Iniciando-se a análise sobre as zonas especiais de interesse social, é necessário corroborar a concepção de que as mesmas se constituem um instrumento de política urbana no atual quadro normativo brasileiro, derivado do dever estatal de efetivação/concretização dos direitos fundamentais nas cidades.
Contudo, em princípio, importa conhecer o pensamento de Ferreira e Motisuke (2007, p. 43), no sentido de que os instrumentos urbanísticos surgem como forma de controle social do espaço urbano. Dizem os autores que:
Os instrumentos urbanísticos, como os que hoje aparecem no Estatuto da Cidade, se originaram na Europa, como parte do ferramental necessário para garantir a longa transição da ordem econômica feudal para a capitalista, quando o processo de expansão do sistema econômico em busca de novos mercados obrigou-o a qualificar a mão de obra, com vistas a garantir sua disponibilidade e sua reprodução e a regulamentar cada vez mais as formas como se davam as interações sociais e, em essência, o próprio consumo.
Citando Topalov, os autores colocam como exemplo as intervenções urbanas de Haussmann em Paris, que “visavam, com o combate à insalubridade, melhorar a disciplina de vida e as condições de reprodução da classe trabalhadora, garantindo a capacidade produtiva da industrialização nascente”, assim como obter o controle dos movimentos sociais através da construção de avenidas que permitissem às tropas manobrar com facilidade. Na sequência, lembram da maciça intervenção do Estado, por ocasião do New Deal, que marcou o início dos anos 1930, e ação do Estado de Bem- Estar Social baseada em um sistema de garantia de mínimas condições de vida e de consumo, necessárias à população em face das exigências do modo de produção fordista-taylorista. Surgindo como meios de controle social no século XVIII na Europa, os instrumentos urbanísticos passaram a ter o papel de consolidação espacial do Wellfare State, no período da social-democracia (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 35-36)222.
No Brasil, não se reproduz, da mesma forma, o papel dos instrumentos urbanísticos; o que ocorre em face da diferença substancial do modelo histórico de sociedade, do processo de construção das cidades e da formação bastante específica do Estado brasileiro, que reproduzem os mecanismos de dominação das elites. Isso faz com que, surgidos como uma “tentativa tardia de reação”, os “novos” instrumentos ligados à luta pela Reforma Urbana (que deram origem ao Estatuto da Cidade) tenham comprometido seu potencial e alcance desde a sua gênese “já que dependeriam de um Estado forte e fortemente comprometido com a justiça social, o que parece a cada dia mais utópico na realidade brasileira.” (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 37). Desse modo, para Ferreira e Motisuke, a eficácia de ação dos instrumentos urbanísticos no Brasil se confronta com a necessidade de uma mudança estrutural das formas de organização da sociedade e do Estado brasileiros, o que está muito acima da
222 Segundo os autores, o direito de preempção, as zonas definidas para urbanização especial, a desapropriação para fins de moradia, o controle dos aluguéis são exemplos desses instrumentos urbanísticos.
abrangência e possibilidade desses instrumentos (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 44). Assim,
[...] Embora agora estejam sendo vistos como um novo potencial para promover algumas mudanças mais efetivas, se realizados com uma metodologia verdadeiramente participativa e em função dos novos instrumentos do Estatuto da Cidade, é fundamental observar que sua implementação municipal e seu sucesso ainda dependem de um forte embate político local, que envolve o enfrentamento da estrutura de quinhentos anos de poder da elite já descrita. (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 44).223
Refletindo sobre essa visão acerca da limitação do “potencial de transformação estrutural dos instrumentos urbanísticos no Brasil” (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, 37), e ciente do paralelo desafio que se apresenta nesse contexto, entendemos que o apontamento de elementos teóricos (como se pretende neste estudo) possa contribuir no enfrentamento doutrinário da questão. Isso posto, é necessário adentrar no estudo sobre o instrumento urbanístico das zonas especiais de interesse social (ZEIS).
Como decorrência da luta dos assentamentos humanos irregulares contra a possibilidade de remoção, pela melhoria das condições urbanísticas e pela regularização fundiária, no contexto do Movimento pela Reforma Urbana, surge, a partir da década de 1980, a ideia desse instrumento urbanístico no Brasil.
Experiências de instituição de zonas especiais de interesse social já eram encontradas em alguns municípios mesmo antes da Constituição Federal de 1988, como é o caso de Belo Horizonte e Recife, cidades onde “a presença da Igreja Católica em ações comunitárias nas favelas é fator decisivo para esse pioneirismo em relação às normas legais” (LAGO, 2004, p. 29).
Lembra Fernandes (1999, p. 133) que, já em 1976, a Lei de Zoneamento de Belo Horizonte, instrumento pioneiro para o controle dos processos de uso, ocupação e parcelamento do solo por parte do poder público local, reconheceu que algumas áreas (como de preservação, reservadas para equipamentos públicos etc.) deveriam ser
223 Os autores consideram o problema habitacional no Brasil como um problema estrutural que resulta das formas bastante específicas da formação do Estado e da sociedade brasileira, que, nos termos postos por eles, reproduzem os mecanismos de dominação das elites. No século XIX, tais elites eram essencialmente compostas por grandes latifundiários da economia agroexportadora. Citando Florestan Fernandes, é válido lembrar que, a partir do processo de industrialização do país (nas primeiras décadas do século XX), e após o surto industrializante iniciado na década de 1950, “as burguesias nacionais reiteraram sua opção pela associação com os interesses de expansão do capitalismo internacional, em detrimento da construção de uma socialdemocracia nos moldes europeus, o que lhes garantiu a manutenção de sua hegemonia interna, baseada na exploração de um modelo essencialmente concentrador de renda”. (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 39-40).
submetidas a formas especiais de urbanização, sendo definidas como setores especiais. Esse conceito de “urbanização específica”, segundo o mesmo autor, fez com que, no início da década de 1980 (na alteração daquela Lei de Zoneamento), as favelas locais fossem classificadas como setores especiais224, o que se constituiu em uma formulação jurídica inovadora (ainda que incipiente) a qual veio a inspirar muitos outros municípios, que passaram a tratar dessas áreas com outra terminologia técnica: Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) ou Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
No mesmo ano de 1980, registra-se em Recife-PE a primeira experiência de estabelecimento de ZEIS, através de Decreto do Executivo (do ano de 1980), que reconheceu a existência de 27 áreas, tendo em vista a implantação do Programa Federal PROMORAR (de erradicação de favelas). Em 1983, a Lei de Uso e Ocupação do Solo do Município (n°. 14.511) tratou expressamente do instrumento das ZEIS, que foram regulamentadas em 1987 (ARAÚJO, 1994, p. 60; LAGO, 2004, p. 29)225.
A partir de então, com o processo de redemocratização do país, a Constituição Federal de 1988 e a eleição de governantes progressistas, com forte apoio de movimentos populares, alguns municípios passaram a implantar mecanismos de democratização da gestão da cidade e, consequentemente, de políticas públicas voltadas para os interesses coletivos e para a melhoria das condições de vida da população carente (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 46), como as áreas ou zonas especiais de interesse social, fato ocorrido em municípios como Diadema, Santo André, São Paulo, Porto Alegre, dentre outros.
Tais zonas especiais são compreendidas como “uma categoria do zoneamento da cidade que permite um padrão urbanístico próprio, com tratamentos diferenciados, a partir de um plano específico de urbanização” (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 33). São áreas urbanas destinadas primordialmente à produção e manutenção de habitações de interesse social. As áreas urbanas que podem ser definidas como zonas especiais de interesse social são aquelas ocupadas por favelas, cortiços, habitações coletivas, loteamentos populares, bem como áreas urbanas vazias e subutilizadas (SAULE JÚNIOR, 2001, p. 122), as quais ganham formas distintas em função do contexto em que são instituídas e considerando suas peculiaridades próprias.
224 No capítulo seguinte, iremos observar que a instituição de setores especiais, considerando as áreas de ocupação social precária, também ocorreu em Natal naquela mesma década; porém, não do mesmo modo e sob as mesmas motivações.
O Estatuto da Cidade tratou expressamente das zonas especiais de interesse social no art.4°, V, alínea f, considerando sua instituição como instituto jurídico. No artigo 2°, inciso XIV, do mesmo Estatuto, também se encontra, dentre as diretrizes gerais da Política Urbana (que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana):
A regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais. (Lei Federal nº 10.257/2001).
Mais recentemente, a já citada Lei Federal n°. 11.977/2009 (Programa “Minha Casa Minha Vida”) veio definir as ZEIS, nos termos do que dispõe o artigo 47, in verbis:
Art. 47- Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se:
....
V – Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo (Lei Federal nº 11.977/2009).
Destaca-se que, além do objetivo de atender à diretriz da política urbana de promoção da urbanização e regularização fundiárias das áreas ocupadas por população de baixa renda226, o instrumento das ZEIS:
Representa o reconhecimento da diversidade das ocupações existentes na cidade e a possibilidade de construção de uma legalidade dos assentamentos, tanto na qualificação e regularização das áreas periféricas quanto na democratização do acesso à cidade provida de infraestrutura, regulando a atuação do mercado imobiliário (FERRERIA; MOTISUKE, 2007, p. 34).
Importa considerar que duas categorias básicas compõem o instrumento da ZEIS227: as de áreas ocupadas e as de áreas vazias. Na primeira, estão incluídas as favelas, os conjuntos habitacionais irregulares, os loteamentos irregulares e/ou clandestinos, as edificações deterioradas ocupadas pela população de baixa renda
226 Posta no Estatuto da Cidade, art.2°, inc.XIV. 227 Como ensina Saule Júnior et al (2006).
(cortiços), as ocupações irregulares em áreas remanescentes de quilombos ou em áreas de valor ambiental. Na segunda, estão os vazios construídos e os terrenos e glebas não utilizados ou subutilizados. De um ou de outro modo, as zonas reservadas ou gravadas como ZEIS são aquelas dotadas de centrabilidade, acessibilidade e infraestrutura instalada (ALFONSIN, 2006).
Em todos os casos, esse instrumento urbanístico tem como ideia básica a concretização do direito à moradia da população excluída do mercado formal de habitação e o reconhecimento dos assentamentos humanos existentes na cidade, em sua diversidade, e sua inclusão no zoneamento da cidade.
Nesse contexto, como lembram Bentes Sobrinha e Trindade (2008, p. 155), se coloca o desejo dessa população de baixa renda de “permanecer no espaço habitado, sendo esse sentimento de pertencer o que confere identidade comunitária”, o que propicia a busca pela melhoria de infraestrutura e de serviços públicos para o bairro, incidindo em “ganho de autonomia para a tomada de decisões”, já que a comunidade percebe que depende dela a formulação e proposição de instrumentos legais que lhes dêem respaldo na luta por direitos”.
Para tanto, torna-se necessária a instituição de AEIS juntamente com a criação e efetivação de instrumentos urbanísticos voltados a fazer valer a função social da cidade e da propriedade (como o parcelamento compulsório, o IPTU progressivo e outros), ampliando a oferta de terrenos e reduzindo seu valor, assim como outros que possibilitem a regularização de assentamentos irregulares e a definição de regras especiais de parcelamento, uso e ocupação que permita a regularização fundiária e urbanística
Representando um novo paradigma no tratamento dos assentamentos informais ocupados por população de baixa renda, nos termos postos por Paulo Romeiro (2010), a instituição de ZEIS vem territorializar o direito subjetivo à regularização fundiária (ROMEIRO, 2010, p. 114),
permitindo o estabelecimento de um regime jurídico especial de urbanização e regularização fundiária, dando concretude ao novo paradigma inaugurado pela Constituição Federal de 1988 e consolidado pelo Estatuto da Cidade no tratamento dos assentamentos informais. (ROMEIRO, 2010, p. 114).
É de se destacar, porém, que a instituição de ZEIS (ou AEIS) não é imune a discussões e críticas, pois, se para alguns urbanistas é festejada como uma ação
afirmativa em favor da população mais pobre, para outros representa uma estigmatização dessa mesma população. Ainda que não seja o objetivo deste trabalho enfrentar esse debate, entendemos ser importante pontuá-lo, considerando o histórico da questão da moradia no Brasil nos termos considerados neste capítulo. Evidenciamos que a formação desses assentamentos humanos, ao longo do tempo, ocorreu em decorrência das desigualdades sociais e territoriais ocorridas no processo de urbanização brasileiro, onde o alijamento dos meios legais de acesso ao solo urbano e a privação dos direitos básicos a uma vida digna se constituem os elementos determinantes dessa ocupação informal. Desse modo, a instituição de áreas ou zonas especiais de interesse social representa uma necessária ação afirmativa228 em favor do reconhecimento do direito de inserção da população pobre no contexto da cidade formal, como meio de possibilitar o exercício do direito à moradia, tornando-se uma importante alternativa de enfrentamento às pressões dos setores econômicos privados sobre o espaço urbano e suas formas de regulação, destacando-se ações especulativas do mercado imobiliário traduzidas muitas vezes na expulsão dos pobres das áreas ocupadas na medida em que as mesmas se valorizam229.
Nesse contexto, lembram Ferreira e Motisuke, ao tratar dos principais pontos de disputa na determinação dessas áreas, no âmbito de sua regulamentação nos Planos Diretores Municipais, que:
Os empreendedores imobiliários e proprietários muitas vezes tentam impedir a delimitação de certas áreas como ZEIS ou AEIS, ou reivindicam maior flexibilização nas restrições estabelecidas pelas normas urbanísticas, a fim de garantir as taxas de lucratividade de seus empreendimentos. (FERREIRA; MOTISUKE, 2007, p. 47).
228 Como fundamento de nossa posição, nos valemos de importantes lições doutrinárias. Piovesan considera que “as ações afirmativas se constituem em poderoso instrumento de inclusão social”. Diz a doutrinadora que “enquanto políticas compensatórias adotadas para aliviar e remediar as condições resultantes de um passado discriminatório, cumprem finalidade pública decisiva ao projeto democrático, que é a de assegurar a diversidade e a pluralidade social” (PIOVESAN, 2001, p. 1128-1129). Também concebendo as ações afirmativas como instrumento de inclusão social, Figueiredo diz, em outras palavras, que a Constituição Federal de 1988 consagrou o direito à igualdade (caput do artigo 5°) e nela se encontra uma série de normas e princípios, versando sobre a igualdade formal perante a lei entre pessoas profundamente desiguais, o que leva à necessidade de que os substancialmente desiguais sejam tratados de modo especial a fim de que sejam superadas as desigualdades. O salto desejado da igualdade formal para a igualdade substancial exige, para esse autor, que se transplante “a premissa da igualdade formal para o campo da justiça social, criando mecanismos legais destinados a regular a ordem econômica e a ordem social, de modo a permitir que desigualdades naturais sejam superadas e os preconceitos sejam coibidos. Em alguns casos, é preciso que sejam criadas discriminações positivas de modo a favorecer a superação das desigualdades” (FIGUEIREDO, 2009, p. 22).
Essa constatação nos leva à percepção de que, além do reconhecimento desses espaços e sua integração à cidade legal (como dever estatal de efetivação/concretização do direito à moradia), se impõe a necessidade de, com fundamento na mesma obrigação estatal, garantir a manutenção dessas áreas ou zonas como espaços coletivos de construção da cidadania, a partir do fortalecimento dos atores/moradores locais230, na busca pela materialização do direito à cidade, na perspectiva de construção coletiva do processo de urbanização231. Nesse sentido, se coloca também o direito de participação na organização e no procedimento de instituição dessas áreas, assim como nos momentos de modificação (revisão ou alteração) das respectivas normas; ao que se impõe a obrigação do Poder Público em efetivar e garantir esse direito.
Desse modo, ciente da discussão sobre a efetividade do instrumento232 no âmbito do Estado e da sociedade brasileira, e ainda que se tenha a clareza de que o instrumento das ZEIS/AEIS por si só não se coloca capaz de reverter a concentração de renda e a exclusão socioeconômica que estão na base dos problemas urbanos233, entendemos que, pela sua própria natureza e finalidade, tal instrumento é essencial no sentido de se constituir uma primeira forma de permitir a inclusão das camadas mais pobres da população (excluídas do mercado formal de moradia) na cidade, possibilitando o acesso (ou a luta por ele) aos direitos urbanos.
Nessa concepção, acompanhamos a ideia de que as ZEIS “tem sido o instrumento mais eficaz para evitar despejos forçados” (SAULE JÚNIOR, 2001, p. 123), a que acrescentamos a compreensão pela sua eficácia diante das situações de desocupações induzidas pelos mecanismos do mercado imobiliário. Nesse contexto, lembra Saule Júnior que, se por um lado, em zonas urbanas objeto de conflitos pela posse da terra, a definição de tais áreas como ZEIS pode garantir legalmente a permanência dos grupos sociais desfavorecidos; por outro, com base nesse instrumento:
O Judiciário pode julgar os pedidos de despejo e de remoção das famílias que ocupam áreas públicas e privadas, favoravelmente aos grupos sociais, bem como estabelecer um processo de negociação entre o proprietário da área, os moradores e o Poder Público para
230 Em outra perspectiva, extremamente vulneráveis a práticas clientelistas e eleitoreiras 231 Idéia advinda da leitura das obras de David Harvey.
232 Importante nesse aspecto verificar o citado trabalho de Ferreira e Motisuke (2007), onde os autores fazem um levantamento preliminar dos principais limites e problemáticas nas experiências de implantação de ZEIS.
regularizar a situação legal da população e promover a urbanização e melhoria das condições urbanas dessas áreas através de programas de urbanização. (SAULE JÚNIOR, 2001, p. 123).
Sob perspectiva complementar, inspirada no pensamento de Joaquim Herrera Flores, que considera que os direitos humanos se constituem em processos de lutas que os seres humanos colocam em prática para ter acesso aos bens necessários para a vida no sentido de verem cumpridos seus desejos e necessidades nos contextos vitais em que está situado (FLORES, 2009, p. 34), podemos entender que as ZEIS se constituem no resultado de uma prática emancipadora a qual vem materializar o processo de luta que as populações pobres (excluídas do mercado formal de moradia) vem travando, há tempo, para ter acesso à cidade. Assim, acompanhamos o entendimento do doutrinador espanhol no sentido de que, falar em direitos econômicos, sociais e culturais das comunidades pobres é exatamente reconhecer a dimensão material (e real) da vida e do trabalho exercido por elas na cidade e para a cidade.
A partir de tais constatações, vê-se que o instrumento das áreas ou zonas especiais de interesse social se coloca como meio de efetivação/concretização do direito fundamental à moradia na perspectiva de enfrentamento do processo de exclusão territorial das camadas pobres da população, e da construção de cidades mais justas, o que indica a necessidade de seu resguardo tanto em favor do direito à moradia como do direito à cidade, que com aquele se entrelaça de forma evidente.