A CQNUAC é um tratado internacional que regulamenta a cooperação no combate às alterações climáticas globais de natureza antrópica. A cooperação supranacional deve incidir nas vertentes da investigação científica e tecnológica, nas ações de Mitigação sobre as causas que originam as mudanças climáticas e ainda na Adaptação aos efeitos resultantes das mesmas. Entenda‐se por Mitigação os atos que incidam sobre a redução das emissões antropogénicas de GEE e por Adaptação, os atos de resiliência perante os impactos trazidos pelas mudanças climáticas (IM, 1994). Figura 2: Emissões globais de GEE, por categoria de origem Fonte: Walker e King, 2008. pp: 138‐140
Em 1988, a ONU decidiu constituir o Painel Intergovernamental para as Mudanças30 Climáticas31, organismo de investigação científica, resultante de uma parceria da ONU com a OMM. Em Dezembro de 1989, a Assembleia‐geral das Nações Unidas convocou uma conferência para discutir as problemáticas mundiais do desenvolvimento e do ambiente, incluindo neste a dimensão das alterações climáticas antropogénicas, através da Resolução nº 44/228, de 22 de Dezembro. Em 1990 é formada uma comissão de negociação para elaborar uma convenção das Nações Unidas sobre as alterações climáticas, cujas cinco sessões decorreram entre Fevereiro de 1991 a Maio de 1992, donde sai o texto da Convenção. Esta mesma convenção é discutida na Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, vulgo “Cimeira do Rio de Janeiro”, em Junho de 1992. No período compreendido entre 1988 a 1992, a Assembleia‐geral da ONU decretou ainda as seguintes resoluções relacionadas com as mudanças climáticas: R. nº 43/53, de 6 de Dezembro de 1988; R. nº 44/206 e 44/207, ambas de 22 de Dezembro de 1989; R. nº 45/212, de 21 de Dezembro de 1990 e R.nº 46/169, de 19 de Dezembro de 1991. A Resolução nº 44/206 diz respeito aos possíveis efeitos negativos subsequentes à subida do nível médio dos oceanos nos arquipélagos e nas áreas costeiras continentais, sobretudo as de baixa altitude. O âmbito das restantes resoluções relaciona‐se com proteção do clima global para as gerações atuais e futuras da humanidade (I.M., 1994). A Convenção foi ratificada pela União Europeia a 15 de Dezembro de 1993, por meio da Decisão 94/69/CE e entrou em vigor a 21 de Março de 1994. Em suma, a Convenção reconhece as emissões de GEE com origem antrópica, como sendo a causa principal da subída da temperatura da atmosfera e subsequentemente, da pertinência em institucionalizar a cooperação internacional entre todos os Estados e blocos geoeconómicos que lhe são Partes Constituintes.32No seu âmbito foram definidas as medidas de Mitigação, destinadas à diminuição do volume de libertação de GEE para a atmosfera, de modo a contribuir para a estabilização do aquecimento global e as medidas de Adaptação aos efeitos esperados resultantes do aquecimento do planeta,
30A tradução literal de “climate change” é mudanças climáticas. Contudo, o termo comum utilizado em
Portugal é “alterações climáticas”.
31
A sigla em inglês do Painel Intergovernamental para as Mudanças Climáticas, é IPPC: Intergovernamental Panel for Climate Change.
32Os Estados que assinaram e ratificaram a CQNUAC designam‐se por Partes constituintes da convenção,
que em parte já se tem feito sentir (Santos, 2004:11‐32). Ainda que refira sobre a necessidade da definição de políticas e de medidas com os respectivos objetivos, o texto da Convenção é omisso em termos da sua quantificação, o que implica a necessidade de criar um novo tratado internacional, especificamente dedicado às políticas de Mitigação das emissões antropogénicas de GEE, que aprofunde a Convenção e responda a esta lacuna.
O objetivo da Convenção é o de orientar a cooperação da comunidade internacional nos seus esforços em realizar a diminuição das emissões antropogénicas de gases de efeito de estufa (I.M., 1994). Primeiro, há que agir no sentido de moderar o crescimento das emissões destes gases para a atmosfera, para que numa fase seguinte se consiga diminui‐las, de forma substancial. A redução das emissões deverá contribuir para estabilizar a sua concentração na atmosfera e por conseguinte limitar o aumento das temperaturas do Planeta. A estabilização deveria suceder até um limiar a partir do qual se esteja fora do risco potencial do sistema climático desencadear um “feedback” cujos efeitos se traduzam numa mudança brusca e irreversível, que inviabilize a resiliência da biosfera, pondo em causa a sobrevivência da humanidade (CE, 2005a). Segundo, há que agir no sentido da Adaptação das sociedades humanas e dos ecossistemas ao aquecimento global, por ser muito provável que o mesmo prossiga até ao final do presente século XXI, dados os elevados níveis de emissões de GEE e da sua consequente concentração na atmosfera, em contraste com a diminuída capacidade de absorção por parte do sistema climático (Henson, 2009). O Quadro 2 indica todas as Conferências das Partes constituintes da CQNUAC, que até agora foram realizadas até à mais recente, decorrida em Durban, Africa do Sul, em Dezembro de 2011. I.7. O Protocolo de Quioto da CQNUAC
Na primeira conferência das Partes da Convenção (COP1, Berlim, 1995), os países desenvolvidos reconheceram‐se a si mesmos como responsáveis exclusivos pelo aquecimento global (Quadro 2). Essa responsabilidade advém do facto de que a proveniência da quase totalidade das emissões de GEE terem origem neste grupo de países, bem como do seu papel histórico, uma vez que foram os primeiros a desencadearem os processos de industrialização. Foi na mesma Conferência que se
inicíaram os trabalhos e os processos de negociações, conducentes à elaboração de um tratado internacional complementar à Convenção. Este novo tratado era considerado indispensável, quer pela definição e subsequente atribuição de metas e objetivos quantificados, quer na criação de regras para o processamento da informação respeitante à monitorização e avaliação das emissões de GEE (incluindo a inventariação das emissões). Na COP2 (Genebra, 1996), prosseguiram os trabalhos de elaboração do futuro tratado internacional e já então era clara a prioridade para a Mitigação, em detrimento da Adaptação. Ao longo dos anos 90 do século XX e primeiros anos da década seguinte, a preocupação mundial estava profundamente focada em como reduzir as emissões de GEE, sobretudo nos países industrializados.
Não podemos afirmar que se tenha desvalorizado politicamente a Adaptação. No entanto, o pensamento dominante na época era o da prioridade à Mitigação, porque a partir desta seria maior a probabilidade de se verificar, a longo prazo, os cenários de subida moderada da temperatura média global. Se a temperatura subir menos, mais eficazes seriam os processos de Adaptação: Se a temperaura subir pouco será devido a um crescimento moderado das emissões de GEE. Então, há que dar prioridade à Mitigação. Está também implícita a visão do mundo assente no
“Hemisfério Norte rico” e no Hemisfério Sul pobre”, muito em voga nas últimas décadas do século XX.Como iremos verificar, já de seguida, as políticas das Nações Unidas para a Adaptação, estão centradas no apoio a este grupo de países, entendendo que os mesmos são potencialmente mais vulneráveis.
O Protocolo de Quioto foi concebido, na generalidade, durante a realização da terceira Conferência das Partes da Convenção, que decorreu em Dezembro de 1997 na cidade japonesa de Quioto (COP 3). Tráta‐se de um instrumento jurídico do direito internacional, que aprofunda a CQNUAC na vertente da mitigação. Com efeito, o seu propósito foi o de regulamentar, ao nível global, a concertação e a cooperação internacional entre as Partes33 na diminuição das emissões de GEE. Legislou sobre os mecanismos flexíveis de mercado. Definiu um sistema uniforme de inventariação das emissões, para todas as Partes, as quais deverão informar os órgãos técnicos
33Os Estados que assinaram e ratificaram o protocolo e que obrigatoriamente tiveram de ratificar a
daConferência das Partes, através das comunicações nacionais com os respetivos relatórios, que incluem os inventários das emissões antropogénicas de gases com efeito de estufa (GEE) e da sua remoção. Os inventários classificam as fontes de origem das emissões através das categorias produção e consumo de energia (por setores de atividade), os processos industriais, a agricultura, o uso de solventes e outros produtos, uso do solo e alteração do uso do solo e finalmente, o setor do tratamento e eliminação de resíduos
A metodologia de organização dos inventários foi igualmente definida pelo Protocolo. Os Estados Signatários e Ratificantes segmentam‐se em dois grupos. O conjunto dos países do Anexo I e o do Anexo II.De um modo geral, os países desenvolvidos “tradicionais”34 constituem o Anexo I, ao passo que os países em desenvolvimento35 fazem parte do Anexo II. Foram ainda definidas, exclusivamente para os países Anexo I, metas e objetivos quantitativos que deverão ser alcançados no horizonte temporal de 2008 a 2012, período de cumprimento do Protocolo. O ano base para o dióxido de carbono (CO2), o metano (CH4) e o óxido nitroso (N2O), é o de 1990, tendo sido fixado o ano de 1995 para os gases hidrofluorcarbonetos (HFC’C), os perfluorcarbonetos (PFC’s) e o hexafluoreto de enxofre (SF6).
A obrigatoriedade de realizar relatórios anuais de inventários das emissões de GEE, tal como a atribuição de objetivos e metas quantificadas foi exclusivamente atribuída aos países do Anexo I. Essa distinção presente no Protocolo, justificada não só pela sua maior responsabilidade no aquecimento global, mas também pela maior capacidade para agir no âmbito das políticas e medidas de Mitigação. Nos termos do artigo 5 do Protocolo, todos os países do Anexo I, no seu conjunto, devem reduzir 5% das suas emissões no ano base, até ao período de cumprimento, estando também as respetivas metas e objetivos nacionais vinculados a este horizonte temporal. A grandeza de medida adoptada é o CO2 equivalente (CO2eq.), o que significa a quantidade necessária de emissão atmosférica de um GEE, para impulsionar um efeito de estufa equivalente ao dióxido de carbono (artigo 3, parágrafo 7 do Protocolo).
34Subentenda‐se por países desenvolvidos “tradicionais” aos países de industrialização antiga, que
tenham um elevado nível de rendimento per capita e de desenvolvimento humano.
35Convencionou‐se designar por países em desenvolvimento os países com reduzido rendimento per
O Protocolo considera que a economia de mercado é um instrumento eficaz e indispensável para mitigar as emissões globais e por este facto, estabelece três mecanismos de flexibilidade e de mercado. Os Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL), ao qual é dedicado o artigo 12, consistem em projetos com origem num país do Anexo I e destinados a um país do Anexo II, cujo propósito seja o de implementar uma acção que resulte na diminuição das emissões de GEE. O país investidor pode inserir nos seus inventários, sob forma de créditos de emissão36, a quantidade de GEE cuja libertação foi evitada pelo projeto implementado no país recetor. É através dos MDL que se processa a transferência de tecnologia, dos países do Anexo I para os do Anexo II. Os Mecanismos de Implementação Conjuntasão exclusivos entre países do Anexo I.Consistem em projetos originários de um país, com o propósito de reduzir ou evitar emissões de GEE. O país investidor obtém o créditos de redução das emissões, não obstante a redução ter ocorrido no país destinatário.
Por último, o Regime de Comércio Internacional de Emissões, que é um mecanismo de mercado regulamentadorda transacção de emissões de GEE entre os países do Anexo I. No período de cumprimento, sempre que um país ultrapassar a quantidade atribuída a que tem direito de emitir, é obrigado a adquirir no mercado as licenças para emitir GEE, as quais tanto podem ser compradas a outro país do Anexo I (cujas emissões estão a diminuir, o que constitui créditos acumulados), como aos países do Anexo II. Esses créditos podem ser vendidos, mas a sua alienação implica a diminuição da quantidade atribuída disponível para o país que vende. A utilização dos mecanismos de Implementação Conjunta e de Desenvolvimento Limpo também contribuem como créditos a favor do país investidor, sendo que o país Anexo II que está a receber um projecto de Implementação Conjunta não pode obter créditos resultantes das subsequentes reduções das emissões;
O regime internacional de comércio de emissões entrou em vigor a 01 de Janeiro de 2008 e estará em vigor até ao ano em que forem enviadas as comunicações dos Relatórios de inventários Nacionais das Partes, respeitantes ao ano de 2012, o último ano do período de cumprimento do Protocolo. O valor de referência para a
36Designa‐se por créditos de emissões de GEE o volume que se evitou libertar para a atmosfera, através
tonelada de CO2 equivalente, tem andado à volta dos €30. Todavia, o preço é variável,
tal como acontece em qualquer mercado, tendo chegado, em determinadas conjunturas, a um mínimo de €8. Quanto maior o número de licenças a transacionar
no mercado, menor o seu valor (CE, 2007). Os EUA foram os proponentes deste mecanismo de mercado, não sendo alheia a sua experiência, desde os anos 1990, da aplicação da lei federal do “ar limpo”. Estabelece um regime de comércio de emissões de dióxido de enxofre e de outros poluentes. De acordo com Krupp e Horn, (2008), este instrumento de mercado incentivou as empresas a investirem na adoção de tecnologias e métodos conducentes à redução das emissões de poluentes, designadamente o dióxido de enxofre. Quando os valores quantificados de poluição realizados por uma dada empresa se encontram abaixo dos que estão estipulados por lei, esta pode vender os direitos de poluir às empresas mais poluidoras e daí adquirir ativos financeiros. Na busca de aumentar os seus lucros as empresas são estimuladas a investir na diminuição da poluição.
A conceção do sistema de contabilidade das emissões foi elaborada em função de categorias de atividades e de funcionalidades quotidianas, generalizadas nas sociedades contemporâneas e que são suscétiveis de provocar a libertação de gases de efeito de estufa. A estas categorias deveremos designar por fontes de origem das emissões, associando‐as aos sectores de atividade económica onde as mesmas estão presentes. Consequentemente, as partes do Anexo I deverão submeter e enviar, anualmente, uma comunicação nacional a qual inclui um relatório de inventário de emissões de GEE, para o Órgão Subsidiário de Implementação da Convenção37, nos termos dos artigos 3, 5 e 7, tal como consta no Anexo A do Protocolo. A monitorização da prossecução das metas e dos objetivos faz‐se através da análise dos relatórios nacionais de inventários das estimativas dos valores das emissões de GEE, o que justifica a sua uniformidade para todas as Partes. É também sobre os mesmos que assentam os meios de penalização em caso de incumprimento. O primeiro relatório de inventário nacional deve ser reportado ao ano de 1990, por ser o ano base. Os últimos relatórios deverão ser submetidos, pelo menos até 2012, o último ano do período de
37O Órgão Subsidiário de Implementação da Convenção é um dos seus organismos técnicos e tem como
função auxiliar na análise das comunicações submetidas pelas Partes, assim como os associados os relatórios de inventários.
concretização (2008 a 2012). Esta categoria inclui os espaços florestais que são sumidouros de CO2. Os valores positivos correspondem ao acréscimo de emissões,
sendo um dos exemplos dessa situação os volumes elevados de libertação de dióxido de carbono para a atmosfera nos incêndios florestais (Vieira, 2004; Lourenço, 2004).
No espaço temporal compreendido entre 1998 a 2001 foram desenvolvidos os trabalhos técnicos suportados por intensas e prolongadas negociações pelas Partes do Anexo I. Decorreram entre as COP 4, 5 e 6 (figura 2). Tratou‐se de incrementar acordos sobre regulamentação jurídica do Protocolo, em pormenor, nomeadamente a propósito da criação de metas e objetivos quantificados para cada uma das Partes constituintes do Anexo I, além da regulamentação dos mecanismos de flexibilização, a
qual já atrás nos referimos. A orientação estratégica virada para a mitigação traduz‐se no incentivo ao progresso da investigação científica e tecnológica nos domínios das energias renováveis e da eficiência energética. Essa motivação política para a investigação e desenvolvimento também abarca os âmbitos das fontes de origem não relacionadas com o consumo de energia, nomeadamente nas atividades económicas da agricultura, indústria transformadora, comércio e serviços, tal como nas indústrias e serviços do sector do tratamento e da eliminação de resíduos. Nestes últimos casos trata‐se de conceber e disseminar tecnologias e métodos de organização dos processos produtivos, que resultem numa diminuição do escape de GEE.
Nos acordos de Marraquexe, concluídos na COP7, ficou definitivamente regulamentado o Protocolo, porque foram encerradas as negociações sobre a regulamentação dos mecanismos de mercado e sobre as consequências para as Partes, em caso de incumprimento. Na precedente COP 6 (Haia, 2000 e Bonna, 2001), tinham ficado regulamentadas as metas quantificadas para cada uma das Partes Anexo I. A partir desse momento estavam reunidas todas as condições para a ratificação do Protocolo, o qual entrou em vigor a 16 de Fevereiro de 2005, após o quinquagésimo Estado Signatário o ter ratificado, que neste caso foi a Rússia. Assim, o Protocolo passou a adquirir “força de lei”, no direito internacional, para as Partes Ratificantes.
Quadro 2: As Conferências das Partes da CQNUAC (COP)
Ano COP Cidade Assuntos e decisões
1995 COP 1 Berlim Inicio das negociações sobre o estabelecimento de metas e prazos
específicos para a redução de emissões de gases de efeito estufa para os países desenvolvidos. Proposta de constituição de um Protocolo.
1996 COP 2 Genebra Declaração de Genebra: Acordo sobre a criação de obrigações legais de
metas de redução.
1997 COP 3 Quioto Conceção do Protocolo de Quioto. 1998 COP 4 Buenos
Aires
Plano de Ação de Buenos Aires: Definição de um programa para implementar e ratificar o Protocolo de Quioto.
1999 COP 5 Bona Continuação dos trabalhos iniciados na COP 4. 2000 2001 COP 6 COP 6, sessão2 Haia Bona
Adiamento das negociações. Ausência de acordo entre a UE e os EUA sobre partilha de responsabilidades entre as Partes.
Conclusão de negociações sobre atribuição de metas quantitativas às Partes. Abandono dos EUA.
2001