveis à vida social, são necessariamente preenchidas, ainda que o sejam com frequência variável e por tipos de estruturas diferentes;

3) multiplicidade da estrutura política: há cerca de 70 anos os estudos de ciência política demonstraram o multifuncionalismo das instituições políticas modernas. Os tribunais não se limitam a julgar, também legislam, uma vez reconhecido o poder normativo da jurisprudência; pelos seus regulamentos, a administração é uma das fontes mais importantes da legislação, etc. É impossível ter estruturas políticas em relação umas com as outras, num

processus comum, sem se chegar a esta multifuncionalidade.

Os sistemas primitivos ou tradicionais se caracterizam por falta de diferenciação, sendo as funções políticas confundidas e exercidas pelos mesmos órgãos (isto é, não são preenchidas por estruturas diferenciadas e especializadas)18. Ao contrário desses sistemas tradicionais, os sistemas políticos modernos, por sua vez, possuem um grau relativamente elevado de “diferenciação estrutural”, isto é, a existência de assembléias legislativas, de órgãos executivos ou administrativos, de instituições judiciárias, de partidos políticos, de grupos de interesses, de órgãos de informações etc., cada estrutura tendendo a preencher funções específicas.

A definição de Almond e Powell (1972, p. 73) a respeito do conceito de desenvolvimento político, entendido como a crescente diferenciação e especialização das

18 _{Um aspecto importante do desenvolvimento ou mudança do sistema político, conforme notam Almond e}

Powell (1972, p. 20) é o que eles denominam de “diferenciação de papel” ou “diferenciação estrutural”: “por ‘diferenciação’, referimo-nos aos processos pelos quais os papéis se modificam e tornam-se mais especializados ou mais independentes, ou pelos quais novos tipos de papéis são estabelecidos, ou emergem, ou são criadas novas estruturas e subsistemas”.

estruturas políticas e a crescente secularização da cultura política considera que o desenvolvimento de estruturas especializadas para a agregação de uma vasta gama de interesses num número limitado de alternativas políticas facilita aos tomadores de decisões levar em conta todos os elementos da sociedade e responder a eles: “sem essas estruturas, um pesado fardo de demandas não estruturadas e desagregadas pode deter a elaboração de diretrizes e conduzir ao ‘imobilismo’ governamental”.

A agregação de interesses por meio de estruturas especializadas reduz a carga de demandas sobre os tomadores de decisões e sobre a capacidade efetiva de resposta. Além disso, a existência de estruturas especializadas para agregar os interesses, antes que estes alcancem as estruturas governamentais de decisão, permite, conforme defendem Almond e Powell (1972, p. 73), que demandas por vários tipos de mudanças sejam apresentadas sem ameaçar as estruturas centrais de decisão e o apoio ao conjunto do sistema político.

Num sistema político não desenvolvido um pequeno número de indivíduos ou de grupos sociais preenche as funções essenciais do sistema. Um sistema político desenvolvido, por sua vez, pratica uma espécie de divisão de trabalho; as suas estruturas crescem em número, diferenciam-se e integram-se num conjunto coordenado. Este equilíbrio entre coordenação e “autonomia dos subsistemas”, de acordo com Dahl (1988) evita o risco de uma estrutura mobilizar recursos para seu único proveito.

Jaguaribe (1975, p. 25) apresenta a seguinte síntese do desenvolvimento político, a partir de Almond, resultante de mudanças no sistema político devidas aos seguintes fatores:

1. Ou a insumos do sistema internacional, notadamente ameaças de agressão externa, ou a fatores internos, como crescentes pressões das massas em busca de respostas apropriadas das elites - ou levando a uma mudança das elites - ou 2. As políticas centralizadoras da iniciativa das elites, tentando aumentar a capacidade do sistema. Seu resultado mais típico é o aumento das capacidades do sistema: sua potencialidade reguladora, extrativa, distributiva, responsiva e simbólica.

O desenvolvimento político segue, analiticamente, uma sucessão de quatro estágios principais: 1. Construção do Estado, correspondendo a um aumento da penetração e integração do sistema; 2. Construção da nação, ocasionando uma lealdade e compromisso com o sistema; 3. Ampliação da participação, aumentando e alargando a inclusão dos membros no sistema e 4. Expansão da distribuição, levando à realocação de recursos e sua distribuição mais uniforme.

A distinção que Almond estabelece entre o desenvolvimento das estruturas políticas e a infraestrutura política é central para sua concepção de modernização política. Ele considera que as duas etapas mais importantes na maturação dos sistemas políticos são a diferenciação de cada um destes dois tipos de estruturas. Quando se refere à diferenciação de

estruturas políticas está se referindo diretamente às instituições políticas de uma sociedade, seus órgãos e agências do governo que, para desempenhar adequadamente suas funções no mundo moderno, devem adquirir um elevado grau de diversidade e especialização. No entanto, considera que talvez a etapa mais importante deste processo de maturação seja a diferenciação da infraestrutura política, com o que se refere essencialmente aos partidos políticos, grupos de interesse e meios de comunicação essenciais no processo político, especialmente nos sistemas democráticos.

A importância do desenvolvimento e diferenciação da infraestrutura política é tanta que Almond chega a classificar os sistemas democráticos a partir da autonomia e independência dessas instituições no que diz respeito à estrutura política. Assim, o maior nível de desenvolvimento político e força democrática são alcançados quando há um elevado grau de autonomia dos subsistemas políticos, particularmente quando os partidos políticos, grupos de interesse e os meios de comunicação têm uma forte autonomia e independência frente às instituições governamentais19.

Segundo Jurado (s/d), a modernização política se alcança, portanto, por um avanço paralelo entre a secularização cultural e a diferenciação estrutural, ou seja, tanto pela modificação das instituições políticas como das atitudes e valores dos cidadãos. Para que se construa um sistema político moderno e, sobretudo, para que se alcance a estabilidade de um sistema democrático, é necessário que haja congruência entre a estrutura e a cultura. O desenvolvimento político é gerado, assim, pela interação entre as duas áreas, as quais, atingindo uma fase de incongruência, forçam o ajuste em um ou outro pólo, permitindo-lhes voltar outra vez para uma relação congruente, mas agora em um novo nível, seguindo uma tendência de progressiva modernização.

Dentro desta dinâmica de desenvolvimento político, Almond e Powell (apud Sharma & Sharma, 2007, p. 328) atribui uma função importante às instituições políticas, as quais desempenham uma função de destaque na mudança política. Em sua opinião, teóricos como Lipset, Deutsch e Lerner se enganaram ao tratar a política como uma variável dependente, como um fator receptor da mudança social e não como seu causador. Almond e Powell criticam, sobretudo, alguns destes teóricos que associam o desenvolvimento político e a conseqüente instauração de um sistema democrático a determinados níveis de desenvolvimento econômico, industrial, urbano ou de qualquer outra índole, como se a política reagisse simplesmente aos impulsos que lhe chegam a partir destes outros

subsistemas.

Segundo Almond e Powell (apud Sharma & Sharma, 2007, p. 328), existem cinco principais fatores que devem ser considerados na análise do desenvolvimento político:

a) Natureza dos problemas enfrentados no sistema político

Alguns problemas estão na raiz da estabilidade e instabilidade do desenvolvimento e da decadência de um sistema político: demandas de participação, integração nacional, bem- estar econômico, lei e ordem, etc. Em países avançados esses problemas são razoavelmente resolvidos, enquanto nos países em desenvolvimento as pessoas constantemente clamam por sua solução. Portanto um grande problema nos sistemas políticos das novas nações são as revoluções cumulativas que eles devem enfrentar.

b) Recursos do sistema

A solução das demandas feitas sobre um sistema político depende muito de seus recursos. Nos países ricos muitas demandas econômicas são facilmente atendidas, enquanto em um país em desenvolvimento as exigências das pessoas pobres não são facilmente atendidas.

c) Influência de sistemas sociais estrangeiros

Cada nação é influenciada pelo desenvolvimento de outras nações. A economia dos países em desenvolvimento e das nações desenvolvidas é interdependente. Portanto, como Almond e Powell (1966, p. 40) salientaram, a existência ou o desenvolvimento de capacidades em outros sistemas sociais “podem afetar a magnitude dos desafios enfrentados pelos sistemas políticos, manter o fluxo em um nível de baixa intensidade e, talvez, ajudar para evitar algumas das consequências maléficas da pressão acumulada”.

d) Padrão de funcionamento dos sistemas

O padrão de funcionamento de um sistema político é responsável pelo seu progresso e decadência. Enquanto alguns sistemas políticos lidam facilmente com a carga de exigências, outros sucumbem sob sua pressão.

e) Resposta da elite política

Um sistema político depende muito da resposta das elites políticas. Elas podem atender as exigências e, assim, salvar o sistema político, ou podem menosprezar a gravidade das demandas e não responder a elas.

19 _{O grau subsequente de democratização é definido por uma limitada autonomia dos subsistemas. Finalmente, o}