Por longa tradição o Estado foi definido, conforme Bobbio (1987, p. 79), como o portador de summa potestas; a análise do Estado se resolve quase totalmente no estudo dos diversos poderes que competem ao soberano:
A teoria do Estado apóia-se sobre a teoria dos três poderes (o legislativo, o executivo e o judiciário) e das relações entre eles. Para ir a um texto canônico dos nossos dias, Poder e Sociedade, de Lasswell e Kaplan [1952], o processo político é ali definido como “a formação, a distribuição e o exercício do poder”. Se a teoria do Estado pode ser considerada como uma parte da teoria política, a teoria política pode ser por sua vez considerada como uma parte da teoria do poder.
Essa definição tradicional enfatiza o Estado como um ordenamento coercitivo, detentor do monopólio da coação física legítima48: no seu nível mais geral, expressa a imposição de uma classe, ou de uma aliança de classes sobre outra. Ao mesmo tempo em que serve aos interesses sociais e econômicos nos quais se baseia, o Estado, para manter-se como uma relação estável de domínio, propõe medidas que dão verossimilhança à dimensão mistificadora de generalidade de interesses que ele necessariamente assume (povo, igualdade, nação, enfim, alicerçando-se numa ideologia assumida como de interesse comum).
Além de expressar tal relação, o Estado é, também, uma organização burocrático- regulativa e, no caso dos Estados modernos, ocupa muitas vezes o papel de uma organização
48 Bobbio (1987, p. 82) cita teóricos clássicos que comungam com esta definição de Estado, dentre eles Kelsen
(1945, p. 194): “o Estado é uma organização política porque é um ordenamento que regula o uso da força e porque monopoliza o uso da força”; Almond e Powell (1966, p. 55): “[...] a força física legítima é o fio condutor da ação do sistema político”.
econômica produtiva e implementa políticas que, além de responder ao pacto de dominação fundamental, pretendem atender, variável e assimetricamente, aspirações dos grupos dominados (Cardoso e Faletto, 2004, p. 217).
Toda a história do pensamento político está atravessada pela contraposição entre concepção positiva versus negativa do Estado. Existem duas concepções negativas do Estado: uma mais fraca (que considera-o como mal necessário) e outra mais forte (que considera-o como mal não necessário). A primeira concepção conduz ao Estado mínimo; a segunda, à ideia do fim do Estado (cf. Bobbio, 1987, p. 128).
A teoria de que um bom Estado deve governar o menos possível domina durante todo o espaço de tempo em que a sociedade burguesa se expande e em que triunfam as ideias do livre mercado interno e internacional. Esta visão da natureza negativa do Estado é consubstancializada na ideia geral apresentada por Thomas Paine49 de que a sociedade é criada por nossas necessidades e o Estado por nossa maldade, pois o homem é naturalmente bom e toda sociedade, para conservar-se e prosperar, precisa limitar o emprego das leis civis impostas com a coação a fim de consentir a máxima explicitação das leis naturais que não carecem de coação para serem aplicadas.
Essa controvérsia entre sociedade e Estado foi solucionada pela Sociologia Política. A origem do dilema residia no fato de a questão ter sido formulada de maneira errada: tratar o Estado e a sociedade como independentes e indagar qual era mais importante ou preferível. O Estado, para a sociologia política, é apenas uma das muitas instituições políticas e estas, por sua vez, são unicamente um dos vários grupos de instituições sociais50.
De certa forma, o Estado vem sofrendo um processo de “socialização” por meio do desenvolvimento das várias formas de participação das organizações sociais, que passam a exercer, direta ou indiretamente algum poder político, donde a expressão “Estado social” pode ser entendida não só no sentido de “Estado que permeou a sociedade, mas também no sentido de Estado permeado pela sociedade” (Bobbio, 1987, p. 51).
Esta nova configuração de relação de forças entre Estado e sociedade resulta em uma perda de poder para o primeiro a partir do momento em que, com o processo de transferência de várias atribuições do Estado para grupos sociais, há também uma transferência de poder, vendo-se o Estado obrigado a compor um arranjo político-institucional com a esfera pública. Isso leva, por um lado, a uma colaboração extraoficial das associações, e, por outro lado, a
49 Autor de célebre escrito exaltante dos direitos do homem (cf. Bobbio, 1987, p. 34).
50 As relações entre as instituições constituem o tema da Sociologia em geral e a relação entre a instituição
uma transferência regular de tarefas administrativas para a competência delas, pois amplos setores da administração são simplesmente retirados do Estado e transformados em “partes integrantes de um sistema administrativo de estamentos para-estatais” (Habermas, 1984, p. 231).
O Estado deixa, assim, de ser o único interlocutor nas iniciativas de desenvolvimento, causando, durante um período de transição, confusão e uma crise de liderança sobre qual deveria ser seu papel neste campo. A harmonização da coexistência do Estado com a sociedade no campo do desenvolvimento se dá quando há um senso de apropriação da população e dos beneficiários das ações do Estado, com a emergência de um novo tipo de relacionamento entre este e a sociedade (Lopes, 2001, p. 95-96).
Outra relação importante é entre Estado e mercado, uma vez que as empresas são determinantes para o controle das inovações (entendidas como a introdução de novos processos e novos produtos no mercado) nas economias nacionais, geração de empregos e divisas para os países, sendo responsáveis também por grande parte das transações internacionais, operando no mercado financeiro internacional sob orientação que escapa em grande parte à ação isolada de qualquer governo e mantendo uma grande liquidez fora do controle dos bancos centrais.
A crescente complexidade da sociedade e das relações sociais proporcionam, desse modo, muito poder às empresas e ao mercado, enquanto instituição independente do Estado, gerando uma crise de poder e de autonomia neste, tornando cada vez mais difícil o papel do Estado como “unidade decisional e de governabilidade, que o caracterizou de seu nascimento até hoje” (Bobbio, 1987, p. 126).
Isso não representa, em si, o declínio da atividade política, mas sim a “transformação das funções dos Estados e emergência de forma nova de organização política, cujo perfil ainda se está definindo” (Furtado, 1974, p. 35).
O Estado é a principal estrutura de referência dentro da qual objetivos e políticas de desenvolvimento são definidos e aplicados (cf. Wolfe, 1976, p. 81) e, se concordarmos com Sachs (2004, p. 27) que “o desenvolvimento foi a exceção no mundo, não a regra”, cabe ao Estado um papel imprescindível como indutor do processo de desenvolvimento, papel este muitas vezes desvalorizado pelas abordagens que pregam a ideologia do “Estado mínimo”, falhas em reconhecer que esforços de desenvolvimento bem-sucedidos em muitos outros países, até mesmo no mundo desenvolvido, envolveram um papel ativo dos Estados e que muitas sociedades nas décadas anteriores a essa atuação ativa do Estado falharam em se
desenvolver. Determinadas economias da era anterior ao maior envolvimento do Estado foram caracterizadas não apenas pelos elevados níveis de instabilidade econômica, como também pelos amplos problemas econômicos e sociais que excluíram de qualquer progresso vastos grupos sociais.
Nos países ricos, os gastos públicos têm sido crescentes, o que prova que a ideologia do Estado mínimo foi formulada para consumo exclusivo dos países pobres, visto que Estados nacionais frágeis facilitam a realização do propósito dos países ricos, com “o aprofundamento da dominação-exploração” (Saffioti, 2002, p. 34).
No caso do Brasil, a Constituição Federal de 1988 (Brasil, 2004) apresenta, em seu artigo 3º, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma Sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Ao lado da garantia do desenvolvimento nacional cabe ao Estado, também, “assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar [...], a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias”. (Brasil, 2004)
Para cumprir este papel o Estado deve lançar mão de mecanismos como regulação do crédito, implantação de infraestrutura básica, oferta de serviços sociais básicos (como saúde, educação e segurança), construção de um aparato burocrático eficiente para gerir as demandas sociais e ser capaz de trabalhar em sinergia com a sociedade, incentivando o incremento do capital social instalado, envolvendo as organizações sociais na discussão e implementação de políticas em prol do desenvolvimento (Evans, 1997, p. 178), ainda que a capacidade de iniciativa que emerge da dinâmica das forças sociais seja, de certa forma, obscurecida pela ênfase no Estado como polo ativo51.
51 Essa é a opinião de Diniz (1978, p. 30), para quem, no caso do Brasil, o Estado assume papel principal no
processo de constituição e desenvolvimento do capitalismo industrial, caracterizando-se como núcleo dinâmico do sistema, como o principal agente do processo de modernização. O Estado nacional, por meio das medidas implantadas por Vargas (tais como a criação da indústria de base, da siderurgia, da petroquímica, e a intervenção direta nas relações de trabalho) dinamizou o processo de industrialização no Brasil. O projeto de colonização implementado por Vargas se inseriu em uma política mais ampla de desenvolvimento do país, constituindo-se em um elemento propulsor do desenvolvimento com a integração de regiões desabitadas, expansão de mercado, tanto de produção como de consumo, bem como de interiorização de populações.
Do ponto de vista da Sociologia, o debate entre os “adeptos” do Estado e os da sociedade encerrou-se. Embora, porém, os temas de controvérsia já não sejam referidos como “Estado” e “sociedade”, o dilema subjacente – o equilíbrio entre conflito e consenso – mantém-se (Lipset, 1967, p. 23-24).
Nesse sentido, Dahl (1988, p. 61) defende que conflito e consenso são aspectos importantes e complementares dos sistemas políticos: “as pessoas que vivem em comunidade nunca estão de acordo sobre tudo; contudo, se continuam a viver em comum, não podem ter objetivos inteiramente discordantes”.
O consenso é importante, pois ele maximiza as potencialidades do sistema em um triplo sentido, no entender de Jaguaribe (1975, p. 38):
Em primeiro lugar, por não desviar para lutas internas de facção as energias e recursos que podem ser inteiramente devotados para o atendimento das metas gerais do sistema. Em segundo lugar, por liberar a máxima criatividade, iniciativa e empenho dos membros do sistema de uma maneira essencialmente compatível com a conveniência coletiva do mesmo. Finalmente, em terceiro lugar, elevando o padrão de moral do sistema.
Trataremos, na seção a seguir, da efetividade do consenso para o desenvolvimento, tendo em vista que políticas apoiadas em um amplo consenso52 “tem maior probabilidade de
se realizarem com sucesso, e de permanecerem em vigor, do que as impostas por um governo ‘com grande poder de decisão’ contra os desejos de importantes setores da sociedade” (Lijphart, 2003, p. 294).