Program Bütçe Sisteminin Temel Aşamaları

PBS dört aşamadan oluşmaktadır. Bunlar; sınıflandırma, gerekçe, ödeneklendirme ve sistem analiz şeklindedir.

2.1.4.1. Program Bütçe Sisteminde Sınıflandırma

1972 Yılı Bütçe Hazırlama Rehberine göre sınıflandırma; sunulacak hizmetlere ait kaynakların bütçelerinin belirlenmesidir. Sınıflandırma aşamasının temelini "program" adı verilen ana hizmet grupları oluşturmaktadır. Kurumlar, kendileri için belirlenmiş olan ayrı hizmetleri sunmak, yani belirlenmiş olan amaçlarını yerine getirebilmek için çalışmaktadırlar. Hizmet sunmak gibi bir amacı olmayan kamu kuruluşunun var olması zordur. Program kavramının özelliklerinden bir tanesi kendi içerisinde anlam içeren bir sonucunun olmasıdır. Yani programlar tarafından, yerine getirilen hizmetlerin önemli bir değer olduğudur. Örneğin, bakanlıkların hizmet kategorisinde yer alan levazım ve özlük işleri program kavramının kapsamında yer almamaktadır.

Program sınıflandırması konusunda bir diğer önemli esas ise organizasyon yapısı ile arasındaki ilişkidir. 1972 yılı Bütçe Hazırlama Rehberine göre, program sınıflandırması yapılırken, organizasyon kavramı önemli bir unsur olmamasına rağmen işe kamu kuruluşlarının organizasyon şemasının hazırlanması ile başlamak gerektiği belirtilmektedir. Bu şekilde bir organizasyon tarafından uygulanmakta olan bütün hizmetlerin yanında görev, yetki ve sorumluluklar da belirlenmiş olmaktadır.

Program ile organizasyon yapısı arasındaki ilişkiden söz ederken "program = birim" denilememiştir. Bunun en önemli sebebi olarak, gereksiz organizasyon yapılarının oluşturulması sonucunda örneğin; bir bakanlıkta aynı işi yapan iki farklı birimin olması olasılığının yüksek oluşu söylenebilir. Bu hususu bütçe hazırlama rehberi şu şekilde açıklamıştır:

“Bakanlıkların birçoğunda genişleme temayülü mevcuttur. Bu nedenle, teşkilat kanunları dışında onaylarla yeni faaliyet birimleri kurulması yoluna gidilmiştir. Bunlar bazen gerçek ihtiyaçları karşılamakta bazen de aslında ihtiyaç duyulmadığı halde türlü sebeplerle

tesis edilmektedir. Örneğin Milli Eğitim Bakanlığında … Kütüphaneler Genel Müdürlüğü yanında aynı amaca hizmet eden Milli Kütüphane Genel Müdürlüğü kurulmuştur… Bir program sınıflandırmasında, farklı teşkilat birimlerince yürütülmekte olan aynı mahiyetteki hizmetlerin birlikte gruplandırılması esastır.” (Tosun, 2004: 5).

2.1.4.2. Program Bütçe Sisteminde Gerekçe

Bütçe sistemlerinin temelinde, hizmetler ile bütçe ödenekleri arasındaki ilişki net bir şekilde belirlenmek zorundadır. PBS de bu hususa oldukça önem veren bir sistemdir. PBS’nin aşamalarından biri olan gerekçe; bütçe düzenlemelerindeki ödeneklerin gerekçelerini şüphesiz ve açıkça göstererek önemini vurgulayan belgedir. Başka bir deyişle; planlanan hizmetlerin uygulanmasının neticesinde sağlayacağı faydaların neler olacağı ve tam tersi olarak bu hizmetlerin uygulanamaması durumunda yaratacağı zararların neler olabileceği konusunu gündeme getiren belgedir.

Gerekçe aşamasında yer alması zorunlu olan iki adet bölüm vardır. Bunlar “gelişim” ve “hedef”’tir. Gelişim bölümünde uygulanması planlanan hizmetlerin cari yıl esas alınarak elde ettiği sonuç ifade edilir. PBS’nin ilk uygulanmaya başlandığı yıllara ait Bütçe Hazırlama Rehberleri incelendiği zaman, gelişim konusuyla alakalı ortalama son beş yıla ait veriler istenmektedir. Bir diğer bölüm olan hedefler ise gerekçelerin en anlamlı kısmını oluşturmaktadır. Bir yıl baz alındığı zaman, bütçeye konulan miktardaki bütçe ödeneği, belirlenmiş olan hizmetin belli bir seviyeye kadar çıkarılmasını amaç edinmektedir. Söz konusu ödenekler bütçeye programdan sorumlu kişiler veya birimler tarafından eklenmektedir. Bunların bir taahhüt niteliği taşıdığı düşünülmektedir. Programların hedefleri belirlenirken bu taahhütlerin sınırlarının da net olarak belirlenmesi gerekmektedir. Program hedefleri bölümünde de tıpkı gelişim bölümündeki gibi gelecek beş yıla ait hedeflerin ortaya konulması beklenmektedir. Gerekçe aşamasında önemli bir bilgi olarak programdan sorumlu olan kişinin ismi ile imzası yer almaktadır. Bu bilgiyle birlikte program sorumlusunun bir taahhüt altına girmesi kanıtlanmış olur (Tosun, 2006: 6).

2.1.4.3. Program Bütçe Sisteminde Ödeneklendirme

PBS’nin uygulanmaya başladığı ilk yıllarda ödeneklerin belirlenmesine faaliyetlerden başlanıldığı bilinmektedir. Bu da demek oluyor ki, bir faaliyetin

gerçekleştirilebilmesi için kullanılacak olan kaynaklar “madde tasnifi” şeklinde gösterilen gider kalemleri ile ifade edilmektedir. Böylelikle faaliyetlerin maliyetlerinden yola çıkılarak alt programların maliyetleri, alt programların maliyetlerinden yola çıkılarak da program maliyetlerine geçilmektedir. Bu süreçlerin uygulanabilmesi için Maliye Bakanlığı tarafından standartlar geliştirilmesi gereklilik haline gelmiştir. Maliye Bakanlığı bu konuyla alakalı bir takım açıklama ve tabloları standartlar haline getirmeye çalışmış fakat bunları kurumsallaştıramamıştır (Tosun, 2006: 8-9).

2.1.4.4. Program Bütçe Sisteminde Sistem Analizi

PBS’nin kullanılmaya başlandığı yıllardaki Bütçe Hazırlama Rehberine göre program analizi, modern bütçe sisteminin önemli bir unsuru olarak nitelendirilmiştir. Kamu idarelerinin kıt kaynaklara sahip olduğu düşünülürse, uygulamaya koyulan hizmet, diğer bir hizmetin uygulanmaması esasıyla uygulanabilmektedir. Bu noktada hizmet programları belirlenirken bu hizmetler birbirleriyle kıyaslanarak aralarından tercihler yapmak gerekmektedir. Bu tercihleri yapabilmek için ise farklı teknikler ortaya atılmıştır. Tüm bu tekniklere de “program analizi” adı verilmektedir (Tosun, 2004: 6).

Program analizi; tercihler neticesinde uygulanması planlanan hizmetlerin, kamu idarelerinin ekonomik ve sosyal amaçları doğrultusunda uygun olup olmadığının belirlenmesi; şayet uygun ise de bunların minimum kaynak tahsisi ile gerçekleştirilebilmesi için gerekli olan şartların sağlanıp sağlanamadığının analizi ile ilgili bir kavramdır. Program analizinin bütçe hazırlama aşamasının, sadece kamu kurumları değil, Maliye Bakanlığı uzmanları ve Meclisin çeşitli organları tarafından da incelenmesi sistemin başarısı için önemli bir unsurdur (Tüğen, 1999: 105-112). Bu süreçte yer alan "sistem analizi" kavramının tüm bu ortaya atılan teknikleri kapsayan bir ortak isim olduğu söylenebilir. “Maliyet-fayda analizi”, “maliyet-verim analizi”, “harekat araştırması”, “işlem analizi”, “doğrusal programlama”, “sistem planlaması”, “benzetme modelleri” bu tekniklerden en önemlileridir. Sistem analizi, karar verici konumunda yer alan kişi ve kurumlara yapacakları tercihler konusunda kolaylık sağlamak için geliştirilmiş teknik ve analitik bir süreçtir (Tosun, 2004: 6).

Sistem analizinin amacı; yetersiz miktarda olan kaynakların en verimli şekilde kullanılmasını sağlamak üzere, sunulan çeşitli alternatifler arasından karşılaştırma yaparak en uygun olanının seçilmesini sağlamaktır. Sistem analizinin, karar alma

konumunda olan kişi veya kuruluşlara çeşitli alternatifler arasında en doğru kararların verilmesi amacıyla oluşturulmuş bir çalışma olduğu söylenebilir (Coşkun, 2000: 133).

Türkiye’de 1973 yılından itibaren uygulanan PBS’nin, 5018 sayılı KMYKK’nun kabulüyle 2003 yılında uygulamasına son verilmiştir.