A necessidade de se refletir sobre as características da organização pública em concreto levou à adoção de técnicas que fazem com que o planeamento estratégico seja bem sucedido84. O conjunto de ferramentas que surgiu nos últimos anos, proporciona aos
gestores públicos um bom planeamento e controlo, baseado nas tecnologias informáticas que facilitam a elaboração de relatórios e a análise de resultados.
Enquanto nas organizações privadas o planeamento assenta numa posição competitiva, nas organizações públicas o enfoque é dado à abertura e cooperação com as partes interessadas e organismos de supervisão85, num processo de planeamento inclusivo
e participado. O sucesso da gestão estratégica no setor público reside na atenção dada às expectativas e necessidades das partes interessadas. Sendo assim, o primeiro passo do planeamento estratégico é a identificação das partes interessadas e a ponderação dos seus interesses86 e da sua importância para o sucesso da organização.
Para um maior conhecimento e para um maior nível qualitativo diferenciado sobre as necessidades, presentes e futuras, das partes interessadas, a organização deve ativar um fluxo de informações sobre o seu contexto envolvente, como os seus desenvolvimentos sociais, económicos, ecológicos, legais e demográficos, para que se analise o contexto mais amplo em que a organização opera, distinto do seu ambiente operacional87.
A definição de objetivos e metas requer a conceção de um plano de ação para os alcançar, com um calendário de realização e os recursos necessários, bem como de padrões de desempenho para a avaliação do mesmo. A vantagem desta metodologia é permitir a medição periódica do progresso da organização, para além de clarificar as tarefas dos funcionários que passam a compreender os objetivos e os tomam como seus.
3.3. Desenvolvimento da Gestão Estratégica e do Planeamento
Estratégico
No desenvolvimento da gestão estratégica88 e do planeamento89, devem registar-se
as preocupações das partes interessadas, reconhecer as divergências entre elas e procurar um ponto de equilíbrio com benefícios para todas90. Os meios para proceder ao
envolvimento das partes interessadas podem ser os grupos de trabalho, os inquéritos, as
83 BAILE, K. C. (1998) – A study of strategic planning in federal organizations. In: CARAPETO, Carlos
e FONSECA, Fátima – Administração Pública… pp. 168 e 169. Consultar Anexo 22.
84 Consultar Anexo 23. 85 BAILE, K. C. (1998)
– A study of strategic planning… p. 171.
86 Consultar Anexo 24. 87 Consultar Anexo 25. 88 Consultar Anexo 26. 89 Consultar Anexos 27 e 28. 90 Consultar Anexo 29.
newsletters, as comissões consultivas ou as tradicionais reuniões. Vários estudos têm demonstrado que as administrações locais estão particularmente bem posicionadas para facilitar o diálogo entre as diversas partes interessadas.
Os fatores externos à organização estão, normalmente, fora do controlo das partes interessadas, podendo constituir ameaças. A análise deste ambiente leva a que a organização aproveite as oportunidades e minimize as ameaças, procedendo à determinação das suas competências, que se traduzem em pontos fortes e pontos fracos91.
Este tipo de análise deve ser feita não só no início, mas também de forma contínua, alimentando todos os aspetos do planeamento92.
A análise sistemática dos pontos fortes e fracos internos pode ser feita através do diagnóstico típico da gestão da qualidade total, ou da análise SWOT. O diagnóstico da gestão da qualidade pode ser feito através de modelos da qualidade conhecidos, como por exemplo a CAF (Common Assessment Framework).
A análise SWOT93 é uma ferramenta que surgiu no final dos anos 60 e que é muito
popular por ser rápida e de fácil compreensão, sendo utilizada no desenvolvimento de um plano estratégico, ou no planeamento de uma solução para um problema, depois de ser analisado o ambiente externo.
Esta análise estuda os fatores internos como forças (strenghts), pontos fortes que podem melhorar a situação da organização (algo que esta faz bem), ou fraquezas (weaknesses), pontos fracos em que a organização é vulnerável (algo que esta execute mal)94. ―Esta análise do ambiente interno da organização consiste na identificação dos
aspetos mais importantes que a caracterizam e lhe conferem uma situação de vantagem ou de desvantagem para a implementação de uma estratégia‖95. A análise do ambiente externo
revela as oportunidades (opportunities), condições ambientais que podem melhorar o desempenho da organização e facilitar o cumprimento da sua missão, ou as ameaças (threats), condições ambientais que podem destabilizar a situação da organização.
Depois de a visão e a missão sustentarem a ação estratégica da organização, depois de ter sido analisado o ambiente externo e depois de envolvidas as partes interessadas, a organização começa a tomar um rumo e passa-se à fase de determinação dos objetivos estratégicos e operacionais, definindo-se não apenas os outputs (resultados), mas também os outcomes (impactes ou efeitos).
Uma vez definidos os vários tipos de objetivos, procede-se à elaboração dos planos que cumprem duas funções críticas: comunicar a direção pretendida (asseguram que todos trabalham para o mesmo conjunto de objetivos) e controlar o desempenho da organização
91 Consultar Anexo 30.
92 CARAPETO, Carlos e FONSECA, Fátima
– Administração Pública… p. 186.
93 Consultar Anexo 31. 94 Consultar Anexo 32.
95 TEIXEIRA, S. (1998) – Gestão das Organizações. In: CARAPETO, Carlos e FONSECA, Fátima –
(comparando os resultados alcançados com os resultados desejados)96. Uma regra básica
do planeamento é a monitorização e a avaliação dos planos97, de forma a medir-se o grau
de cumprimento dos objetivos e, se necessário, ajustar a estratégia e os planos. A avaliação do plano afere o cumprimento dos objetivos e determina os impactes do plano através de documentação (forma mais simples) ou envolvendo comparações ou processos de benchmarking98 (forma mais complexa).
Efetivamente, a avaliação do desempenho da organização por fatores externos é, para muitos líderes, uma nova dimensão da gestão, dado que o desempenho deixa de estar dependente apenas das barreiras e constrangimentos organizacionais, mas também das expectativas do cidadão e das outras partes interessadas, havendo a necessidade de se colocar ao dispor a informação adequada. Passa, assim, a ser fundamental estabelecer mecanismos de audição, comunicação e aprendizagem eficazes. É neste âmbito que surge a criação de modelos de qualidade específicos para o setor público, como a vertente do modelo da European Foundation for Quality Management (EFQM) e o modelo da Common Assessment Framework99 (CAF).
São também exemplos de sistemas de medição do desempenho o Ballanced Scorecard100 (BSC) e as normas ISO 9001-2008101.
A Gestão por Objetivos102 é um processo ou técnica de gestão ―participativo de
planeamento e avaliação, através do qual os gestores identificam em conjunto os resultados a serem alcançados num determinado horizonte temporal, quantificam as metas a atingir, clarificam as respetivas áreas de responsabilidade, adotam esses objetivos como guias orientadores da sua atuação futura e monitorizam sistematicamente o respetivo desempenho, em relação aos objetivos definidos, introduzindo as correções que se revelarem necessárias‖103.
Há autores que distinguem três tipos de planeamento correspondentes aos níveis de gestão na organização: o planeamento estratégico, o planeamento tático e o planeamento operacional. O planeamento estratégico cabe aos gestores de topo e inclui a avaliação de
96 BILHIM, J. (1995) – Estrategas e Planeadores na Administração Pública. In: CARAPETO, Carlos e
FONSECA, Fátima – Administração Pública… p. 205.
97 Consultar Anexo 33.
98 O benchmarking é uma das grandes correntes para a modernização da gestão pública, e traduz a
ideia de que a única forma de conduzir a organização à excelência é garantir que se mantêm os olhos postos nos concorrentes e nas melhores práticas, com a finalidade de melhorar o desempenho da organização.
99 Consultar Anexo 34 e Apêndice F. 100 Consultar Apêndice G.
101 Especifica requisitos para um Sistema de Gestão da Qualidade, onde uma organização precisa
demonstrar sua capacidade para fornecer serviços que atendam aos requisitos do cliente e aos requisitos regulamentares aplicáveis, e objetiva aumentar a satisfação do cliente.
102 O desenvolvimento da Gestão por Objetivos foi um dos aspetos essenciais da Teoria Neoclássica
da gestão, proposta pela primeira vez por Peter Ducker, em 1954, no seu livro The practice of
Management. Esta teoria está intimamente associada ao aparecimento da Escola do Planeamento
Estratégico. Consultar Anexo 40.
103 SANTOS, António J. Robalo – Gestão Estratégica: Conceitos, modelos e instrumentos. Lisboa:
oportunidades e ameaças, pontos fortes e pontos fracos, estabelecendo os objetivos da organização, visando um horizonte temporal mais longo e os meios (estratégia) para os atingir; o planeamento tático visa a implementação e a afetação dos recursos às diversas atividades, consistindo no desdobramento do plano estratégico ao nível departamental, envolvendo um horizonte temporal mais curto, sendo realizado a um nível intermédio da hierarquia (gestores intermédios); e o planeamento operacional cabe aos gestores operacionais e é realizado ao nível das tarefas, ou seja, foca a tomada de decisão específica ao nível operacional, mais próximo de onde as coisas são realizadas, sendo este de curto prazo104. Estes tipos de planeamento estão interligados por outros dois planos que
fazem parte do núcleo duro do planeamento: o plano financeiro e o plano de recursos humanos.
“O plano estratégico é um documento formal e completo que, sintetizando a reflexão estratégica dos membros da organização, define com clareza: onde a organização vai faturar (estratégia), qual a sua missão, quais os seus objetivos, e como se propõe atingi-los (tática)”105. Este documento, para além de estabelecer os principais objetivos da
organização e a forma como devem ser atingidos de modo a orientar todos os esforços, assume também um papel importante na avaliação do desempenho individual e coletivo. O plano estratégico deve ser sujeito a revisões periódicas devido à necessidade de se ajustar ao meio envolvente, proporcionando a sua correção que, ao nível da avaliação do desempenho estratégico organizacional, é conveniente.
A transparência da atividade da função pública é reforçada pela adoção de instrumentos que contribuem para a avaliação do desempenho da organização, consagrando como dois instrumentos fundamentais o plano e o relatório de atividades anuais106. O Planeamento Estratégico referente à edificação das forças de Defesa
Nacional107 é implementado com o objetivo de articular os meios nacionais de natureza
política, económica, psicossocial e militar, de modo a serem atingidos os objetivos nacionais108. Para regular a preparação e o emprego das Forças Armadas no respeito pela
CRP109, pelas leis em vigor e pelo Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN)
aprovado, são estabelecidas opções estratégicas de defesa nacional110, opções estratégicas
militares111, e opções de forças militares112.
104 SERRA, Fernando Ribeiro; FERREIRA, Manuel Portugal; TORRES, Maria Cândida; TORRES,
Alexandre Pavan – Gestão Estratégica…, p. 50. Consultar Anexo 41.
105 SANTOS, António J. Robalo
– Gestão Estratégica… p. 341. Consultar Anexos 42 e 43.
106 Consultar Anexo 44. 107 Consultar Apêndice H.
108 RIBEIRO, António Manuel Fernandes da Silva (2006). Planeamento Estratégico e de Forças.
Disponível em: WWW URL: http://www.revistamilitar.pt/modules/articles/article.php?id=136 .
109 Consultar Apêndice I.
110 Consultar Anexo 46 e Apêndice J. 111 Consultar Anexo 49 e Apêndice L. 112 Consultar Anexo 53 e Apêndice M.
Embora os planos estratégicos não tenham uma forma normalizada de serem elaborados, é possível identificar algumas características transversais às generalidades dos mesmos, como a evidência das principais conclusões da análise do meio envolvente, a estratégia definida para a organização e a forma como esta se propõe executá-la113.
“Fundamental é que o pensamento estratégico anteceda necessariamente o planeamento, porque o plano é a especificação de um rumo e um conjunto de ações estruturadas que resulta da visão e missão e dos objetivos estratégicos que se quer para a organização”114.
113 SANTOS, António J. Robalo
– Gestão Estratégica… p. 341.
114 SERRA, Fernando Ribeiro; FERREIRA, Manuel Portugal; TORRES, Maria Cândida; TORRES,