SORUN

Desenvolvida principalmente nos diversos trabalhos de Paul A. Sabatier e Hank Jenkins-Smith, com base no modelo do comportamento organizacional conhecido como ―lata de lixo‖ (garbage can), de Cohen, March e Olsen (1972), a abordagem das coalizões de advocacy direciona seus esforços à compreensão dos padrões de mudança nas políticas públicas, levando em conta ―um mundo cada vez mais interdependente e marcado pela incerteza‖ (FARIA, 2003), como é o cenário complexo que se pretende analisar.

O conceito de advocacy vai além da noção de defender ou patrocinar uma causa ou determinado ponto de vista. Aplicado ao contexto da ciência política, o termo sugere um esforço sistemático por atores específicos com o objetivo de alcançar a implementação de determinadas políticas públicas (OLSEN, 1983).

Destaca-se a consideração de crenças e valores nesse processo de mudança nas políticas públicas analisado pelo ACF (SABATIER, 1988): conforme exposto anteriormente, as discussões sobre a política pública relacionada ao trabalho escravo, no Brasil, estiveram sempre relacionadas às crenças e valores dos diferentes atores em relação, principalmente, aos conceitos de propriedade e trabalho escravo. Uma coalizão de defesa é composta por

Pessoas de uma variedade de posições (representantes eleitos e funcionários públicos, líderes de grupos de interesse, pesquisadores, intelectuais e etc.), que (i) compartilham determinado sistema de crenças: valores, ideias, objetivos políticos, formas de perceber os problemas políticos, pressupostos causais e (ii) demonstram um grau não trivial das ações coordenadas ao longo do tempo (Ibid., pg. 183).

São justamente as crenças e valores comuns (ou policy beliefs) que mantêm uma coalizão unida e definem as ―posições fundamentais acerca dos cursos de ação preferenciais‖ (ou policy core) (FARIA, 2003), bem como os mecanismos dos quais se utilizam para ir em busca de seus objetivos (WEIBLE et. al., 2009; VICENTE & CALMON, 2011).

O advocacy coalition framework define o conceito de policy-oriented learning como o processo de mudança no comportamento das coalizões (tanto internamente quanto na própria interação entre elas), ou seja, como resultado da evolução do conhecimento sobre determinado assunto. Esse aprendizado constante determina revisões nos objetivos e no próprio modus operandi da formulação de políticas públicas (SABATIER, 1998). Essa dinâmica de aprendizado ocorre dentro de subsistemas, definidos como o ambiente onde as interações, entre as coalizões e também externas, ocorrem (HOWLETT & RAMESH, 1998). Com isso, expande-se a abrangência da análise do processo de formulação de políticas públicas. Não somente grupos de interesse e órgãos políticos (como membros do Executivo ou comissões legislativas) estão presentes, mas passam a constituir o escopo da análise também ―os jornalistas, analistas políticos, cientistas/pesquisadores, personalidades, entre outros, que desempenham papéis importantes na geração, disseminação e avaliação de ideias políticas‖ (SABATIER, 1988, p. 138). Tal perspectiva oferece um ferramental analítico adequado ao estudo da PEC do Trabalho Escravo, no sentido de direcionar a compreensão da influência de diversos atores durante seus 15 anos de tramitação no Congresso. Essa adequação também fica evidente levando-se em conta os cinco principais pressupostos do ACF:

(i) que a compreensão dos processos de mudança política e o papel da aprendizagem política a ela associada requer uma perspectiva ampliada de tempo (uma década ou mais); (ii) que a unidade de análise mais útil para o estudo dessa mudança é por meio de subsistemas políticos; (iii) que esses subsistemas têm que incluir a dimensão intergovernamental; (iv) que políticas públicas – ou programas – podem ser conceituadas da mesma maneira por sistemas de crenças (conjuntos de prioridades e assunções causais sobre como realizá-las); e (v) o papel central das informações técnicas e científicas no processo de mudança política, pois facilita o aprendizado político (SABATIER & JENKINS-SMITH, 1999, p. 118-20).

As análises desenvolvidas a partir do ACF, em diversas áreas22, demonstram a importância dos fatores externos aos respectivos subsistemas. Esses fatores externos, tanto quanto as próprias alterações no sistema de crenças de uma coalizão oriundas do aprendizado das políticas, seriam responsáveis pela evolução do policy core e determinantes na condução da formulação de uma política pública (FARIA, 2003, p. 24).

É possível argumentar que a tramitação da PEC 57A/1999 pode ser analisada a partir de uma correspondência com os cinco pressupostos da ACF:

(i) Perspectiva ampliada de tempo: foram 15 anos de tramitação (19 anos, se for considerada a PEC 232/1995, que foi arquivada23);

(ii) Os subsistemas de políticas públicas, definidos como conjunto de atores individuais ou coletivos que tenta regularmente influenciar as decisões de um determinado domínio (SABATIER e JENKINS-SMITH, 1999) podem ser delimitados com clareza: de um lado os defensores da PEC, que se articularam para promover diversas ações e exercer pressão à aprovação, e os membros da Bancada Ruralista, que se articularam para colocar entraves à tramitação;

(iii) Dimensão intragovernamental: diversos órgãos governamentais atuaram junto aos grupos de interesse, como a Secretaria de Direitos Humanos e a própria Presidência da República;

(iv) Sistemas de crenças: observa-se, principalmente nas discussões em plenário entre o grupo que defende a PEC e o que lhe é contrário, a predominância de sistemas de crenças distintos (especialmente no

22 _{Análises a partir da perspectiva das advocacy coalitions têm sido testadas em áreas como política ambiental,}

educação, defesa, energia, regulação das telecomunicações, infraestrutura, entre outras (FARIA, 2003)

que diz respeito às definições de dignidade no trabalho, e, portanto, as definições do que seria de fato o trabalho escravo) que determinam o posicionamento desses grupos nas discussões;

(v) Papel das informações técnicas e científicas e aprendizado político: está presente não apenas no aprendizado técnico dos dois grupos de interesse envolvidos, que aprimoraram seus procedimentos ao longo da tramitação, mas também se destaca o papel do aprendizado a respeito das definições de práticas de trabalho abusivas. Grande parte dos esforços do grupo dos defensores da PEC foi no sentido de difundir o conhecimento sobre a prática do tabalho escravo e consolidar a noção de que trata-se de um problema grave e abrangente.

Ainda em relação à pertinência da abordagem do ACF a esse objeto de pesquisa, destaca-se a análise dos fatores externos à tramitação, que, como a teoria sugere, foram, de fato, importantes no desenvolvimento da PEC 57A/1999. Tais fatores externos ficarão evidentes ao longo do trabalho, mas, para efeito de exemplo, podem ser citados: fluxos migratórios, explosões demográficas das regiões metropolitanas, expansão agropecuária da região amazônica e do centro-oeste, o episódio conhecido como Chacina do Unaí, entre outros fatores que influenciaram a tramitação mas que estavam fora do controle de qualquer dos atores envolvidos.

No quadro a seguir são apresentadas de forma esquemática as dimensões envolvidas no processo de mudança de políticas públicas, conforme a compreensão dos pesquisadores do ACF.

Fonte: ARAÚJO, 2007, traduzido e adaptado de SABATIER, 1988.

Quadro 2. Modelo do processo de mudança de políticas públicas segundo o ACF. Fonte: VICENTE & CALMON, 2011.

O processo de controle sobre determinada agenda e a habilidade de implementar seus interesses dependem dos recursos que uma coalizão de advocacy possui. Ou seja, recursos financeiros, conhecimento técnico, base de apoiadores e até mesmo autoridade legal (VICENTE & CALMON, 2011). Faria (2003) atenta para o fato de que o ACF é um modelo analítico em que existe uma concepção de democracia concorrencial.

O modelo conceitual apresentado no Quadro 2.1 será utilizado para identificar as coalizões e seus instrumentos de atuação durante a tramitação da PEC do Trabalho Escravo, para os quais o modelo apresenta uma abrangência conceitual plenamente adequada.