David Ausubel ve Anlamlı Öğrenme

DIRETOR DE 1974 (LEI 2211).

É diante de uma nova configuração urbana que surge, em 1968, o Plano Serete e, posteriormente, o Plano Diretor de 1974; ambos com a mesma característica preservacionista e excludente, ainda que se constituam num reconhecimento formal de áreas ambiental e socialmente frágeis. Destaca-se que ambos não foram implementados. O Plano Urbanístico e de Desenvolvimento de Natal, elaborado pelo escritório de arquitetura Wilheim Arquitetos Associados – Escritório Serete S.A. Engenharia, e por isso denominado Serete, é considerado, por seus elaboradores, como “a primeira experiência de planejamento estratégico no Brasil, ao nível da cidade” (SANTOS, 1998, p. 119) Esse Plano contemplava projetos especiais destinados a criar uma imagem para a cidade (onde pode ser encontrada a preocupação com a preservação dos aspectos paisagísticos) e as chamadas “operações integradas”, incluindo-se a urbanização da favela de Mãe Luiza314 (expressamente considerada a necessidade de sua integração com o restante da cidade)315 e a transferência da favela de Brasília Teimosa316 para o recém construído Bairro da Cidade da Esperança.317 Também se encontra naquele plano referência expressa ao núcleo habitacional de Nova Descoberta, que, juntamente com a

314 _{Nesse sentido, foi sugerida a operação “Mãe Luiza” que visava ao mesmo tempo: “a) integrar} fisicamente o bairro à trama viária da cidade; b) melhorar as condições sanitárias, recreativas e educacionais; c) oferecer trabalho, mesmo que por curto prazo, a seus moradores; d) criar em seus moradores a consciência da capacidade e possibilidade de transformarem a realidade em que vivem; e) criar na consciência dos habitantes de Natal a imagem da existência de bairros pobres e das suas soluções” (WILHEIM, 1969, p. 240). Considera Ataíde (1997, p. 113) que a orientação quanto à urbanização da favela de Mãe Luiza estava muito mais vinculada às possibilidades de adequação física daquela área aos padrões ideais de ocupação do solo definidos pelo Plano, do que às necessidades e práticas concretas e cotidianas do lugar; antecipando uma atitude ou ação governamental que se difundiu com mais firmeza apenas na segunda metade da década de 1970.

315  _{Essa  preocupação  encontra‐se  expressamente  tratada  pelo  autor  do  Plano.  Ver  Wilheim  (1969,  p.}  216).  

316 _{Necessidade justificada no Plano pelas condições de ocupação daquela área, caracterizada pela alta} densidade e inexistência de recuos frontais nas residências; o que dificultava a implantação de uma proposta de remodelação conforme os padrões definidos no Plano, tanto para o parcelamento como para a ocupação do solo. (ATAÍDE, 1997, p. 114). Contudo, o Plano previa a “desapropriação dos lotes para revenda aos atuais ocupantes” como uma das alternativas que se apresentavam àquela área (a outra era a transferência dos ocupantes). (WILHEIM, 1969, p. 242).

317 _{O que se identificaria com as “áreas especiais de interesse social” surgidas posteriormente, como} avalia Santos (1998, p. 127). Não concordamos com essa avaliação por considerar que a criação das “áreas de interesse social” possui fundamentos que não se confundem com medidas de urbanização e visam, ao contrário da remoção, garantir a permanência da população residente na área ocupada.

“favela Pe João Maria e a invasão da Brasília Teimosa”, revelavam sua “condição de marginalização urbana” (WILHEIM, 1969, p. 207).

Ainda se encontra no Plano Serete a preocupação com o corte progressivo das áreas verdes da cidade e a criação de parques urbanos318 que, associados aos projetos urbanos ali propostos, objetivava se traduzir em termos de qualidade de vida para a cidade (SANTOS, 1998, p. 127). Segundo Nobre, a implantação desse sistema de parques “certamente contribuiria para a qualificação do espaço urbano, na medida em que teria garantido melhores índices de área verde por habitantes” (NOBRE, 2001, p. 56).

Ainda segundo Nobre, o plano aborda uma preocupação sobre restrições urbanísticas de gabarito, ao mencionar questões topográficas e de belezas naturais, tendo por objetivo:

[...] a preservação da beleza do sítio, contribuindo à criação de uma paisagem urbana tipicamente natalense [...] Pretendemos reforçar o diálogo visual entre a parte alta e a parte baixa da cidade estimulando a construção de edifícios altos nos bordos superiores das rampas e tratando estas rampas como casario baixo ou áreas verdes. Este objetivo é geralmente obtido por meio de legislação. Desejaríamos ainda criar, no horizonte urbano, alguns marcos que permitissem ao cidadão se situar dentro da cidade [...] (MIRANDA, 1999, p.80 apud NOBRE, 2001, p. 56).

Analisando o Plano Serete, encontramos ainda uma atenção especial a áreas específicas que, em momento posterior, vieram ganhar proteção legal em face de seus atributos ambientais. Vejamos.

A importância da “imensa área livre entre o rio e o mar” em frente ao Forte dos Reis Magos (hoje a ZPA-7) já era visualizada naquele plano. Ali, se encontra registrado que “a beleza e importância dessa região, no sítio urbano de Natal, devem ser capitalizadas mediante projeto paisagístico de bom nível, integrando a área no sistema de vida da população”. (NATAL, 1968). Também se consignou naquele Plano que “a ponta de terra formada pelo Rio Potengi desembocando no Atlântico, constitui um sítio de rara beleza, uma das mais interessantes locações urbanas do Brasil” (WILHEIM, 1969, p. 203); estando ali descritos os elementos importantes da estrutura física daquele local, in verbis:

318 _{Como bem analisa Borba (2007).}

a) O rio, lento e curvo, de pouco calado, e suas infiltrações e inundações; b) O longo recife formando pequenas baías, em forma de meia-lua, do

lado do mar;

c) A divisão entre um “sítio baixo” e um “um sítio alto” com as conseqüentes rampas de contato e visuais panorâmicos;

d) A linha de altas dunas cobertas por vegetação, anteparo que isola o mar da plataforma em que se desenvolve a cidade;

e) Uma linha de dunas “fechando” ao sul o sítio provável da cidade. (WILHEIM, 1969, p. 204).

Em razão dessa “vista incomparável sobre a praia e mar” (WILHEIM, 1969, p. 227), naquele mesmo plano foi estimulada a construção de edifícios no alto da encosta sobre o mar (Av. Getúlio Vargas) que, acentuando o “diálogo” físico entre a cidade alta e a cidade baixa, se apresentava sendo propícia para “prédios de bom padrão”. (WILHEIM, 1969, p. 227). Em momento posterior, aquela “vista incomparável” será protegida através da área de controle de gabarito instituída nas zonas especiais de interesse turístico (ZET´s), a partir do Plano de 1984, e especialmente objeto da Lei nº 3639/87 (ZET-3).

Destaca-se que o Plano também considerava Ponta Negra como um lugar privilegiado em face de sua característica costeira. Lamentando que as condições de difícil acesso não permitissem a vista da praia, e destacando a importância da manutenção da vegetação de dunas, o plano registrava que “Ponta Negra apresenta ainda condições de garantia de manutenção da paisagem, a qual se caracteriza pelas grandes elevações das dunas contíguas ao mar limitando o remanso da praia”. (NATAL, 1968). A proteção trazida anos depois com a edição do Decreto 2236/79 (área non edificandi de Ponta Negra) veio permitir a manutenção daquela paisagem; o que foi resguardado com a edição da Lei nº 3607/87 (ZET-1).

Entretanto, constata-se no Plano Serete a filiação a um modelo de planejamento e gestão urbana excludente, centralizado e autoritário (ATAÍDE, 1997, p. 115), o que se compatibilizava com o momento político em que foi gerado, no qual não se visualizava qualquer noção de direitos a serem protegidos no espaço urbano. Na verdade, o Plano Serete não passou de um documento intencional (ATAÍDE, 1997, p. 110), não sendo objeto de implementação, embora tenha se servido como base para a elaboração dos Planos Diretores de 1974 e 1984.

A Lei n°.2.211, de 10 de julho de 1974, editada no governo do Prefeito Jorge Ivan Cascudo Rodrigues, veio instituir o primeiro Plano Diretor de Natal, como já visto,

elaborado a partir do Plano Serete319 e tendo a coordenação do arquiteto MoacyrGomes, que contou com a colaboração de uma equipe de funcionários do município.

Esse Plano foi elaborado sem qualquer participação popular320 em sua concepção em virtude do contexto político (antidemocrático) no qual se inseria; podendo ser considerado um plano tecnocrático, construído a partir de um ideário racionalista e funcionalista, tendo o desenvolvimento econômico do município como sua principal preocupação.

Importante considerar que nesse momento histórico se iniciava o desenvolvimento turístico na cidade, propiciado por uma maior injeção de recursos federais e estaduais destinados a alavancar esse novo setor econômico, o que fez com que Natal passasse a se consolidar como um pólo de convergência populacional, atraindo um grande número de pessoas do interior e de estados vizinhos (BORBA, 2007, p. 91).

Esse crescimento demográfico, além de repercutir no aumento da malha urbana, estimulou a expansão horizontal da cidade com o surgimento de vários conjuntos habitacionais321_{, os quais foram promovidos em conformidade com a Política Nacional} de Moradia implantada pelo regime militar, dirigida pelo Banco Nacional de Habitação, e realizada através de seus agentes promotores no Estado, como a Companhia de Habitação do Rio Grande do Norte (COHAB)322 e o Instituto Nacional de Cooperativas Habitacionais (INOCOOP) (FERREIRA, 1996, p. 145-146)323. Proliferam-se e diversificam-se os programas habitacionais voltados à população pobre, ocorrendo a

319 _{Fato relatado pelo Prefeito à época, Jorge Ivan Cascudo Rodrigues, na edição da Tribuna do Norte, de} 5 de junho de 1993, na matéria intitulada “Falta de dinheiro barra Plano Diretor”. Nessa matéria, além de deixar claro que o Plano de 1974 foi uma atualização do Plano Serete, o prefeito revela que aquele Plano não foi implementado por falta de recursos financeiros, aliado ao pequeno período de que dispunha sua Administração após a aprovação do Plano. Também se manifestando sobre o fato, o arquiteto Moacyr Gomes informou, em 3.6.1993, por ocasião da elaboração do Plano Diretor de 1994, na Tribuna do Norte, matéria intitulada “Arquiteto diz que Plano Diretor é balela”: “dei uma atualização ao trabalho da Serete, inseri caráter operacional imediato ao Projeto” [...] “Lamentavelmente esse Plano também não foi implementado, entrou-se no processo de descontinuidade administrativa”.

320 _{Ainda assim, foi consignado no plano a obrigação da Prefeitura “promover ampla divulgação e debate} de alterações do Plano Diretor e, bem assim, de projetos e atividades de sua implantação, para colher sugestões e aprimorá-los” (art.50). Observa-se aí que a participação da sociedade era considerada em caráter meramente acessório.

321 _{É bom lembrar que, até a década de 1970, a construção de habitações em Natal se desenvolvia} predominantemente através de uma produção individual e independente. (IPLANAT, 1993, p. 4).

322 _{Ataíde (1997, p. 118) ainda destaca a atuação da Fundação de Habitação Popular (FUNDHAP), uma} instituição autônoma, que antecedeu à COHAB e teve por objetivo implantar o primeiro Plano Habitacional do RN.

323 _{A autora lembra que, dentro da visão expansionista do planejamento pelo Estado, “a implementação} desses conjuntos de moradias não respeitava a débil legislação urbanística local”.

“urbanização da periferia” no sentido da Zona Norte; além de haver um amento do número de vilas, favelas e ocupações em toda a cidade (SANTOS, 1998, p. 149).

Não enfrentando diretamente essa realidade, mas incorporando os preceitos da Carta de Atenas (que guiava a elaboração dos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado Local à época), a Lei n.2.211/74, logo em seu Título I (Das Atribuições Preliminares), prescreve que os objetivos e diretrizes daquele Plano Diretor:

[...] visam alcançar o desenvolvimento físico, sócio-econômico e administrativo do Município, disciplinando uso da terra, estabelecendo normas para construções com vistas a assegurar condições adequadas de habitação, circulação, trabalho e recreação, e, bem, assim, preservar monumentos e sítios notáveis pelos seus aspectos históricos, culturais e paisagísticos, tendo como meta principal, proporcionar melhores condições de vida urbana à população. (§1° do artigo 1°). (NATAL, 1974).

Visualiza-se aí a inclusão do tema da moradia (habitação) relacionado às normas construtivas324 e da proteção de recursos naturais caracterizados pelos monumentos e sítios notáveis, àquela época já objeto de tratamento em nível constitucional e infraconstitucional, como visto no capítulo anterior.

Continuando a leitura do Plano de 1974, com enfoque nos temas da moradia e do meio ambiente, encontramos algumas normas a destacar; ainda que sob a perspectiva absolutamente diferente da que hoje orienta essas questões no meio urbano.

No mesmo Título I, encontra-se disposição (§5° do artigo 1°) destinada a assegurar a preservação das condições do meio físico do território municipal, especialmente, de sua hidrografia e flora, mediante a vedação de prática de vários atos que afetassem o ambiente físico, dentre os quais325: os que pudessem alterar ou desfigurar a beleza e o pitoresco da paisagem local (inc.I); os que acelerassem o processo de erosão de terras (inc.II); os que promovessem a criação de coletores de água (concentrando ou produzindo umidade) ou, ao contrário, ressecando o solo (inc.III); e os que modificassem, de modo prejudicial para os vizinhos e a coletividade em geral, o fluxo, a quantidade e a qualidade das águas de superfície e de subsolo (inc.IV) (NATAL, 1974).

324 _{Vale lembrar que, por força da Carta de Atenas, a habitação era incluída dentre as funções da cidade,} juntamente com a circulação, o trabalho e a recreação. Contudo, ainda que, àquela época o direito à habitação já constasse da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 (porém, concebido de maneira mais restrita), aquela norma não teve em conta a habitação como direito.

325 _{Os atos vedados pelo §5° do art.1° estão citados neste estudo (de forma resumida) pelos incisos ali} constantes, não correspondendo à transcrição literal do texto original.

Ainda que tais disposições legais possam ser consideradas o nascedouro das normas de proteção ambiental no município de Natal, constata-se que isso se dá sob uma visão de proteção restrita aos recursos naturais.

Dividindo a área urbana em zonas326, o Plano de 1974 considerava como Zona Especial, dentre outros setores327, os verdes, os de praia e os de recuperação (art.17). Quanto aos setores verdes, esses se constituíam naqueles incluídos no Plano e outros que viessem a ser considerados por ato do Poder Executivo (art.17, inciso II).

O artigo 27 do Plano veio criar um sistema de setores verdes com objetivo de “assegurar ao município a amenidade do seu clima e as condições de salubridade” (NATAL, 1974). O mesmo artigoconsidera que esse sistema se apresenta “em forma de parques constituídos por áreas planas, encostas, dunas e pela arborização obrigatória das vias e logradouros públicos” (NATAL, 1974); submetendo, portanto, à norma posterior regulamentadora a fixação da extensão, limites e detalhamento de cada uma dessas áreas. No mesmo capítulo, foi determinado ao município a criação de áreas destinadas a parques municipais com finalidade de “resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção integral da flora e das belezas maturais, com a utilização para objetivos educacionais, recreativos, turísticos e científicos” (art.30).

Contudo, as áreas de preservação permanente foram desde já criadas (através do artigo 28 do plano), sendo consideradas como tais: os revestimentos florísticos e demais formas de vegetação natural, ou de arborização, situados em áreas frágeis como ao longo dos rios, em volta de lagoas, lagos e reservatórios, nas nascentes ou olhos d’água, nas encostas, na orla marítima (como fixadora de dunas). Observa-se que o artigo 29 do plano ampliou a definição das áreas de preservação permanente, considerando como tais, as coberturas e demais formas de vegetação destinadas a:

I – atenuar a erosão das terras;

II – formar faixa de proteção ao longo das avenidas, parques, rodovias e ferrovias;

III – formar faixas de proteção entre áreas de utilização diversa, tais como: áreas industriais e as reservadas à habitação, educação, saúde, recreação e congêneres;

IV – proteger sítios de beleza paisagística natural, de valor científico ou histórico (NATAL, 1974).

326 _{De predominância industrial (ZPI), de Predominância Comercial (ZPC), de Predominância Residencial} (ZPR); Especial e de Expansão Urbana, conforme o art.10 do Plano.

Analisando as normas acima consideradas, podemos dizer que, ainda que guardassem similaridade com a definição das mesmas áreas no Código Florestal (Lei Federal n°4.771/65) já em vigor à época, ali se verifica um olhar de preservação para vários ecossistemas importantes na cidade, dentre os quais se encontram aqueles que no Plano Diretor de 1984 vieram integrar a Área de Preservação Permanente.

Incluídos na Zona Especial criada no Plano de 1974 estavam também os setores de praia que, segundo a Lei, abrangeriam as “áreas litorâneas definidas e delimitadas por projeto específico, à vista dos aspectos paisagísticos e de utilidade pública” (NATAL, 1974).

Os setores de recuperação, também integrantes da Zona Especial, abrangeriam “as áreas que se encontrem em estado de uso desconforme com a zona na qual se achem implantados, a exemplo das áreas faveladas, semifaveladas e invadidas” (art.17). Identifica-se também aí um olhar (excludente e segregador) para as áreas da cidade onde morava a população pobre.

Importante considerar que o mesmo Plano de 1974 previu como áreas non aedificandi as “faixas de setores de praias, situadas entre as vias litorâneas existentes ou projetadas e o mar.” (parágrafo único do art.18) Por fim, com relação às condições físicas do ambiente, o plano ainda estabelecia um percentual de áreas verdes a ser respeitado em todo loteamento (art.22).

Destaca-se que o Plano Diretor de 1974 não foi efetivamente implementado328, o que fez com que não fossem estabelecidas qualquer fixação de limites, extensão e detalhamento para as áreas integrantes do sistema de setores verdes ali criados329.

Ainda assim, considera-se como méritos desse instrumento legal, a institucionalização do planejamento urbano a partir de dois órgãos: a Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação Geral (SEMPLA) e o Conselho Municipal

328 _{Na Ata da 7ª Reunião Extraordinária do CONPLAN, realizada em 7 out. 1976, encontra-se registrada a} preocupação do então Conselheiro Jussier Trindade dos Santos quanto a não regulamentação do Plano Diretor de 1974 e a proposta de, naquela ocasião, se constituir uma equipe para elaborar a regulamentação daquele plano que, segundo ele, tinha sido elaborado em 1968, porém, só transformado em lei em 1974. Conforme disse aquele Conselheiro, “é impraticável simplesmente regulamentar uma realidade passada a oito anos”. Registre-se que naquela mesma época foi contratada uma equipe técnica, coordenada pelo arquiteto Valdomiro Alves de Souza, para elaboração do Plano de Ordenamento Urbano de Natal, a se servir de documento de apoio ao município como complementação do Plano Diretor em vigor. Destaca-se que o trabalho realizado pela equipe tinha por objetivo uma previsão para o ano de 1991, no sentido de que fosse oferecida boa condição de vida urbana para 650 mil habitantes (Ata da 8ª Reunião Extraordinária do CONPLAN realizada em 4 jul. 1977).

329 _{Nas atas do CONPLAN verificamos que, através do Processo n.°15/CONPLAN, tramitou os trabalhos} de regulamentação do capítulo das áreas verdes (ver atas das 42ª e 43ª Reuniões Extraordinárias, realizadas respectivamente em 22 out. 1985 e 1 nov. 1985). Contudo, ao que parece, a discussão sobre a regulamentação daquelas áreas verdes não se traduziu em documento formal.

de Planejamento Urbano (CONPLAN) (ORDENAMENTO..., 2007, p. 38)330. É de se registrar, entretanto, a observação de Ataíde no sentido de que “a composição desse Conselho, em sua maioria, por setores institucionais ligados ao poder constituído, legitimava a implementação do planejamento centralizado” (ATAÍDE, 1997, p. 115).

Analisando esse Plano Diretor no que se refere aos espaços de proteção ao ambiente e à moradia em Natal, pensamos que pode ser considerado o pioneiro, em nível formal e sob um enfoque não democrático, no reconhecimento da existência de áreas frágeis, do ponto de vista ambiental e social. Entretanto, as normas ali inseridas com relação aos espaços ambientais expressam uma preocupação essencialmente estética, enquanto aquelas que reconhecem a existência de áreas vulneráveis socialmente perfazem uma visão excludente e fragmentada da cidade (ATAÍDE, 1997, p. 116) que vai ser consolidada no Plano Diretor de 1984.

Considerando que o Plano Diretor de 1974 conservou os elementos essenciais do Plano Serete, diz Santos (1998, p. 157) que:

Ao preservar o esquema de zoneamento por predominância de usos localizados ao longo dos principais eixos viários, ratificou a estrutura existente, consolidando o padrão de expansão de Natal, à margem direita do rio Potengi, estabelecido no início do século pelo Plano da Cidade Nova, e consolidado a partir de 1942. O Plano Diretor 74 embora tenha preservado, em sua essência, a forma de apropriação urbana, e a segregação sócio-espacial vigente, definiu, no entanto, entre outras áreas, as dunas situadas ao sul do município (dunas-sul) como área de preservação que, não obstante, continuaram sendo ocupadas.

Nesse contexto, procedente é a observação de Dantas sobre os planos elaborados em Natal nos anos 1960 e 1970, no sentido de que “vieram reforçar os princípios de gestão do espaço urbano de forma centralizadora, normas urbanísticas baseadas em conceitos rígidos de zonas por atividade e padronizadas para todo o país” (DANTAS, 1993, p. 24); o que, naturalmente, se compatibilizava com os conceitos e práticas de planejamento que então guiavam a elaboração das normas urbanas. Ademais, nesse

330 _{O artigo 46 do Plano de 1974 instituiu o CONPLAN como órgão deliberativo em matéria de} planejamento urbano, compondo-se, além de seu Presidente (titular da SEMPLA), dos seguintes membros representantes: da Câmara Municipal, do Governo do Estado, do Executivo Municipal, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA), da Federação das Indústrias do Estado, da Federação de Comércio do Estado, das forças militares (um, de maior hierarquia, de cada) e do Instituto Histórico e Geográfico do Estado do Rio Grande do Norte. É válido lembrar que o CONPLAN já havia sido criado através do Decreto n° 1.335, de