Definidas as questões iniciais acerca da regulação do uso do espaço público e da fiscalização da atividade pelo poder público municipal, pode-se pensar que a pendenga estaria resolvida. Ao atribuir, porém, um status diferenciado a bancas de jornais e revistas, a Prefeitura do Rio teria comprado para si o pacote de dilemas enfrentado por diversas outras instâncias que buscaram adotar soluções semelhantes, entre elas a Prefeitura de Paris diante de seus buquinistas. Por que mereceriam os vendedores de impressos em quiosques tamanho privilégio frente aos demais ambulantes? Por que conferir permissão para o uso do espaço público por um negociante privado? Não seria esta uma medida protecionista em relação ao regime adotado para lojistas e estabelecimentos comerciais em geral, sempre confinados aos espaços de suas propriedades? O que torna o jornaleiro este “ser superior”?
Para explorar estas e outras questões, atento não apenas para a disputa envolvendo os buquinistas e a prefeitura parisiense, mas também para outra realidade política e geográfica, a americana, cujo debate suscitado me parece esclarecedor no sentido de apontar como, mesmo desenvolvendo soluções urbanas peculiares, ainda assim o negócio que envolve a distribuição de impressos é perpassado por aspectos fundamentais da economia e da política. Esta compreensão ambígua da imprensa – a
qual Miguel [2003:119-120] definiria como um “organismo bifronte”15 –, ora como
empreendimento liberal, ora como questão de interesse público, é, no fim das contas, o que norteia a evidente diferenciação legislativa atribuída aos jornaleiros. A respeito da
dono de uma casa comercial próxima, para abrigar-se em dias de chuva e para guardar seus jornais e revistas durante as horas do dia em que não trabalhava. Estas pessoas, geralmente não compravam jornais e revistas: o jornaleiro, em troca do favor prestado, permitia que lessem gratuitamente”.
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Para Luís Felipe Miguel [2003:119-120], “A autonomia do campo da mídia é permanentemente tensionada por sua inserção no campo econômico. É possível dizer que uma empresa de comunicação é um organismo bifronte. De um lado, obedece a seus imperativos profissionais específicos, que variam de acordo com o subcampo: a manutenção de determinados patamares de qualidade estética, no caso de programas de caráter ficcional ou cultural; fidelidade ao que é percebido como a realidade fática e busca da credibilidade, no jornalismo. De outro, a ampliação do faturamento e do lucro”.
distribuição da imprensa, a regulação, mesmo que tímida, sobre o caráter da livre concorrência esbarra, em diversos momentos, no argumento da liberdade para a disseminação de ideias e opiniões através da imprensa, geralmente levantado neste tipo debate.
O exemplo americano é ímpar não apenas pelo modelo singular das sidewalk
vending machines16 como pelo amadurecimento dos debates públicos e das posições
jurídicas a respeito, conforme apontam Ralph Holsinger e Jon Dilts [1994, tradução minha].
Um lugar onde competição não parece ser um problema é nas ruas de Chicago. Em um quarteirão da cidade [...], há dezenove vending machines para onze diferentes publicações. [...] A distribuição de notícias, opinião, e anúncios por meio das sidewalk vending machines é comum em toda cidade americana. Em Cincinnati, por exemplo, há próximo de 2000 newsracks pelas ruas da cidade. Mas nem todos gostam delas. Muitos planejadores urbanísticos consideram as caixas algo sem graça – o equivalente nas calçadas a um grande outdoor numa autoestrada – e perigosas. Quase todas as prefeituras municipais regulam regulam estes aparatos restringindo seu tamanho, desenho e localização. Alguns requerem que os editores paguem uma licença e responsabilizem-se pelo seguro. Outros poucos preferem bani- los de uma vez [HOLSINGER; DITS, 1994:634].
Ainda, portanto, que a estejamos diante de um modelo que claramente guarda suas particularidades em relação ao adotado no Brasil a partir das bancas de jornais – como se pode observar, por exemplo, através da cobrança de impostos incidente sobre as próprias empresas jornalísticas (isto é, à primeira vista, não se trata de um modelo de concessão pública mediante licitação, nem de licenciamento autorizado a agentes particulares independentes, como é no Rio de Janeiro, mas de operação direta licenciada
em nome da própria empresa)17 –, aspectos muito semelhantes aos que se discutiu na
legislação municipal carioca pouco mais de uma década mais tarde (e com decisão diametralmente oposta), conforme veremos nas próximas páginas, são abordados no debate urbanístico como no econômico. A primeira emenda à constituição americana, como lembram Holsinger e Dilts [1994:616] protege a liberdade de expressão, opinião,
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Como descrito na introdução desta tese, as sidewalk vending machines (também referidas como
newsracks, neste capítulo) são pequenas vitrines expositoras de jornais em máquinas automáticas situadas
no passeio público, que liberam os jornais automaticamente após a inserção de moedas no valor correspondente. Dada a dificuldade de encontrar termo semelhante na tradução para o contexto brasileiro, optei pela manutenção da expressão original nos trechos a seguir.
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Por certo, o modelo das bancas de jornais e revistas comuns ainda existem em determinadas cidades americanas. Estas são operadas por indivíduos autônomos e devem repassar uma porcentagem das vendas sob fim de imposto. Os newsracks, em contrapartida, sendo operados diretamente pelas empresas jornalísticas, são regulados por outras formas de licenciamento. Por incidirem impostos diferenciados e por não arcarem com os repasses aos próprios jornaleiros sob a forma de venda consignada, muitas empresas, sobretudo de jornais, têm preferido adotar este modelo nas últimas décadas.
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imprensa e publicidade à mídia americana, mas não garante imunidade à regulação de suas atividades comerciais.
A distribuição de publicações por meio de máquinas que operam através da inserção de moedas ao longo do passeio público, assim como em aeroportos e estações de metrô, deu surgimento a uma geração de litígios contra a Primeira Emenda: o governo não pode impedir a disseminação de ideias, mas pode impor restrições de tempo, lugar e maneira sobre sua disseminação, desde que as restrições previstas sejam ‘razoáveis’ [HOLSINGER; DILTS, 1994:634].
Por suposto, o “razoável” poderia dar margem a compreensões bastante idiossincráticas. Em 1981, a Sexta Comarca de Ohio avaliou como inconstitucional um regulamento da cidade de Lakewood que dispunha que para obter permissão anual para a instalação de newsracks: o desenho da máquina deveria ser aprovado pelo Conselho Regional de Arquitetura de Lakewood; seu operador deveria concordar em manter a municipalidade livre de eventuais encargos na instalação do aparato, bem como prover ao menos US$100 mil de seguro; e, o centro da polêmica, o dono do negócio deveria cumprir “quaisquer outros termos e condições impostas como necessárias e razoáveis pelo Prefeito”. O processo atravessou todas as instâncias jurídicas e chegou à Suprema Corte, onde a decisão da pluralidade de magistrados indicou o perigo de ordenações similares abrirem precedentes para a censura. A decisão, contudo, foi mais apertada que o de costume, chegando a um incomum resultado de quatro votos a três, e duas abstenções [HOLSINGER; DITS, 1994:635-636]. O juiz William J. Brennan, Jr. redigiu
o voto da maioria classificando como uma “atividade expressiva”18 a instalação das
vending machines (o equivalente, segundo Brennan, à “circulação de jornais”), e, como tal, deixar sua regulação sob as mãos de um poder executivo arbitrário poderia representar um convite aos censores – especialmente se tratando de permissões a título precário, o que poderia gerar uma situação em que um editor amenizasse suas críticas à administração municipal a fim de não correr riscos no período de renovação da licença.
O importante (e considerável) dissenso, entretanto, foi marcado pelo voto conjunto dos juízes Byron R. White, John Paul Stevens e Sandra Day O’Connor, segundo o qual, a decisão sobre a localização de uma vending machine nas calçadas da cidade não seria exatamente uma atividade de manifestação de opinião, mas, na prática, uma decisão sobre em que circunstância uma empresa privada vendedora de jornais poderia se apropriar permanentemente de um terreno público ou não. Nesse sentido,
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No original, “expressive activity”, isto é, atividade de expressão ou atividade de/que requer liberdade
argumentaram os magistrados, colocar as sidewalk vending machines no passeio teria o mesmo significado como “atividade expressiva” que conceder gratuitamente um terreno da prefeitura para que uma empresa jornalística instalasse suas prensas gráficas. De acordo com o juiz White [apud HOLSINGER; DITS, 1994:635], regulamentos similares incidiriam sobre o espaço público, ordenando-o de forma saudável contra sua apropriação por entidades particulares. Assim, o mais importante seria, na verdade, observar que os termos destas restrições (1) não devem se basear no assunto ou no conteúdo tratado nos respectivos discursos; (2) devem servir a significativo interesse de governo; (3) devem resultar na forma menos drástica possível de implementar tais interesses; (4) devem prever fóruns alternativos disponíveis para a disseminação das mesmas mensagens; qualquer regulação que não cumprisse com os prepostos acima em seus critérios de ordenação pública seria considerada inconstitucional. Conquanto derrotado, o voto foi importante, inclusive para abrir jurisprudência a decisões posteriores em dissídios semelhantes. O argumento apresentado por White destacava de forma bastante lúcida que, ainda que toda a corte se pronunciasse de forma unânime sobre quais seriam as “restrições razoáveis” a serem impostas pela municipalidade aos operadores de newsracks, a prefeitura ainda poderia alegar que o banimento das máquinas havia acontecido por razões de segurança ou mesmo estéticas, em atenção à paisagem e à circulação urbanas. Mais importante, portanto, seria que o poder judiciário se preocupasse em estabelecer que maneiras alternativas de disseminação da mesma informação estivessem asseguradas.
Esta foi exatamente a conclusão a que chegou uma corte distrital de Nova Jérsei, em processo que manteve o banimento das vending machines do Aeroporto Internacional de Newark, sustentado pela autoridade portuária da cidade. Nos autos, a corte concordava com o argumento de que, uma vez estando disponíveis para os turistas e viajantes através de bancas de jornais e revistas comuns situadas na imediações, o banimento teria o propósito claro e exclusivo de garantir a segurança dos cidadãos e facilitar o fluxo de pedestres, tornando o aeroporto um ambiente esteticamente confortável. Além disso, é claro, como consta no processo [apud HOLSINGER; DITS, 1994:636-638], era fundamental preservar as operações das próprias bancas, uma vez que estas, diferentemente dos newsracks, são obrigadas a repassar uma porcentagem das vendas à autoridade portuária. Em Chicago, o Chicago Tribune foi beneficiado por uma decisão em todos os sentidos oposta a esta primeira [id.:ibid.]. A sentença judicial considerava que, apesar de o aeroporto da cidade possuir bancas, e apesar de as razões
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apresentadas incluírem o trânsito em segurança de pedestres pelas instalações aeroportuárias, os passageiros deveriam ter atendido o seu direito em sua plena capacidade, já que, estando em funcionamento 24h ao dia, o local não oferecia solução para os voos noturnos, horário em que os quiosques já estariam fechados. Finalmente, a decisão de uma corte federal proferida no Arizona, de modo não surpreendente, como afirmam Ralph Holsinger e Jon Dits [id.:ibid.], citava a sentença do caso da cidade de Lakewood, para determinar que o aeroporto Tucson pagasse à Phoenix Newspapers US$66 mil em despesas legais, pela tentativa de regular e cobrar repasses pela instalação de vending machines, ferindo a Primeira Emenda. Holsinger e Dits [id.:616- 659] citam ainda outros casos – entre os quais o que obrigou o USA Today a atender as determinações do município de Pennsauken (Nova Jérsei) para que não dispusesse as máquinas em passeios públicos a menos de 9 metros de esquinas e fixas à calçada, por razões urbanísticas –, mas os apresentados acima, especialmente a sentença original da Suprema Corte em 1981, nos dão boa dimensão sobre os interesses envolvidos nestas disputas pela instalação de aparatos para a venda de publicações impressas.
No contexto carioca, a disputa iniciada no primeiro ano do mandato de Luiz Paulo Conde à frente da administração municipal, envolvendo uma legislação herdada do período anterior de governo de Cesar Maia, deixa transparecer, através dos conflitos internos na estrutura burocrática municipal, algumas das razões de ordem política em processo que questionava a regulação sobre a distância mínima entre uma banca e outra ou entre uma banca e um estabelecimento cuja atividade única seja a venda de livros, jornais e revistas. A promoção nº PG/PSE/34/98-DACF expedida pela Procuradoria Geral do Município em maio de 1998 é uma das fontes mais interessantes para identificarmos a compreensão das competências da municipalidade segundo ela própria. Em plena administração Conde, profundamente influenciada pela bandeira de
continuação da gestão Cesar Maia19, a prefeitura foi questionada sobre o inciso III do
artigo 8º do decreto nº 14.740/1996, que mantinha a distância mínima entre uma banca e
outra ou entre uma banca e uma livraria (ou similar) em 400m20. O questionamento
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Em entrevista a uma série de pesquisadores publicada sob forma de livro, Cesar Maia conta sobre sua relação com Conde em fins da década de 1990, pouco antes de ambos romperem politicamente, lembrando que, durante a campanha, uma eleitora afirmara que Conde seria a “continuação” de Cesar Maia, palavra que foi prontamente adotada, em vez de “continuidade”, pelo comando da campanha, por conta de seu apelo junto às camadas populares. Cf. ZALUAR; ZETTEL; ERLANGER; CARVALHO; DIAS, 1998:80-89.
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Vale lembrar que esta determinação já tinha validade desde a promulgação do decreto nº 6.229/1986, de Saturnino Braga.
partia da 1ª Procuradoria Setorial, após divergência de pareceres entre esta e a 10ª Procuradoria Setorial, a respeito da aplicação da lei municipal, diante do confronto entre o dispositivo e o comando do artigo 219 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, cuja apregoação indicava que o estado não imporia limites para a localização de estabelecimentos congêneres, respeitadas as legislações federais. A esse respeito, a 1ª PS concluíra que o decreto municipal feria o preceito constitucional da livre concorrência, enquanto a 10ª PS sustentara que este preceito se referia exclusivamente a estabelecimentos em “prédios regularmente licenciados” e não a “engenhos colocados em logradouros públicos, como no caso das bancas de jornais” [PROCURADORIA
GERALDO MUNICÍPIO DORIO DE JANEIRO, 1998]. Neste caso, no entender do
despacho da 10ª PS, “estar-se-ia diante de uma regra de planejamento urbano, e não interventiva da atividade econômica” [id.:ibid.]. Comentando sobre a divergência, o procurador Dárcio Augusto Chaves Faria aponta que, em determinados casos, o Estado deve, sim, intervir na localização de estabelecimentos – dando, como exemplo, a defesa do meio ambiente –, e que o artigo da Constituição Estadual, como uma restrição autoimposta, tem em vista assegurar a livre concorrência e a livre iniciativa, mas que, a este sentido, o despacho da 10ª PS levava em consideração o fato de que uma banca de jornal seria fruto da autorização para a utilização de um “espaço público para o desenvolvimento de atividade privada com fins econômicos”, portanto, um privilégio que não condiz com o princípio da livre concorrência.
Se encararmos o licenciamento de bancas de jornais em calçadas de logradouros sob a ótica exclusivamente econômica, temos que, quando o Poder Público autoriza a instalação de uma banca exatamente em frente a um estabelecimento que desenvolve a mesma atividade econômica, está interferindo na atividade econômica daquele estabelecido em um prédio particular – posto que fomenta uma competição desigual e, logo, viola a livre concorrência. [...]
Por qual razão, então, o Poder Público autoriza a instalação de bancas de jornais em espaços públicos? Porque há um interesse público: o de tornar efetiva a norma constitucional que assegura a liberdade de imprensa. De nada adianta a liberdade de imprensa se o cidadão não dispõe de fácil acesso à informação. Assim, a banca de jornal instalada em espaço público, imediatamente acessível ao cidadão, reveste-se de indiscutível utilidade para a população – assegura-se, assim, uma garantia constitucional e um direito de cidadania [PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO,1997:3-4].
Entendendo a perspectiva econômica como distinta e subordinada à utilidade pública, o procurador do município conclui então que o dispositivo do decreto nº 14.740/1996, em verdade, disciplinaria o uso do espaço público, uma vez que, se a finalidade ligada à facilidade de acesso à informação já está garantida, o fundamento da
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intervenção da autoridade pública desaparece. Assim, não se tratando de intervir na atividade econômica, mas de regular o uso de um bem público, comum à população, a limitação em 400m para a distância mínima entre bancas ou entre uma banca e um estabelecimento comercial similar forneceria, inclusive, a garantia de que o comerciante instalado em prédio particular não teria prejuízo financeiro no exercício de sua atividade. O parecer do procurador pode, de muitas maneiras, ser associado à linha de raciocínio de Castells e Portes [1989:13], quando afirmam que, em uma economia de mercado ideal, sem nenhum tipo de regulação, a distinção entre um negócio formal e um negócio informal perderia sentido, já que todas as atividades poderiam ser enquadradas como informais. É justamente a intervenção do Estado que garante, nessa perspectiva, o preceito da economia formalizada e sua contraposição à economia informal, como exceção à regra. Com esse mote em vista, Faria [PROCURADORIA
GERALDOMUNICÍPIODORIODEJANEIRO, 1998:5] encerra seu parecer dizendo
que
a título ilustrativo, podemos fazer alusão à situação do comércio ambulante – os ‘camelôs’: se o Poder Público Municipal licenciasse indiscriminadamente o uso de calçadas para que particulares exercessem atividade econômica, estabelecendo competição com as lojas comerciais regularmente estabelecidas, não estaria fomentando concorrência desleal? Nada impede – e nem pode impedir – que, numa mesma rua, várias lojas de roupas se estabeleçam, uma ao lado da outra, e mantenham uma saudável competição, vez que submetidas às mesma [sic] condições. Mas um comerciante instalado no logradouro público compete com larga margem de vantagem, porque seu custo de produção é menor.
A despeito, porém, do parecer de Faria, o subprocurador geral da PGM, André Tostes, deferiu o ofício observando que a garantia constitucional de liberdade de imprensa não seria, em sua visão, o principal fundamento do dispositivo legal, já que esta garantia está mais relacionada com a proibição da censura e o controle do Estado sobre a circulação da informação, do que propriamente à garantia de espaço público para a venda de jornais e revistas. Sua conclusão final, por conseguinte, é de que a medida que fixava a distância mínima de 400m entre bancas e estabelecimentos congêneres estaria ligada à “garantia da circulação nos logradouros públicos” e à
“estética urbana” [PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DO RIO DE
JANEIRO, 1998], ambas matérias de interesse local da municipalidade. A discussão travada nos bastidores da Procuradoria Geral do Município, encontrava divergência não na sentença proferida mas no mérito da avaliação. Embora ambos os pareceres entendessem como constitucional a restrição imposta na legislação municipal, a
orientação final da PGM, subscrita pelo subprocurador geral, André Tostes sugeria o entendimento de que o licenciamento, a fiscalização e a regulação das bancas de jornais e revistas, própria do município, se relaciona com a circulação no ambiente urbano, reforçando a compreensão de que à prefeitura caberia apenas uma abordagem técnica e urbanística sobre a atividade dos jornaleiros, caráter que conferia aos decretos da prefeitura – como é particular das gestões de Cesar Maia e Conde – sentido pretensamente mais objetivo do que as avaliações de posturas, tradicionalmente legadas à figura do prefeito. E, nesse sentido, é de particular importância observarmos a comparação entre o licenciamento das bancas e do comércio ambulante, esboçada por Faria, pois é exatamente esta a disputa interposta pela prefeitura nos anos seguintes. Gêneros de origem fraterna, camelôs e jornaleiros seriam agora alvo de políticas públicas que procuravam justamente contrapô-los a partir do pretexto do planejamento urbano.