Belediyelerde Yönetimler Arası Mali İlişkilerin Düzenlenmesinin

Devlet ekonomik, sosyal ve siyasal sebeplerle belediyelere yardımda bulunmaktadır. Bu yardımların bazıları genel nitelikli iken, bazıları ise belirli bir hizmetin verilebilmesi amacıyla yapılmaktadır. Bu amaçlar çerçevesinde her yıl Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Bayındırlık İmar ve İskan Bakanlığı bütçe hazırlama dönemlerinde bütçelerine belediyelere yardım ödenekleri dahil etmektedirler. Belediyeler, ihtiyaç

olması durumunda bu kaynakların yanı sıra, çeşitli devlet bankalarından ve özel bankalardan, ya da başka kuruluşlardan borçlanmaya gidebilmektedirler (Eryılmaz, 2007: 159).

Belediyelere ayrılan bütçe yasalarla belirlenmiş durumdadır. Yasalarda belirtildiği şekilde belediyelere ayrılan bütçe, görevleri ile orantılı olarak belirlenmektedir. Genel bütçeden ayrılan payların yanında, belediyelere bazı vergi gelirlerini de tahsil etme yetkisi verilmiştir. Emlak vergileri bu konuda önemli bir kaynak konumundadır. Bunun dışında ek finansman kaynağı yaratabilmek adına, belediyeler özel sektör işletmeleri ile ortaklığa da gidebilmektedir. Kamu alanlarının kiralanması ile sağlanan gelirler de oldukça büyük paya sahiptirler. Ayrıca yapılacak bir hizmeti özel bir işletmeye vererek, maliyetler açısından kar edilebilmekte ve tasarruf sağlanabilmektedir. Genel anlamda Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) “bir sözleşmeye dayalı olarak, yatırım ve hizmetlerin, projeye yönelik maliyet, risk ve getirilerinin, kamu ve özel sektör arasında dengeli bir şekilde paylaşılması yoluyla gerçekleştirilmesini” ifade etmektedir (Kalkınma Bakanlığı, 2016).

“KÖİ modeli başlangıçta, ülkelerin altyapı yatırımlarının karşılanması için ihtiyaç duyulan finansmanı sağlamak üzere başvurulan bir yol olarak görülürken, günümüzde özel sektörün verimli yatırım ve işletmecilik becerilerinden yararlanılacağı, kamunun ise yatırımların koordinasyonu, genel planlama, denetleme ve politika belirleme gibi alanlarda yoğunlaşmasının sağlanacağı bir model olarak kabul edilmektedir. Ülkemizde KÖİ alanında Yap-İşlet-Devret (YİD), Yap-Kirala-Devret (YKD), Yap-İşlet (Yİ) ve İşletme Hakkı Devri (İHD) gibi modeller uygulanmaktadır.” 25

Belediyeler merkezileşme eğilimine karşı önemli bir güç pozisyonu oluşturmaktadırlar. Ülkemizde Ege ve Marmara bölgelerindeki belediyeler, İç Anadolu ve Doğu Anadolu bölgelerindeki belediyelere oranla gelir kaynakları bakımından daha zengin görünümdedirler. Diğer bir gösterge olarak, büyük kentlerde harcamanın küçük kentlere göre daha yüksek olduğu yadsınamaz bir gerçektir. O nedenle metropol kentler yerine orta büyüklükteki belediyeleri teşvik etmek uygun bir politika olarak ortaya çıkmaktadır (Başsoy vd., 2000: 50).

Belediyelerde yönetimler arası mali ilişkilerin düzenlenmesini gerektiren nedenler; yasal nedenler, ekonomik-mali nedenler ve toplumsal-siyasal nedenler olarak 3 başlıkta sıralanabilir.

1.2.2.1.1. Yasal Nedenler

Türkiye’de yönetim birimlerinin ikiye ayrıldığı, bunların merkezi yönetim ve yerel yönetim olduğu bilinmektedir. Fakat merkezi yönetim ile yerel yönetim birimleri arasında eşitlik bakımından farklar olduğundan söz edilebilir. Merkezi yönetim görev, yetki ve örgütlenme açısından yerel yönetimin üzerinde bir konumdadır. Bunun yanı sıra buna benzer eşitsizlik kaynak yaratma potansiyeli konusunda da gündeme gelmektedir. Merkezi yönetim gelir kaynaklarını ihtiyaçlarına göre ayarlayabilme yetkisine sahipken, yerel yönetimler ancak merkezi yönetimin koyduğu sınırlar çerçevesinde bu yetkilere sahip olabilmektedirler (Arıkboğa, 2004: 25).

Merkezi ve yerel yönetim birimleri kendisine ait hizmetleri ve mali kaynaklarının neler olduğunu açıkça bilmektedir. Bunlar yasalarla da belirlenmiştir. Bu durum yönetimler arası karışıklığın ortaya çıkmasını önleyen ve bununla birlikte kaynak israfı, hizmet tekrarı gibi etkilerin ortadan kalkmasını sağlamaktadır. Bu nedenle hem görev, hem de gelir paylaşımının rasyonel esaslara göre yapılması gerekmektedir (Dayar, 1998: 35). Anayasa’nın 123. Maddesinde; “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” hükmü yer almaktadır.26

Yerel yönetimlerin gelir kaynakları, merkezi yönetimlerden yapılan kaynak aktarmalarından olabileceği gibi yerinde kaynak yaratılması şeklinde de olabilir. Mevcut şartlar incelendiğinde merkezi yönetimden yerel yönetimlere kaynak aktarılması zorunlu görülmektedir. Bu durumda yapılacak bu kaynak bölüşümünün dinamik bir yapıda ele alınması gerekmektedir (Emrealp, 1993: 36). Merkezi yönetimlerden yerel yönetimlere kaynak aktarımı konusunda Türkiye’de uygulanan belirli bir sistem bulunmamaktadır. Ülkemizde merkezi yönetimden yerel yönetimlere gelir aktarılması, genellikle vergilerden pay verilmesi, merkezi yönetim yardımları ve bağışlar şeklinde olmaktadır (Aktaş, 1996: 14).

1.2.2.1.2. Ekonomik ve Mali Nedenler

Mali nitelik taşıyan yönetimler arası ilişkiler büyük önem arz etmektedir. Her devletin ekonomik alandaki hedefi; sınırları içerisinde yaşayan toplumun iktisadi refahını maksimuma çıkarmaktır. Bu hedefin gerçekleştirilebilmesi için, merkezi yönetim ve yerel yönetimler hizmet üretmektedirler. Hizmetlerin paylaşımı konusunda ise hangi hizmetin hangi yönetim birimi tarafından etkin şekilde üretileceğinin belirlenmesi önemli bir konudur (Dayar, 1998: 33).

Hizmet paylaşımı konusunda hem merkezi yönetim, hem de yerel yönetimler üstlenmiş oldukları hizmetler için gerekli olan kaynağı milli gelirden alacakları sınırlı payla karşılamaktadırlar. Kaynak dağılımında maksimum etkinliğin sağlanarak maksimum iktisadi refahın gerçekleştirilebilmesi buradaki esas amaçtır. Bu bakımdan milli gelirden elde edilen bu sınırlı payın merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında paylaşımının nasıl yapılacağı önemli bir konu olmaktadır. Aynı zamanda kaynakların yönetim kademeleri arasında bölüşülmek zorunda olması, yalnızca bu yönetim kademeleri açısından değil, vergi alacakları yönünden de önem arz etmektedir (Arıkboğa, 2004: 21).

Kamusal hizmetlerin fayda alanları incelendiğinde birbirinden çok farklı oldukları söylenebilir. Bu fayda alanlarının incelenmesi kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması açısından önemli bir konudur. Faydası belli bir bölgeye yayılan hizmetlerin merkezi yönetim tarafından görülmesinin rasyonel olarak kabul edilemeyeceği söylenebilir. Söz konusu hizmetler merkezi yönetimler aracılığıyla gerçekleştirilecek olursa, bürokrasiden kaynaklı olarak giderlerde artışlara sebep olacak ve aynı zamanda söz konusu hizmetin birim başına düşen maliyeti de artacaktır (Nadaroğlu, 1994: 67).

Kaynakların optimum düzeyde kullanılmasının önüne geçen önemli sebeplerden bir tanesi olarak dışsallık kavramıdır. Bölgelerarası paylaşılmış faydalar olabileceği gibi zararlar da söz konusudur. Bu durum yatay düzeydeki mali ilişkilerin ortaya çıkmasına sebep olur. Çünkü yerel yönetimlerin hizmet amacıyla giriştikleri faaliyetler sebebiyle komşu alanların birtakım faydaları paylaşmaları ya da ters bir biçimde etkilenmeleri kaçınılmaz olmaktadır. Ancak komşu alanlar, ihtiyaçlarının yapısı ile hizmet arzı yönleri bakımından birbirleriyle aynı iseler sonucun anti-optimal olmayacağından bahsedilebilir.

Bunun sebebi olarak da sözü geçen komşu alanlardaki dışsallıkların karşılıklı olarak birbirini düzenleyeceği gösterilebilir (Nadaroğlu, 1994: 68).

1.2.2.1.3. Siyasal ve Toplumsal Nedenler

Bir ülkede yerel yönetim birimleri, gerek coğrafi nedenler gerekse bölgeler arası gelir farklılıklarından dolayı ve hatta tarihsel nedenlerden dolayı bile birbirlerinden farklı gelir ve gelişme düzeyine sahiptirler. Bu durum bölgeler arası farklılığı göz önünde tutarak yerel yönetimlerden komşu bölgelere artı ve eksi ekonomileri dengeleyecek bir gelir paylaşımını gerektirmektedir. Bu da esasen konunun toplumsal boyutunu gösterir (Aktaş, 1996: 12).

Türkiye’deki kamu yönetimi anlayışına göre sorunların temel kaynağı “merkeziyetçilik” ve “bürokratizm” konularıdır. Ülkemizde geleneksel merkeziyetçilik adı verilen anlayışın yaygın olduğu görülmektedir. Merkezi yönetim, kamusal kararların alınması ve kamusal hizmetlerin sunulması söz konusu olduğunda ağırlığını sürdürmektedir. Aynı şekilde bürokratizm de genel olarak tüm kamu kurum ve kuruluşlarında yaygın olarak görülen ve beraberinde olumsuzlukları da getiren bir kavram olduğu bilinmektedir. Merkezi ve yerel yönetimlerde, yönetimler arası mali ilişkilerin düzenlenmesi konusunda siyasal nedenler arasında bu olumsuzlukların gösterilmesi yanlış olmayacaktır (Aktan, 2017: 1).

Hizmet paylaşımı ile hizmetin verildiği idareye ek olarak bir de yetki verilmektedir. Yetkiyi elinde bulunduran idare seçim dönemlerinde bu avantajı kaybetmeme duygusuna bürünmektedir. Bu duygunun psikolojik bir sonucu olarak da kişilerin elinde bulundurduğu yetkiye bağlı olarak hükmetme isteği doğmaktadır (Dayar, 1998: 40). Böyle bir sonucun ortadan kaldırılabilmesi için yerel halk ile belediye yönetimlerinin sürekli iletişim ve etkileşim içerisinde olması gerekmektedir. Belediye yönetimi tarafından etkinlikler düzenlenerek halkın talep ettiği hizmetleri daha iyi anlayabilmek ve halkın da belediye yönetiminin mesajlarını daha sağlıklı olarak alması sağlanmalıdır. Bu yöntem belediye yönetimi ile halkın karşılıklı iletişiminin ve etkileşiminin daha sağlıklı olmasını sağlamanın yanı sıra halk ile belediye yönetimlerini psikolojik açıdan da birbirlerine yakınlaştıracaktır. Böylelikle bölgesel farklılıkların giderilmesine de yardımcı olacaktır (Öner, 2001: 102).