2.3. FEN ÖĞRETĠMĠNĠN KURAMSAL TEMELLERĠ
2.3.3. Robert Gagné ve Öğrenme Ürünleri Taksonomisi
Ao tratarmos da proteção do patrimônio paisagístico no âmbito do capítulo dedicado ao direito ao meio ambiente sadio e seus espaços especiais protegidos, revelamos, desde já, o entendimento de que o patrimônio paisagístico se coloca como uma das múltiplas faces de uma mesma realidade ambiental285 e, portanto, se submete a tutela jurídico-ambiental contida no ordenamento pátrio. Contudo, necessário se faz
284 Nesse sentido, Machado (2009, p. 205) entende que o instrumento se constitui como um dos aspectos do poder de polícia administrativa estatal.
uma abordagem específica da matéria, uma vez que encontramos na Constituição Federal, em normas infraconstitucionais e na doutrina, uma especificidade de tratamento.
Embora inexista uma definição de patrimônio paisagístico na legislação brasileira, diante de uma abordagem doutrinária (ainda que dispersa) sobre a matéria, onde aquele se insere no contexto da proteção ao patrimônio cultural (esse, fartamente estudado), não resta dúvida de que a conceituação de patrimônio paisagístico não pode estar dissociada da concepção de patrimônio cultural, tal como posto na Constituição de 1988 em seu artigo 216, in verbis:
Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. (CF, 1988, grifos nossos).
Posto desse modo, evidente é o fato de que a proteção do patrimônio paisagístico se coloca no âmbito dos direitos culturais, compreendidos também como direitos fundamentais (COSTA, 2009, p. 55)286. Aliado a essa constatação, tem-se que, em face da abrangência do conceito de meio ambiente, no qual se inclui o meio ambiente cultural, sobre o patrimônio paisagístico também incide a tutela jurídica ambiental, com amparo no regime de proteção aos direitos fundamentais explicitado no Capítulo 1.
Desse modo, pode-se inferir que sobre os espaços ambientais urbanos voltados à proteção do patrimônio paisagístico incidem, necessariamente, tanto as normas específicas de proteção aos bens de natureza cultural, como as normas destinadas ao resguardo dos bens ambientais inseridas no contexto mais amplo da proteção e defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, o que deve nortear a elaboração e modificação das normas de planejamento urbano. Essa conclusão vem se compatibilizar
286 Segundo a mesma, com amparo no §2° do artigo 5º da Carta Constitucional, que “reconhece a existência de direitos fundamentais positivados em outras partes do texto constitucional bem como em tratados internacionais, além do possível reconhecimento de direitos fundamentais não escritos e daqueles decorrentes do regime e dos princípios da Constituição.”
com a ideia de bens culturais ambientais que se agregam à categoria dos direitos humanos fundamentais, conforme considera Leuzinger (2009, p. 55-56).
Importa considerar, ainda, que, embora o ideário de proteção ao patrimônio paisagístico tenha se originado de concepções elitistas e estéticas287, advindas da proteção ao patrimônio cultural288, não há qualquer dúvida de que, na atualidade, o fundamento de sua proteção se assenta no âmbito dos interesses difusos289; razão pela qual se suscita o interesse de todos em sua proteção e defesa, aliado às obrigações estatais de efetivação/concretização do direito. Nesse contexto, apresentam-se algumas normas constitucionais que expressam a atribuição do Poder Público na proteção do
287 Nos termos postos por Pires (1994), a proteção do patrimônio cultural teve seu processo de institucionalização advindo de impulsos considerados elitistas de instituições como a Igreja, o Estado, e alguns setores da sociedade, como a intelectualidade, sobretudo a de vocação literária.
288 Através de normas constitucionais e infraconstitucionais. A Constituição de 1934 tratou expressamente da proteção às belezas naturais e ao patrimônio histórico, artístico e cultural (art.10, III, e 148), atribuindo à União e aos Estados competência para tanto. A Constituição de 1937 dispôs que “os monumentos históricos, artísticos ou naturais, assim como as paisagens ou os locais particularmente dotados pela Natureza gozam de proteção e dos cuidados especiais da Nação, do Estado e dos Municípios” (art.134), equiparando os atentados cometidos contra eles àqueles cometidos contra o patrimônio nacional (§1°). A Constituição de 1946 estabeleceu que “as obras, monumentos e documentos de valor histórico e artístico, bem como os monumentos naturais, as paisagens e locais dotados de particular beleza, ficam sob a proteção do Poder Público” (art.175). Tratando do dever do Estado no amparo à cultura a Constituição de 1967 dispôs que “ficam sob a proteção especial do Poder Público os documentos, as obras e os locais de valor histórico, artístico, os monumentos e as paisagens naturais notáveis, bem como as jazidas arqueológicas” (parágrafo único do artigo 172). A Emenda Constitucional de 1969 não mudou a prescrição trazida pela Constituição de 1967 colocando a matéria em seu artigo 180, parágrafo único. No contexto do Estado Novo, foi editado o Decreto-Lei n.25/37 destinado à proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, considerado como tal “o conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico”, devendo os mesmos serem inscritos em um dos livros de Tombo previstos naquela norma (art.1º e §1°). No mesmo Decreto-Lei, ainda em vigor, foram equiparados aos bens integrantes do patrimônio histórico e artístico brasileiro “os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pela natureza ou agenciados pela indústria humana” (§2° do art.1º).
289 Lembremo-nos que a Lei n.7347/85 prevê expressamente os “bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico” como objeto de proteção especial a demandar ação de responsabilidade por danos morais ou patrimoniais aos mesmos causados.
patrimônio paisagístico, quais sejam: art.23, III290; art.24, VII291, VIII292; art.30, IX293; art. 215294 e art.225, III295.
Agregando-se às normas constitucionais, tem-se a Lei nº 6.513/77, recepcionada pela Constituição de 1988, que dispôs sobre a criação das Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico, considerando de interesse turístico as áreas destinadas à proteção dos recursos naturais notáveis, as paisagens naturais, dentre outros. Na mesma lei encontramos a definição das Áreas Especiais de Interesse Turístico, como “os trechos contínuos do território nacional, inclusive suas águas territoriais, a serem preservados e valorizados no sentido cultural e natural, e destinados à realização de planos e projetos de desenvolvimento”. (Lei Federal nº 6.513/77).
Quanto ao patrimônio paisagístico situado em Zona Costeira – que possui proteção especial dada pelo §4° do artigo 225 da Constituição Federal, considerando-se bens de interesse público, ou seja, de todos os brasileiros296 - ainda se aplicam as disposições de proteção contidas na Lei Federal n° 7661/88 e no Decreto Federal n° 5300/2004, em que se encontram importantes normas para resguardo a esse patrimônio situado na Zona Costeira.297 Tal proteção se faz essencial considerando a fragilidade ambiental dessas áreas, a riqueza de seu ecossistema e a constante e crescente pressão imobiliária sobre os mesmos; situação que se expressa de forma evidente na cidade de Natal, como será visto na Parte seguinte deste estudo.
290 Que concede competência comum à União, Distrito Federal, Estados e Municípios para “proteger os documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos”.
291 Que concede competência legislativa concorrente à União, Estados e Distrito Federal para “proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico”.
292 Que também no âmbito da mesma competência legislativa prevê a responsabilidade por danos aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, juntamente com os danos ao meio ambiente e ao consumidor.
293 Que concede a competência aos Municípios para “promover a proteção do patrimônio histórico- cultural local, observada a ação fiscalizadora federal e estadual”, atribuição que se alia à competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local (inc.I) e suplementar a legislação federal e estadual em que couber (inciso II).
294 Que trata da obrigação do Estado, de garantir a todos o pleno exercício dos direitos culturais, dentre outras coisas.
295 Que, como já visto, prevê a obrigação do Poder Público de definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, com vedações como a supressão sem autorização legal e a utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
296 Conforme Freitas (2006, p. 74), ao lembrar que essa é interpretação a ser dada quando se trata de bens listados como de patrimônio nacional.
297 Destaca-se na Lei 7661/88 disposição que determina a prevalência das normas mais restritivas com relação às normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das águas, bem como limitações à utilização de imóveis estabelecidas nos Planos de Gerenciamento Costeiro Nacional, Estadual e Municipal (§2° do art.5º).
Também é de se ressaltar que, desde o ano de 1977, por força do Decreto Legislativo nº 74, de 30 jul. 77 e do Decreto Federal nº 80.978, de 12 jul. 1977, entrou em vigor no Brasil a “Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural”, mais conhecida como “Carta de Paris”. Como bem ressalta Barreto Júnior, esse documento internacional veio modernizar o conceito de patrimônio cultural posto na Carta de Atenas (1931)298, podendo ser considerado como “um dos primeiros textos legais em que se encontra a concepção sistêmica do meio ambiente, tratando os aspectos naturais urbanos e culturais como parte de um todo”. (BARRETO JÚNIOR, 2009, p. 93).
No contexto das normas internacionais destacamos que, concretizando uma visão integrativa, na qual se inclui a proteção à paisagem, a “Convenção Européia sobre Responsabilidade Civil por Danos Resultantes de Atividades Prejudiciais ao Meio Ambiente”, firmada em Lugano no ano de 1993, veio traçar o conceito de meio ambiente incluindo: “recursos naturais, seja abióticos, seja bióticos, como o ar, a água, o solo, a fauna e a flora, e a interação entre tais fatores; propriedades que formam parte da herança cultural; e os aspectos característicos da paisagem” (art.2º, §10)”. (SOARES, 2001, p. 24).
Por fim, merece destaque o fato de que, também no âmbito do Direito Civil, houve uma preocupação com o patrimônio paisagístico, no momento em que o Código Civil de 2002 (Lei 10.406) dispôs expressamente quanto à obrigatoriedade de que o direito de propriedade seja exercido de acordo com a legislação especial de preservação de alguns bens ambientais, como a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, evitando a poluição do ar e das águas, e suas finalidades econômicas e sociais. (§1°299 do artigo 1228).
Nesse contexto, de enorme importância é o magistério de Machado no sentido de considerar que, dentre as formas de acesso aos bens ambientais, se inclui o acesso à contemplação da paisagem (MACHADO, 2009, p. 65) 300.
Diante disso, constata-se a existência de bases jurídicas consistentes para a concepção da existência de mais um direito fundamental301 posto no ordenamento
298 Que, conforme Barreto Júnior (2009, p. 93), inspirou profundamente os conceitos incorporados pelo Decreto 25/37; se colocando mais ao lado da Carta de Veneza (1964) que “os contextualizava na própria história, no sítio urbano e reconhecia o valor das habitações modestas.”
299 Essa norma veio compor o princípio da função socioambiental da propriedade.
300 Destaca‐se que esse entendimento do renomado autor foi expressamente considerado em decisão judicial proferida no ano de 2007, pelo Juiz da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, Francisco Barros Dias, em Ação Civil Pública (processo 2006.84.00.000011‐9), interposta visando a preservação da paisagem da orla costeira. Na Parte II deste estudo iremos retomar a questão.
jurídico brasileiro: o direito à paisagem, que integra simultaneamente o âmbito do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e dos direitos culturais, e que suscita o mesmo dever estatal de efetivação/concretização. Sendo assim, pode o direito à paisagem ser considerado como direito materialmente constitucional; assim como o direito à cidade, conforme visto anteriormente.
301 Na perspectiva dos direitos materialmente constitucionais exposta no Capítulo 1.
CONSIDERAÇÕES FINAIS DA PARTE I
Nesse primeiro momento do estudo, buscamos compreender teoricamente os fundamentos dos direitos ao meio ambiente e à moradia e seus espaços especiais de proteção.
Inicialmente, sob uma perspectiva geral (histórica e jurídica), compreendemos ambos os direitos no âmbito da teoria dos direitos fundamentais, visualizando suas peculiaridades e especificidades.
Dessa primeira abordagem, podemos destacar como pontos de conexão entre os dois direitos em estudo: a) o fundamento no princípio da dignidade humana; b) a perspectiva de interdependência e complementariedade; c) a integração à categoria dos “direitos econômicos, sociais e culturais” que, nos termos de normas internacionais integradas ao Direito interno brasileiro, requerem atuação estatal positiva e implicam realização progressiva; d) a possibilidade de suscitar interesses difusos a serem objeto de defesa de movimentos coletivos pela sua garantia, concretização e implementação; e) o enquadramento em discussões jurídicas internacionais sobre a questão de sua efetividade na sociedade contemporânea; f ) numa perspectiva de integração, trazerem à tona a ideia do direito à cidade.
Compondo o quadro de similaridades entre os direitos em estudo, tratou-se da perspectiva comum, evidenciando-se a dupla natureza jurídica dos direitos fundamentais (dimensões subjetiva e objetiva) e a relação de correspondência entre ambas (direito subjetivo
dever objetivo estatal). No âmbito dos direitos, colocou-se em pauta a concepção teórica essencial de que são conferidas posições jurídicas aos titulares daqueles direito fundamentais, permitindo determinado grau de exigibilidade (prestações positivas ou negativas). No âmbito dos deveres, explicitou-se teoricamente a vinculação estatal às normas de direito fundamental postas na ordem constitucional e o dever fundamental do Estado na concretização/efetivação dos direitos (imposições ao legislador, ao administrador e ao julgador). A partir dessas principais constatações, verificou-se uma série de importantes desdobramentos que compõem o regime jurídico de proteção a esses direitos fundamentais.Em seguida, entendemos como se manifesta o dever de efetivação/concretização dos direitos ao meio ambiente e à moradia nas cidades por meio dos espaços especiais (de proteção ambiental e de interesse social); e colocamos em pauta evidências de
fragilização de direitos verificadas no processo de elaboração da legislação urbana, sua modificação e implementação. Enfocamos especialmente a questão da flexibilização da legislação instituidora de espaços especiais em prejuízo dos atributos por eles resguardados, citando situações fáticas ocorridas no Brasil em tempos recentes.
Em um segundo momento, necessário se fez compreender a questão da moradia e do meio ambiente no Brasil, os respectivos direitos (postos como fundamentais) e seus espaços especiais de proteção no sistema jurídico brasileiro, abordando-se a evolução de sua proteção legal e a normatização incidente sobre esses direitos e espaços, onde passou a se visualizar também o direito à paisagem e seu objeto (patrimônio paisagístico, como bem cultural ambiental), e o direito à cidade sustentável no ordenamento jurídico brasileiro. Constatou-se que o regime (geral) de proteção desses direitos ganhou expressão concreta no Direito pátrio.
Na tentativa de consolidar as principais conclusões que derivam dessa abordagem teórica integrada entre direitos, deveres e espaços, compusemos as quadros a seguir. A primeira delas trata do direito fundamental à moradia; e a segunda, do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Quadro 7 – O direito fundamental à moradia (art.6º - CF) e a relação direito subjetivo dever
objetivo estatal
Normas estatais referentes ao dever de efetivação/concretização do direito: Constituição Federal, leis federais (especialmente, o Estatuto da Cidade) e leis municipais
Áreas ou zonas especiais de interesse social (AEIS ou ZEIS): instrumento de Política Urbana – efetivado no âmbito do planejamento e gestão urbana (municipal) – correspondente ao dever de efetivação/concretização do direito à moradia e do
direito à cidade sustentável.
DIREITOS SUBJETIVOS DEVERES OBJETIVOS AOS ENTES ESTATAIS
DIREITOS DE DEFESA DEVERES CORRELATOS
Atuar judicial e extrajudicialmente na defesa do direito posto e de suas normas de efetivação/concretização.
Respeito aos interesses fundados no direito à moradia;
Abstenção de atitudes contrárias às normas de proteção constitucional ao direito e às normas infraconstitucionais de efetivação/concretização.
DIREITO A PRESTAÇÕES (EM SENTIDO AMPLO) – NATUREZA JURÍDICA
(NORMATIVA)
DEVERES CORRELATOS (sem custos)
Inserção dos assentamentos precários no contexto da cidade formal, considerando o direito à cidade e a perspectiva de sustentabilidade.
Reconhecimento dos assentamentos humanos da população pobre e sua inclusão no zoneamento da cidade, através de instituição de AEIS/ZEIS (na perspectiva de sustentabilidade).
Participação na organização e no procedimento de instituição de AEIS ou ZEIS e momentos de modificação (revisão/alteração) e implementação.
Garantir e efetivar o direito de participação (através da aplicação plena das normas de gestão democrática da cidade) nos momentos de instituição, modificação (revisão/alteração) e implementação de AEIS/ZEIS.
DIREITO A PRESTAÇÕES (EM SENTIDO
ESTRITO) – NATUREZA MATERIAL (fática) DEVERES CORRELATOS (com custos)
Acesso a programas habitacionais. Promoção de programas habitacionais destinados à população pobre ocupante de áreas precárias.
Regularização fundiária. Promoção de medidas correspondentes. Melhoria das condições urbanas (urbanização das
áreas precárias).
Promoção de programas de urbanização e melhoria das condições urbanas dos assentamentos precários.
Quadro 8 - O direito fundamental ao meio ambiente (incluindo a paisagem) - art.225 e 216/CF – a relação direito subjetivo dever estatal objetivo
Normas estatais referentes ao dever de efetivação/concretização do direito: Constituição Federal, legislação federal (especialmente, a Lei da PNMA e o Estatuto da Cidade) e leis municipais
Espaços territoriais especialmente protegidos (ETEP´s): instrumento da PNMA e de Política Urbana – efetivado por qualquer dos entes federados. Nos municípios é no âmbito do planejamento e gestão urbana (informado pelo instrumento do zoneamento ambiental) que se instituem tais espaços (que guardam denominação própria), o que corresponde ao dever de efetivação/concretização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, no qual também se coloca o direito à paisagem
DIREITOS SUBJETIVOS DEVERES OBJETIVOS AOS ENTES ESTATAIS
DIREITOS DE DEFESA DEVERES CORRELATOS
Atuar judicial e extrajudicialmente na defesa dos direitos postos e de suas normas de efetivação/concretização.
Respeito aos interesses fundados no direito ao meio ambiente e à paisagem;
Abstenção de atitudes contrárias às normas de proteção constitucional aos direitos e às normas infraconstitucionais de efetivação/concretização.
DIREITO A PRESTAÇÕES (EM SENTIDO AMPLO) – NATUREZA
JURÍDICA (NORMATIVA)
DEVERES CORRELATOS
Proteção a áreas representativas de ecossistemas e dotadas de atributos ambientais (com vistas ao equilíbrio ecológico e à sadia qualidade de vida), inclusive paisagísticos.
Reconhecimento de áreas representativas de ecossistemas e de atributos ambientais (incluindo o paisagístico) e sua inclusão no zoneamento da cidade, assim como sua implementação através de instrumentos urbanísticos e jurídicos postos na legislação. Esse dever nem sempre impõe custos diretos ao Poder Público, sendo possível o estabelecimento de normas restritivas compatíveis com o exercício do direito de propriedade. No caso de incompatibilidade, se coloca o dever do Estado de adoção de medidas compensatórias (que podem importar custos diretos).
Participação na organização e no procedimento de instituição de ETEP´s (e suas espécies) e momentos de modificação (revisão/alteração).
Garantir e efetivar o direito de participação (através da aplicação plena das normas de gestão democrática da cidade) nos momentos de instituição, implementação e modificação (revisão/alteração) desses espaços especiais. Dever que não acarreta custos ao Poder Público. OBS: AO LADO DA RELAÇÃO DIREITO SUBJETIVO DEVER ESTATAL OBJETIVO SE COLOCA O DEVER DA COLETIVADE NA DEFESA E PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE NOS TERMOS DO CAPUT DO ARTIGO 225 DA CF/88
Fonte: Autoria própria (2010).
Postas essas compreensões teóricas essenciais quanto ao regime de proteção dos direitos fundamentais à moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (incluindo a paisagem) e seus espaços especiais, faz-se necessário partir para o estudo desses direitos e espaços no município de Natal.
| PARTE II | MEIO AMBIENTE E MORADIA: TRAJETÓRIA DOS
DIREITOS E ESPAÇOS ESPECIAIS EM NATAL – PROTEÇÃO E
FRAGILIZAÇÃO
Compreendido o arcabouço teórico da pesquisa, passamos o foco à cidade de Natal, em que se procurará demonstrar que, acompanhando o processo de fundamentalização dos direitos ao meio ambiente (incluindo a paisagem)302 e à moradia no ordenamento jurídico brasileiro, ao longo do processo de construção da legislação urbanística e ambiental local, foram reconhecidos espaços ambientais e sociais relevantes no sentido da efetivação/concretização daqueles direitos fundamentais.
Contudo, ao lado de um movimento crescente de concretização dos direitos ao meio ambiente e à moradia no âmbito da legislação local, especialmente com a instituição de espaços especiais, constatam-se evidências de fragilização desses direitos fundamentais no campo do dever estatal de sua efetivação/concretização.
Buscando compreender como se deu a proteção desses direitos em nível local e